Практика надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях

(Чухонцев С.)

("Законность", 2006, N 3)

Текст документа

ПРАКТИКА НАДЗОРА ЗА РАССМОТРЕНИЕМ СООБЩЕНИЙ

О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ

С. ЧУХОНЦЕВ

С. Чухонцев, заместитель начальника отдела по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания прокуратуры Удмуртской Республики.

Совместный Приказ Генерального прокурора и Министра внутренних дел Российской Федерации от 16 мая 2005 г. N 18/350 "О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела", чрезвычайный по своей сути, без преувеличения произвел революцию в надзоре за рассмотрением сообщений о преступлениях, а эффект значительно вышел за рамки установленной им новеллы.

Процедура утверждения прокурорами решений об отказе в возбуждении уголовного дела органично вписалась в уголовно-процессуальную деятельность. В этом смысле характерно, что не только граждане, но и некоторые адвокаты в своих жалобах отсутствие подписи прокурора на "старых" решениях об отказе в возбуждении уголовного дела стали воспринимать как "нарушение требований УПК".

Тем не менее юридическое значение акта утверждения прокурором такого постановления остается не вполне ясным: решение лица, проводившего проверку, к этому времени уже действует в полной мере. В частности, перестали течь сроки, отведенные законом для проверки, уведомлен заявитель, а преступление (если оно имело место) перешло в разряд укрытых. Но и следователь (дознаватель), и начальник органа внутренних дел теперь, хоть и несут персональную ответственность за свои решения, подразумевают некоторую их неокончательность: есть еще прокурор, который может не согласиться с их оценкой собранных материалов.

В первое время исполнения Приказа доходило до того, что милицейский начальник, испытывая сомнения, утверждал постановления "на карандаш" и отправлял исполнителя в прокуратуру, чтобы решение утвердил прокурор, а после этого свою резолюцию обводил чернилами. Это, конечно, быстро и без усилий исправленный курьез, но он отчетливо характеризует растерянность некоторых руководителей органов внутренних дел. Принципиальное же значение этот вопрос приобретает при расследовании преступлений должностных лиц, укрывших преступления от учета, когда на первое место выходит доказывание субъективной стороны деяния.

Уголовно-процессуальным законом в числе полномочий начальника органа дознания не указано утверждение решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Дознаватель, с точки зрения закона, - самостоятельная процессуальная фигура и без начальника, который (помимо дачи указаний) лишь продлевает срок доследственной проверки и утверждает обвинительный акт. Поэтому представляется логичным уголовно-процессуальный закон дополнить соответствующими положениями, конкретизирующими полномочия прокурора и начальника органа дознания.

Однако гораздо более глубокие изменения коснулись не теории уголовного процесса и даже не спроса с сотрудников милиции и прокуроров, а самой методологии подходов к распутыванию гордиева узла правоохранительной работы - полноты учета преступлений. Обеспечить исполнение Приказа N 18/350 старыми средствами оказалось невозможно.

Сейчас уже уверенно можно говорить, что реализация новых полномочий прокурора способствует укреплению законности, а укрытие преступлений сотрудниками милиции перестало существовать как массовое явление.

Наиболее очевидно это отразилось на динамике преступности. В предыдущие годы организации надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях уделялось особое внимание, что сказывалось на постоянном росте числа регистрируемых преступлений, в основном - небольшой и средней тяжести. В 2003 г. зарегистрирован исторический максимум для Удмуртской Республики с населением 1,6 млн. человек - 33 тыс. преступлений (против 24 тыс. в 2002 г.), а в 2004 г. - 37 тыс.

Однако и это не отражало реального состояния преступности. Зато в истекшем году за 10 месяцев зарегистрировано почти 44 тыс. преступлений, причем до мая рост был незначительным. Число возбуждаемых в течение месяца уголовных дел практически мгновенно увеличилось с 3 до 5 тыс. и стабильно держится на этом уровне, что подтверждает: Приказ попал в точку. Таким образом, реальный рост преступности составляет около 70%, это - та доля преступлений, которая ранее оставалась в тени.

Основной рост показывают преступления небольшой и средней тяжести - кражи, мошенничества и грабежи без квалифицирующих признаков, при этом наименее латентные из них - квартирные - остались на прежнем уровне. Вдвое больше выявлено преступлений "двойной превенции" и в сфере незаконного оборота наркотиков.

Барометром, чутко реагирующим на реальное состояние законности в данной сфере, часто оказывается количество и характер жалоб на незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, отказ в регистрации или в принятии заявления о преступлении. Анализ поступивших в органы прокуратуры подобных обращений граждан показал, что во многих крупных районах снижение составило от 20 до 50%, а в некоторых районах жалоб нет по два месяца и более. При этом число преступлений, поставленных на учет прокурором, из месяца в месяц сокращается до уровня единичных фактов.

Основной причиной изменения ситуации, естественно, стало не само по себе изменение порядка утверждения решений органа дознания. Ведь закон предусматривал такое же направление постановлений прокурору в суточный срок, те же полномочия отменить решения, а ведомственные нормативные акты - обязанность проверять законность постановлений органа дознания. Гораздо важнее оказались меры, которыми прокурор обеспечивает соблюдение законности на всех стадиях рассмотрения сообщений о преступлениях до момента, когда он будет обязан дать оценку принятому решению. Именно в этом и реализуется механизм персональной ответственности за принятые решения.

Для решения задач, поставленных Генеральным прокурором России, потребовалось внести значительные коррективы в организацию работы. Для оперативного решения возникающих вопросов создана рабочая группа, объединившая и скоординировавшая усилия отделов и групп аппарата прокуратуры республики. Изданы документы организационного, распорядительного и методического характера, в которых определены основные направления надзорной деятельности. Большую помощь в организации этой работы оказал отдел Генеральной прокуратуры в Приволжском федеральном округе.

Постоянное отслеживание ситуации во всех городах и районах республики стало возможным благодаря ежемесячному мониторингу. Практически все статистические сведения, имеющие значение для работников прокуратуры, помещаются в ежемесячный бюллетень и доступны всем прокурорским работникам в обобщенном виде с разбивкой по районам. Наибольшую ценность представляют выделяемые отдельно результаты последнего месяца: они наиболее точно показывают, в каком направлении развиваются основные процессы в борьбе с преступностью, что позволяет своевременно вмешаться в них. Сведения, полученные в ходе мониторинга, становятся поводом для заслушивания отчетов прокуроров и дачи им поручений, ориентиром при планировании выездов в районы.

Основным средством прокурорского надзора в данной сфере стали ежедневные проверки во всех органах внутренних дел поступивших за сутки сообщений о преступлениях. На практике это означает, что прокурорский работник начинает рабочий день в милиции и принимает отчет дежурной смены наряду с начальником ОВД, находится в гуще событий и на месте дает указания - о возбуждении уголовных дел при явных признаках преступления либо о скорейшем сборе дополнительных сведений, необходимых для принятия такого решения. Одновременно проверяется документация, где можно выявить сведения об укрытых преступлениях, в объеме, который ранее рекомендовалось проверять в ходе ежемесячных комплексных проверок.

Такая система работы должна в принципе исключать проволочки в возбуждении дел, с поправкой на сложность проверки или недостаток профессионализма прокурора. И в ряде крупных районов уже сейчас в суточный срок возбуждается до 80 - 90% уголовных дел. Причем за это время дежурная смена успевает по указанию прокурора "доработать" до возбуждения уголовного дела большинство материалов, которые собраны неполно, но по ситуации предполагают преступление, а оставшиеся "сомнительные" материалы проверяются уже под контролем прокурора.

Подтянуться к этим ориентирам пока удалось не всем: в республике за последний месяц в течение суток возбуждено 58% дел, а до трех суток - 73% (в первые месяцы 2005 г. предусмотренный УПК срок нарушался в половине случаев). Для ускорения этого прогресса с "отстающими" прокурорами проводятся мероприятия - помимо оказания практической помощи им поручается лично разбираться с каждым фактом несвоевременного возбуждения дел, распространен положительный опыт.

Значительного внимания требуют материалы, по которым нельзя принять решение немедленно. Для этих случаев предусмотрен следующий этап прокурорского надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях - изучение материалов в процессе проверки. Целесообразно оказалось такую промежуточную проверку проводить в среднем через неделю после регистрации сообщения, т. е. уже после изучения соответствующим начальником при продлении срока проверки, но имея в запасе время для дачи и исполнения указаний.

Наиболее удобным способом их учета и контроля исполнения стало заведение карточки указаний в каждом материале: становится заметной рука как руководителей органа милиции, так и прокурора, да и движение самого материала предстает в наглядной форме. Как правило, такая проверка проводится прямо в милиции (обычно после разбора суточных материалов), иначе само движение материалов в прокуратуру и обратно создает проблему. Чтобы материалы не "терялись", ведется их учет по КУС органа внутренних дел. Докладывают не исполнители, а начальники структурных подразделений, что и дисциплинирует, и не отрывает людей от работы.

В подавляющем большинстве случаев на этом этапе судьба материала уже окончательно определяется, и на стадии утверждения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор видит материал уже в третий раз, поэтому принятые решения практически не отменяются.

Такой метод организации работы изначально не был единственным, однако из предложенных практикой он оказался самым эффективным и рекомендован всем горрайпрокурорам республики.

Отдельный вопрос - своевременность представления в прокуратуру "отказных" материалов. При существующем уровне организации работы за 24 часа руководители ОВД далеко не все материалы успевают проверить с должным вниманием. Некоторые, оказавшись неготовыми работать в изменившихся условиях, предпочитают лучше нарушить срок, чем утвердить непроверенные решения и представить их прокурору: каждый знает, что может последовать строгое взыскание.

Нарушение Приказа в части соблюдения сроков представления материалов постоянно фигурирует в представлениях прокуроров. Во многом это сняло остроту ситуации, подобные недостатки перестали носить массовый характер.

В свою очередь, прокурорам не всегда удается завершить проверку решений об отказе в возбуждении уголовного дела в 24-часовой срок. Так, нередко возникает необходимость побеседовать с лицами, фигурирующими в материале, что не всегда возможно сделать за сутки. Порой требуется провести другие проверочные действия. Однако свести эти нарушения к минимуму помогло изучение материалов в ходе проверки: свои сомнения прокуроры устраняют в основном еще до принятия решения.

Общий итог практики исполнения Приказа N 18/350 однозначен: массовое укрытие преступлений путем незаконного отказа в возбуждении уголовного дела прекращено. И все же не все факты совершения преступлений оказываются известны органам внутренних дел. Не секрет, что низкий уровень доверия к милиции отвращает многих граждан и руководителей предприятий от мысли обратиться туда за защитой от преступных посягательств.

Поэтому органами прокуратуры республики большое внимание уделяется получению максимума информации о преступных деяниях. Основным способом остается ежемесячное проведение сверок сведений ОВД с данными, поступающими из других источников. В этих целях в каждом городе и районе определен перечень предприятий, учреждений и организаций, с наибольшей вероятностью осведомленных о преступлениях. Общение с республиканскими структурами, не имеющими районных подразделений, а также с правозащитными организациями обеспечивает прокуратура республики.

Гораздо сложнее побудить к обращению в правоохранительные органы население. Основным средством здесь стали планомерные выступления прокурорских работников: каждый прокурор ежемесячно освещает вопросы надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях в средствах массовой информации. Часто такая работа проводится параллельно с мероприятиями по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Например, владельцам садовых участков разъясняются меры, необходимые для охраны имущества, и одновременно разрешаются вопросы, связанные с принятием и рассмотрением милицией заявлений о кражах и иных происшествиях. Эффект таких мероприятий усиливает присутствие участковых уполномоченных и руководителей РОВД. Поэтому не случайно, что рост регистрируемых краж из садовых домиков в республике в истекшем году превысил 60%. Немалый эффект дают выступления перед членами гаражных кооперативов, учащимися и другими категориями граждан.

Кроме того, на выявление незарегистрированных преступлений ориентированы и те прокурорские работники, в обязанности которых не входит надзор за рассмотрением сообщений о преступлениях. Они выявляют преступления в сфере трудовых отношений и занятости населения, предпринимательской деятельности и миграции, посягательства на личную и половую неприкосновенность несовершеннолетних и здоровье населения и др.

Оценить эффективность работы прокуроров позволяет динамика числа зарегистрированных сообщений о преступлениях: в 2005 г. их поступило на 15 тыс. больше, чем в 2004 г.

Ежемесячно горрайпрокуроры проводят проверки и в части необоснованной регистрации несуществующих преступлений.

В информационном центре МВД республики такие проверки проводят работники аппарата прокуратуры республики.

Особое значение в первоначальный период исполнения Приказа приобрело разумное распределение обязанностей между оперативными работниками прокуратур. Все приказы горрайпрокуроров были изучены в прокуратуре республики и скорректированы таким образом, чтобы безусловно обеспечить исполнение заместителями и помощниками прокуроров своих обязанностей. Это позволило поправить явные промахи некоторых прокуроров, которые заведомо перегружали своих заместителей.

Преемственность надзора из-за временного отсутствия работников, кадровых изменений обеспечивается методикой проверок, рекомендованной районным прокурорам. Она основана на выработке четкой системы, алгоритма работы и соответствующей ему формы отчетности, что позволяет контролировать качество и полноту проводимых новым работником мероприятий. Поэтому не возникает сложностей в адаптации, в первый же день исполнения обязанностей по надзору за рассмотрением сообщений о преступлениях работник наглядно представляет, как организована эта деятельность, а ее отдельные направления не остаются в тени. Прокурору района это позволяет в любой момент проверить и поправить работу сотрудника.

Такой подход позволяет и аппарату оценивать деятельность прокуратур районного звена за любой период времени, оперативно и без ущерба для нормальной работы получать и использовать в работе "нестандартные" статистические сведения (например, о количестве опрошенных сотрудниками прокуратуры и руководителями РОВД лиц, изменивших первоначальные показания, и т. п.).

Конечно, состояние законности при регистрации и разрешении сообщений о преступлениях еще далеко от желаемого, встречаются (и не так уж редко) факты нарушения закона. В этой связи значительные усилия прокуроров направлены на повышение ответственности руководителей ОВД и их подчиненных. По результатам рассмотрения 228 представлений в дисциплинарном порядке наказано 273 сотрудника милиции, в том числе 7 начальников ОВД и 50 их заместителей.

Мощным сдерживающим фактором оказалось возбуждение по фактам укрытия преступлений от учета 23 уголовных дел в отношении сотрудников милиции. Это "отрезвило" многих из тех, кто не осознавал последствий и общественной опасности укрытия преступлений.

Однако некоторые признаки свидетельствуют о том, что инерция мышления, работа по старинке, хотя и сдерживаются жесткими мерами надзора, по-прежнему нацелены на укрытие преступлений. Несомненно, сохранятся провоцирующие факторы, в том числе основной - значительное увеличение нагрузки на следственные и оперативные подразделения.

Поэтому обеспечить законность решений милиции по сообщениям о преступлениях в сложившихся реалиях может лишь исключение самих возможностей укрытия преступлений, своевременное выявление и ликвидация новых лазеек. Именно создание системы надзора, которая в состоянии удовлетворить таким требованиям, представляется единственным средством исполнения Приказа от 16 мая 2005 г. N 18/350.

Название документа