Институт принудительного исполнения в России: история и современность

ИНСТИТУТ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

А. Ю. ПИДЖАКОВ

Пиджаков А. Ю., заведующий кафедрой международного права Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации, Почетный работник высшего профессионального образования РФ, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор.

Институт судебных приставов в современной России - это в какой-то мере возрождение известного института судебных приставов, существовавшего ранее в России. В Древней Руси исполнением занимались отроки, мечники и десятские Русской Правды, приставы и подвойские судных грамот и княжеского судебника. К XVIII в. практически единственным органом принудительного исполнения судебных решений стала общая полиция. Это привело к созданию особого круга лиц, занимающихся исполнением, - судебных приставов. Они состояли при кассационных департаментах Правительствующего Сената, при судебных палатах и при окружных судах для исполнения действий, возлагаемых на них уставами уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждением судебных установлений. Согласно ст. ст. 321 и 322 Учреждения судебных установлений к компетенции судебных приставов относились следующие полномочия: исполнение судебных решений и определений, доставка сторонам повесток и бумаг по делам, исполнение иных поручений судов, в том числе исполнение распоряжений председательствующего в судебном заседании <*>. -------------------------------- <*> См.: Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 3. С. 189.

Законодательство Российской империи устанавливало ряд квалификационных требований к лицам, желающим занять должность судебного пристава. Так, не могли быть судебными приставами лица, не достигшие 21 года; иностранцы; лица, объявленные несостоятельными должниками; состоящие на службе от правительства или по выборам; подвергшиеся по судебным приговорам лишению или ограничению прав состояния, а также священнослужители, лишенные духовного сана по приговорам духовного суда; лица, состоящие под следствием за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, и те, кто, будучи под судом за такие преступления и проступки, не оправдан судебными приговорами; лица, исключенные из службы по суду, или из духовного ведомства за пороки, или же из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; лица, которым по суду запрещено хождение по чужим делам <*>. Кроме того, кандидат на должность судебного пристава вначале исполнял свои обязанности в течение одного года, а затем, при условии надлежащего исполнения своих обязанностей, утверждался в должности. При этом требовалось внесение кандидатом денежного залога для обеспечения возмещения убытков, которые могли быть им причинены. -------------------------------- <*> Российская юстиция. 2000. N 10. С. 33.

Судебные приставы имели право избирать из своего состава совет в составе старейшины и несколько членов, без определения сроков их полномочий. Судебные приставы могли ходатайствовать через свои советы о разрешении образовать им товарищества с круговой порукой друг за друга. Тем самым приставы принимали на себя ответственность за все убытки, которые могли быть причинены их действиями. Вместе с тем расширялись дисциплинарные права советов судебных приставов. Они получали возможность безапелляционно лишать приставов причитающегося на их долю вознаграждения по таксе и штрафовать на суммы от 5 до 100 рублей, увольнять их на основании жалоб, удалять по неблагонадежности и неспособности, принимать на их место других и добавлять к штатным приставам внештатных, доводя о всякой перемене в составе приставов до сведения председателей и прокуроров судебной палаты <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 34.

Исполнительный лист выдавался судом, вынесшим решение, а затем передавался взыскателем председателю того окружного суда, в округе которого должно было состояться исполнение решения. Ответчик извещался повесткой об исполнении. Судебный пристав производил опись и арест имущества должника, после чего оно продавалось с публичных торгов. Помимо Устава гражданского судопроизводства принудительное исполнение регулировалось рядом других правовых актов, например Положением о взысканиях гражданских <*>. -------------------------------- <*> Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 3. С. 190.

При уездных судах, а также при губернских присутствиях волостных судов, верхних крестьянских судах не было судебных приставов. Их обязанности исполнялись общей полицией или приставами окружных судов. Однако могли быть назначены судебные приставы при мировых съездах мировых судей <*>. -------------------------------- <*> Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 13.

После 1917 г. функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах. Достаточно подробно порядок принудительного исполнения раскрывался в ГПК РСФСР 1923 г., ряде других актов. Так, в 20-е гг., в период новой экономической политики, служба судебного исполнения работала достаточно активно в связи с оживлением гражданского оборота. Судебным исполнителем мог быть назначен гражданин, пользовавшийся избирательными правами, если он прослужил в течение одного года в какой-либо из должностей в органе советской юстиции или выдержал экзамен при суде. Судебные исполнители назначались на должность или увольнялись с должности по распоряжению председателя окружного суда. Судебные исполнители исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, другие акты. Исполнение судебных решений земельных комиссий могло быть возложено в случае отсутствия судебных исполнителей на волостные исполкомы и органы милиции. За исполнение судебных решений и других актов исполнители взыскивали сборы по установленным таксам, которые подразделялись следующим образом: 75% шло в доход государства, а 25% - в общий фонд для вознаграждения судебных исполнителей данной губернии или других лиц, фактически исполнивших решение. При распределении сумм из фонда между судебными исполнителями вознаграждение распределялось по баллам. Во внимание принимались характер и количество исполненных дел, успех проведенных ими взысканий, отдаленность и характер района их работы, средства передвижения и другие объективные условия работы. Из подлежащей выдаче судебному исполнителю суммы 20% удерживалось для вознаграждения делопроизводителя данного исполнителя <*>. -------------------------------- <*> Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 3. С. 190.

Порядок исполнения регламентировался ГПК РСФСР 1964 г., рядом подзаконных актов, например Инструкцией Министерства юстиции СССР о порядке исполнения судебных решений от 24 апреля 1973 г., Инструкцией об исполнительном производстве от 15 ноября 1985 г. Именно в тот период окончательно сложилась действовавшая до середины 90-х годов XX века система исполнительного производства СССР и России. Исполнительное производство характеризовалось рядом признаков. Во-первых, исполнительное производство носило государственный характер. Во-вторых, судебные исполнители относились к судебной системе и состояли под организационным началом как органов юстиции, так и председателей соответствующих судов. В-третьих, как часть судебного процесса исполнительное производство имело достаточно много присущих судебному процессу черт и признаков. В-четвертых, оно преимущественно защищало государственную, общественную и кооперативную собственность, например путем установления ряда существенных ограничений по обращению взыскания в отношении государственных предприятий, учреждений, организаций, колхозов, иных кооперативных организаций (гл. 40 ГПК РСФСР). Экономические и политические преобразования привели к необходимости изменения системы принудительного исполнения, выявив неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения. В печати и юридической литературе поднимались вопросы о необходимости реформы службы судебного исполнения <*>. -------------------------------- <*> См.: Российская юстиция. 1996. N 6.

24 октября 1991 г. Верховным Судом РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в России, в которой обоснованно отмечена необходимость улучшения ситуации с исполнением судебных решений и предложены такие пути решения этой задачи, как увеличение материальной заинтересованности судебных исполнителей, усиление гарантий их прав и законных интересов, введение уголовной и административной ответственности за противодействие их законной деятельности <*>. -------------------------------- <*> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 100.

Между тем ситуация с исполнением судебных решений ухудшалась. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в 1996 г. реальное исполнение составляло: по числу оконченных исполнительных документов - 35%; по взысканным денежным суммам - 26,3% <*>. Основной причиной сокращения количества исполняемых решений в сфере права являлось отставание нормативной базы исполнительного производства, которая закрепляла организационную структуру принудительного исполнения, не отвечающую новым задачам современности, не обеспечивала равенства защиты всех форм собственности, не предоставляла судебным исполнителям правомочий, достаточных для принудительного исполнения поступающих им на исполнение исполнительных документов и не позволяла улучшить кадровый состав судебных исполнителей. -------------------------------- <*> Российская юстиция. 1996. N 6. С. 18.

Судебные исполнители состояли при районных судах (ст. 348 ГПК, ст. 77 Закона о судоустройстве РСФСР) и находились в двойном подчинении: назначались на должность руководителями органов юстиции субъектов Российского Федерации, их работу организовывали председатель районного суда (п. 5 ст. 26 Закона о судоустройстве РСФСР) и Министерство юстиции Российской Федерации (п. 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации от 4 декабря 1993 г. N 1187), а контроль над их деятельностью осуществлялся судьей районного суда (ст. 349 ГПК). ГПК законодательно закреплял в исполнительном производстве преимущество государственной формы собственности (гл. 40). По спорам неимущественного характера судебный исполнитель по существу выполнял лишь обязанности регистратора неисполнения требований исполнительного документа неисправным должником (ст. 406 ГПК). Эти нормы, многие из которых были приняты в то время, когда Министерство юстиции осуществляло организационное руководство судами, в ходе судебной реформы привели к бесконтрольности за действиями судебных исполнителей, к нарушениям прав сторон по исполнительным листам арбитражных судов (поскольку судебные исполнители состояли при районных судах общей юрисдикции). Фактически перестали действовать рычаги руководства и организации деятельности судебных исполнителей <*>. -------------------------------- <*> Российская юстиция. 1996. N 12. С. 13.

До принятия Законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" в Российской Федерации исполнение судебных решений осуществляли судебные исполнители, состоявшие раньше в штатах судов. До определенного времени они в целом справлялись со своими обязанностями. Однако в конце 80 - начале 90-х гг. ситуация в корне изменилась: снизился уровень исполнительской дисциплины. Резко возросло количество уголовных, гражданских и административных дел. В рамках проведения судебной реформы, начатой в начале 1990-х гг., была поставлена задача - добиться более эффективного исполнения судебных решений. Процесс создания четкого механизма принудительного исполнения судебных актов и актов других органов начался во второй половине 90-х гг., с принятием Федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве". Последние восемь лет можно назвать годами становления службы судебных приставов: создан и в целом успешно функционирует механизм защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства. Обеспечивают работу этого механизма 2503 городских и районных подразделения судебных приставов территориальных органов Минюста России общей численностью до 33 тыс. человек <*>. Службе судебных приставов приходится решать самые разнообразные задачи: исполнение судебных решений и постановлений налоговых и других специально уполномоченных органов по принудительному взысканию недоимок в бюджеты всех уровней, а также штрафов, обеспечение установленного порядка деятельности судов. С принятием Уголовно-процессуального кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ впервые за всю историю российской юстиции служба судебных приставов наделена функцией дознания по пяти статьям УПК РФ. Кроме того, службе судебных приставов предоставлено право составления протоколов по фактам административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 п. 77 статьей 28.3 КоАП РФ, к примеру, за неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава, за воспрепятствование законной деятельности судебного пристава-исполнителя, за непредставление сведений (информации). -------------------------------- <*> Современное право. 2002. N 8. С. 11.

С 1 июля 2002 г. служба судебных приставов приступила к осуществлению уголовного преследования в отношении лиц, допускающих воспрепятствование правосудию, неуважение к суду, разглашение сведений о мерах безопасности, злостное неисполнение приговора, решения суда или иного акта. Выполнен целый комплекс мероприятий в этом направлении, во всех территориальных органах созданы отделы (группы) дознания службы судебных приставов. Сложность задач, решаемых судебными приставами, требует дальнейшего развития нормативно-правовой базы, что нашло свое отражение во внесенном в Правительство Российской Федерации проекте подпрограммы "Развитие службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации на 2003 - 2006 годы", который будет включен в Федеральную целевую программу "Развитие судебной системы России" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 12.

О росте эффективности деятельности службы судебных приставов свидетельствуют следующие данные: если за 1998 - 1999 гг. в пользу взыскателей было взыскано 112 млрд. руб., то за 2000 - 2001 гг. этот показатель увеличился более чем в 2 раза и составил 241 млрд. руб. В 2001 г. из 17,4 млн. исполнительных производств судебными приставами окончено 78%. Каждым судебным приставом возвращено взыскателям более 8 млн. руб. <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Принятые в 2001 г. Минюстом России меры позволили существенно улучшить работу по принудительному взысканию задолженности по налогам и сборам. Служба по праву заняла достойное третье место (после МНС России и ГТК России) по пополнению бюджетов всех уровней - в них перечислено свыше 40 млрд. руб. <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Как известно, по постановлению судебного пристава-исполнителя арестованное и конфискованное имущество передается для последующей реализации специализированным организациям, прошедшим аккредитацию в РФФИ. В 2001 г. сумма от реализации такого имущества составила 2,3 млрд. руб. <*>. В различных регионах России начинает внедряться практика взыскания задолженности по коммунальным платежам с помощью судебных приставов. На наш взгляд, это цивилизованный способ решения проблемы. -------------------------------- <*> Там же.

Наметились положительные сдвиги и в другой не менее важной сфере деятельности службы - обеспечении установленного порядка деятельности судов. В ситуации острого дефицита штатной численности судебными приставами в 2002 г. было взято под охрану около 68% зданий судов общей юрисдикции (на 11% больше, чем в 2000 г.) и 99% арбитражных судов. Выполнено 97% заявок председателей судов по обеспечению судебных заседаний, осуществлено более 300 тыс. принудительных приводов по определениям судов (63% от подлежащих приводу). Отмечается снижение количества зарегистрированных правонарушений в зданиях судов <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 12 - 13.

Однако проверка деятельности службы судебных приставов, организованная в начале 2002 г. Генеральной прокуратурой РФ в 29 субъектах Российской Федерации, свидетельствует о нередких случаях нарушений законодательства судебными приставами в ходе совершения исполнительных действий. Причины кроются в первую очередь в том, что у судебных приставов большие нагрузки. К сожалению, у многих судебных приставов-исполнителей нет базового юридического образования (в целом по службе только около 20% специалистов имеют юридическое образование). Только в 2001 г. численность судейского корпуса возросла почти на 1,5 тыс. человек. По нашему мнению, увеличение количества судей должно автоматически повлечь за собой увеличение числа приставов. Только такой подход позволит обеспечить надлежащую эффективность деятельности судебной системы. Требуют решения на законодательном уровне вопросы улучшения социальной защищенности работников службы судебных приставов, в частности соотнесения прохождения ими службы к прохождению службы в силовых ведомствах. Необходимо улучшение материально-технического обеспечения службы судебных приставов. Отрицательно сказывается на эффективности исполнительного производства отсутствие законодательной регламентации права судебного пристава производить оперативно-розыскные мероприятия при осуществлении розыска должника и его имущества. Практика свидетельствует, что законодательство об исполнительном производстве нуждается в дальнейшем развитии и дополнении, увязке с другими федеральными законами с целью регламентации наиболее сложных исполнительных процедур. Одной из важнейших задач является разработка и внесение изменений и дополнений в действующее законодательство об исполнительном производстве. Проекты изменений в Федеральные законы "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" активно обсуждаются в комитетах Государственной Думы. До принятия федеральных законов в сфере исполнительного производства судебные исполнители, большинство из которых составляли женщины, были лишены реальной силовой поддержки. Нормы, которые содержались в процессуальных кодексах, уже не отвечали требованиям развивающейся рыночной экономики. Наряду с кардинальными положительными изменениями Федеральные законы "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" оставили нерешенными многие важные вопросы, в частности, касающиеся статуса судебного пристава-исполнителя. При выполнении своих служебных обязанностей он выступает как представитель исполнительной власти и обладает особым правомочием - от имени государства применять меры принуждения к должнику, не исполняющему требования исполнительного листа или требования судебного пристава-исполнителя. Согласно ст. 14 Федерального закона "О судебных приставах" и ст. 4 Федерального закона "Об исполнительном производстве" требования судебного пристава обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории РФ. Вновь принятые федеральные законы существенно изменили и расширили полномочия судебных приставов-исполнителей по сравнению с теми, какими располагали судебные исполнители. Расширение полномочий судебных приставов-исполнителей выразилось прежде всего в том, что судебный пристав-исполнитель самостоятельно возбуждает исполнительное производство путем вынесения постановления и также самостоятельно выносит постановление о возвращении исполнительного производства взыскателю в случае несоблюдения требований, предъявляемых к исполнительному документу. Вопросы об отложении исполнительных действий и об окончании исполнительного производства также решаются судебным приставом-исполнителем самостоятельно. С письменного разрешения старшего судебного пристава судебный пристав-исполнитель вправе в необходимых случаях отступать от правил относительно времени совершения исполнительных действий, выносить постановления о розыске должника, его имущества или розыске ребенка, о возвращении исполнительного документа взыскателю, о привлечении к ответственности лиц, противодействующих судебному приставу-исполнителю или не исполняющих возложенные на них обязанности, об отводе специалиста или переводчика. Кроме того, старший судебный пристав организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения; обеспечивает правильное и своевременное выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании; координирует действия судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и специализированных подразделений органов внутренних дел по обеспечению безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса, свидетелей, судебных приставов-исполнителей; является распорядителем депозитного счета подразделения судебных приставов; осуществляет специальные полномочия, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве. На практике старшие судебные приставы по различным причинам непосредственно участвуют в исполнительном производстве, составляют и подписывают запросы в различные инстанции, выносят постановления о наложении ареста на имущество должника, совершают иные процессуальные действия. Причем, несмотря на то что законодательство об исполнительном производстве прямо не закрепляет за старшим судебным приставом права вынесения постановлений, суды считают такие действия со стороны старших судебных приставов правомерными. Так, в Постановлении ФАС Московского округа от 29 марта 2001 г. по делу N КГ-А40/1457-01 было отмечено, что ссылка заявителя на то, что в силу ст. 7 Федерального закона "Об исполнительном производстве" исполнительным документом является только постановление судебного пристава-исполнителя, а не старшего судебного пристава, не может быть признана обоснованной, поскольку перечень исполнительных документов, предусмотренных указанной статьей, не является исчерпывающим, а в ст. 10 Федерального закона "О судебных приставах" старший судебный пристав наделен правом осуществлять специальные полномочия, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве <*>. -------------------------------- <*> ЭЖ-Юрист. 2003. N 11.

Касаясь прав и полномочий старшего судебного пристава, отметим, что, по нашему мнению, необходимо наделить старших судебных приставов, а также главных судебных приставов правом отменять незаконные и необоснованные постановления подчиненных ему судебных приставов-исполнителей, что позволит оперативно влиять на ход исполнительного производства. Считаем также целесообразным наделить статусом судебного пристава-исполнителя всех старших и главных судебных приставов - тем самым будет обеспечена взаимная подчиненность и возможность указанных должностных лиц осуществлять реальный контроль за действиями судебных приставов-исполнителей, оперативно и квалифицированно решать возникающие проблемы в ходе исполнения. При этом нельзя не учитывать, что деятельность судебных приставов-исполнителей практически выведена из-под контроля суда, обжалование решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке связано со значительными временными издержками. Тем самым будет устранен еще один недостаток Федерального закона "Об исполнительном производстве", согласно которому главные и судебные приставы даже не входят ни в одну из категорий судебных приставов, указанных в ст. 4 Федерального закона "О судебных приставах". Изменение статуса указанных должностных лиц представляется необходимым и в связи с тем, что в силу нового УПК РФ главный судебный пристав России, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ относятся к органам дознания (ст. 40 УПК РФ), т. е. наделяются правом завести уголовное дело и начать "следствие в миниатюре" (допросы, обыски, аресты). В соответствии со ст. 151 УПК РФ дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 294 (вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда в целях воспрепятствования осуществлению правосудия), ст. 297 (неуважение к суду), ч. 1 ст. 311 (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса), ст. 312 (незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого аресту, т. е. растрата, отчуждение, сокрытие или незаконная передача имущества, подвергнутого аресту, совершенные лицом, которому это имущество вверено, осуществление служащим кредитной организации банковских операций с денежными средствами, на которые наложен арест), а также ст. 315 (неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта) УК РФ, производится дознавателями органов службы судебных приставов Минюста России. Считаем целесообразным внести в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" нормы, обязывающие судебного пристава-исполнителя производить арест имущества должника, выявленного в ходе исполнительного производства. Вышеприведенное замечание, на наш взгляд, применимо и к положениям ст. 19 указанного Федерального закона, согласно которой судебный пристав-исполнитель может отложить исполнительные действия на срок не более 10 дней на основании определения судьи, по заявлению взыскателя, должника или по собственной инициативе. По нашему мнению, необходимо существенно изменить статью, регулирующую институт отложения исполнительных действий, приведя ее в соответствие с нормами ст. 328 АПК РФ, согласно которой вопросы приостановления исполнительных действий по исполнительным листам, выданных арбитражным судом, входят в компетенцию арбитражного суда. Отметим, что, несмотря на значительное различие в функциональных обязанностях двух групп судебных приставов (судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов выполняют охранные функции, а судебные приставы-исполнители - процессуальные), законодательство предъявляет к судебным приставам требования без учета различий возложенных на них задач и функций, что представляется не совсем правильным. Так, для повышения эффективности исполнительного производства необходимо, на наш взгляд, предъявлять более высокие требования к судебному приставу-исполнителю, в частности предусмотреть для него высшее юридическое образование. Кроме того, считаем целесообразным дополнить ограничения при назначении на должность судебного пристава-исполнителя. Судебным приставом-исполнителем не может быть лицо, ограниченно дееспособное или недееспособное. Судебный пристав-исполнитель не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности. Устранение выявленных пробелов и других недостатков нормативного регулирования института принудительной реализации актов юрисдикционных органов имеет существенное значение не только с теоретической точки зрения, но, что особенно важно, с точки зрения практики в целях дальнейшего повышения эффективности исполнительного производства.

Название документа