Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона

(Соколова Ю. А.) ("Финансовое право", 2006, N 6) Текст документа

НОРМОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА

Ю. А. СОКОЛОВА

Соколова Ю. А., старший преподаватель.

Рассматривая механизм правового регулирования <*> как совокупность трех стадий правового воздействия (стадия общего действия юридических норм, стадия возникновения субъективных прав и обязанностей (правоотношения), стадия реализации прав и обязанностей) и соответствующую им систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается властное правовое воздействие на общественные отношения, следует отметить особую роль нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, которые составляют его нормативную основу. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 17.

Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, непротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, "вершиной" которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение. Понимая под реализацией законов процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами, Ю. А. Тихомиров выделяет комплекс средств реализации закона - юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др. <*>. Несомненно, что среди юридических средств особое значение имеют нормативные акты органов исполнительной власти - результаты их нормотворческой деятельности. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 1998. С. 450 - 451.

Л. Н. Завадская, исследуя механизм реализации права, пишет: "Механизм реализации закона создается с целью обеспечения возможности функционирования закрепленного в законе права по социально заданному законодателем, объективно возможному пути... Именно деятельность исполнительной, судебной власти и делает механизм реализации закона внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых законодателем целей" <*>. Оценивая механизм реализации закона через призму разделения властей, автор отмечает роль и назначение исполнительной и судебной ветвей власти в нем как посредников: "Каждая из них на своем уровне способна оказать возможную поддержку, стимулирующее влияние присущими им способами, методами на реализацию нормативных установлений, закрепленных в законе" <**>. Не умаляя роли судебной власти, отметим, что в этом механизме, в цепи "закон - подзаконный акт - акт правоприменения" исполнительная власть ближе к законодательной. Ее нормотворчество основано на формуле "на основании и во исполнение закона", что обусловливает не только характер "вторичности", но и определяет его как главное правореализующее средство, обладающее двигательной силой. -------------------------------- <*> Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. С. 176 - 177. <**> Завадская Л. Н. Указ. соч. С. 177.

В связи с рассмотрением вопроса о механизме реализации закона в общетеоретическом плане можно привести мнение С. Н. Братуся: "Норма права (если она сформулирована не казуистично) - это такое общее правило, которое неизбежно в своем применении конкретизируется в других, подчиняющихся этой норме правилах... Такая норма зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Она нуждается для этого в опосредствовании другими нормами, являющимися также общими, но более детализированными правилами" <*>. -------------------------------- <*> Братусь С. Н. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М.: Госюриздат, 1962. С. 152.

Создание правового государства связано с повышением роли закона в обществе, с признанием и реализацией приоритетного законодательного регулирования и необходимостью создания законов прямого действия. В юридической науке постсоветского периода утвердилось негативное представление о подзаконном, в частности ведомственном, правотворчестве (что имело веские основания, поскольку ведомственный акт зачастую подменял закон). В то же время можно согласиться с мнением Л. Н. Завадской, которая считает, что повышение удельного веса закона в системе нормативных актов не отменит иной закономерности - значительного "удельного веса" актов исполнительной власти, конкретизирующих закон <*>. В этой связи В. Н. Синюков пишет: "Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства, но и от наличия инструментов осуществления законов, в том числе и в рамках правительственной машины" <**>. -------------------------------- <*> Завадская Л. Н. Указ. соч. С. 158. <**> Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 311.

Закон занимает ведущее место в правовой системе, регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, вносит элементы стабильности, упорядоченности в социальную жизнь. Являясь ориентиром правовой системы, он содержит предписания абстрактного, общего характера, в то время как подзаконные акты "всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности" <1>. Именно поэтому, по мнению В. Н. Синюкова, подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно тем не менее получить необходимую поддержку государства. А эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированностью и ориентированностью на закон юридической деятельности <2>. Таким образом, тенденция расширения пределов законодательной регламентации не меняет общей модели правового регулирования и не означает отказ от подзаконного нормотворчества. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким <3>. А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной власти <4>. -------------------------------- <1> Синюков В. Н. Указ. соч. С. 359. <2> Там же. <3> Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1. С. 15. <4> Гаганова Н. А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. N 3. С. 91.

Действующее законодательство демонстрирует множество примеров тесной взаимосвязи в цепи "закон - нормативный акт органа исполнительной власти", причем в практике часты ситуации бездействия закона в отсутствие конкретизирующих и развивающих его актов. В частности, юридический механизм реализации Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" <*> начал формироваться лишь спустя полгода с момента его вступления в силу (1 января 2004 г.): 5 июля 2004 г. Правительством РФ было принято Постановление "О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях" <**>. Данное Постановление впервые определило перечень органов, уполномоченных осуществлять нормотворческие и контрольные функции в этой сфере, а также ввело ряд необходимых документов, регламентирующих процедуру подготовки и проведения лотерей. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4434. <**> Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2907.

Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти. Изучение вопросов правотворчества государственных органов основано на ряде теоретических категорий, таких как "компетенция", "правотворческая компетенция", "право на правотворчество", "правовые основания нормотворчества". Представляется необходимым рассмотреть их содержательные характеристики применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, - это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. Не останавливаясь на анализе различных трактовок понятия "компетенция государственного органа", существующих в отечественной правовой теории, отметим, что наиболее предпочтительным является понимание компетенции как совокупности предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей), которыми государственный орган наделен в отношении данных предметов ведения. При этом следует согласиться с позицией И. Н. Кузнецова <*>, который считает, что полномочия всегда предметны... поэтому нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься. -------------------------------- <*> Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1969. С. 14.

Теория правотворчества оперирует понятием "правотворческая компетенция", которая базируется на общем понятии компетенции и производна от компетенции государственного органа. Как отмечает С. Л. Зивс <*>, общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР. Если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь правотворческое полномочие государственного органа. При этом правотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом. -------------------------------- <*> Зивс С. Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 124.

Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов. Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс. Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ - основано на нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только "вторичных" по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции. Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Название документа