Система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании

СИСТЕМА ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ МАЛОИМУЩИМ НУЖДАЕТСЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

Г. Н. НИЛУС

Нилус Г. Н., член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ.

Вопрос о механизме обеспечения юридической помощи малоимущим в нашей стране стал особенно актуальным в связи с инициированным Минюстом России экспериментом по организации государственных юридических бюро. Предложенная модель вызывает много возражений у адвокатов.

Одним из основных признаков демократического общества является реальное обеспечение государством гарантированного ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция о правах человека), подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., права на доступ к правосудию и справедливому разбирательству. Это право распространяется и на малоимущих. Таковыми в нашей стране считаются лица, доход которых (или душевой доход семей которых) ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.

В соответствии с европейской Резолюцией N (78)8 Комитета министров о юридической помощи и консультациях, принятой им 2 марта 1978 г., для обеспечения этого права государство должно создать такую систему юридической помощи малоимущим, которая, во-первых, устранит экономические препятствия для их доступа к правосудию, во-вторых, обеспечит им реальную возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи для защиты своих прав в любых судах, правомочных выносить решения по "гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам". Создание именно такой системы юридической помощи рекомендовано Комитетом министров всем государствам - членам Совета Европы в Рекомендации N R (93) 1 от 8 января 1993 г. "Об эффективном доступе к закону и правосудию для беднейших слоев населения". Комитет министров прямо указал, что отсутствие в государстве такой системы лишает малоимущих возможности практически осуществлять права человека, которые должны обеспечиваться без каких бы то ни было различий (ст. 14 Конвенции о правах человека). К сожалению, в России право малоимущих на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи пока существенно ограничено, причем ограничено совершенно нелогично и несправедливо. Так, положения ст. 50 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации обеспечили право подозреваемого и обвиняемого на защитника по назначению независимо от их гражданства и признания малоимущими. Однако малоимущие потерпевшие, гражданские истцы и частные обвинители в уголовном судопроизводстве лишены права на бесплатную квалифицированную помощь адвоката по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда. В гражданском судопроизводстве малоимущим гражданам Российской Федерации предоставлено и реально обеспечено право на помощь адвоката исключительно в суде первой инстанции и только по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью (подп. 1 п. 1 ст. 26 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"). Малоимущим ветеранам Великой Отечественной войны - гражданам Российской Федерации - обеспечено право на получение квалифицированной юридической помощи бесплатно по всем вопросам во всех видах судопроизводства, за исключением вопросов, касающихся предпринимательской деятельности (подп. 2 п. 1 ст. 26 Закона об адвокатуре). Помимо этого малоимущим гражданам Российской Федерации гарантирована бесплатная юридическая помощь при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий, а также помощь по вопросам реабилитации вследствие политических репрессий (подп. 3, 4 п. 1 ст. 26 Закона об адвокатуре). Право на бесплатную юридическую помощь также предоставлено: всем несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (п. 3 ст. 26 Закона об адвокатуре); военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по вопросам, связанным с прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным федеральными законами (ст. 3, п. 3 ст. 22 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"). Свою лепту в совершенствование системы бесплатной юридической помощи малоимущим вносит и Министерство юстиции Российской Федерации: во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. с 1 января 2006 г. Минюст России начинает эксперимент по оказанию малоимущим гражданам бесплатной юридической помощи по гражданским делам в Карелии, Чечне, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях. Цель эксперимента - оптимизировать "механизм по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим" по гражданским делам, т. е. решить один из самых наболевших вопросов реального обеспечения права малоимущих на доступ к правосудию в гражданском судопроизводстве, в котором бесплатная юридическая помощь малоимущим в настоящее время оказывается только адвокатами по очень ограниченному числу дел. Министерство юстиции предложило распространить такую помощь на все дела, рассматриваемые и разрешаемые в порядке гражданского судопроизводства. Сама по себе идея, безусловно, правильна и своевременна. К сожалению, способ реализации этой идеи не соответствует давно выработанным и признанным во всем мире основным принципам организации предоставления малоимущим бесплатной юридической помощи, к которым относятся независимость от государства лиц, оказывающих малоимущим юридическую помощь бесплатно, эффективность помощи и разумные затраты на нее. Итак, до 1 января 2006 г. в 10 регионах должны были быть созданы 10 государственных юридических бюро, заключены срочные трудовые договоры со 150 юристами, не являющимися адвокатами, арендованы или получены безвозмездно помещения под эти бюро, закуплено оборудование, бумага и прочее для того, чтобы вновь созданные государственные учреждения могли с 1 января 2006 г. оказывать малоимущим бесплатную юридическую помощь по всем делам, рассматриваемым и разрешаемым в порядке гражданского судопроизводства. В связи с этим возникает три вопроса. Первый вопрос - будут ли работающие в этих бюро юристы действительно независимы от государства? Второй - будет ли, как того требует ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации, помощь таких юристов квалифицированной, т. е. соответствующей определенным профессиональным стандартам? И третий вопрос - являются ли затраты на эксперимент разумными? Анализ Постановления Правительства от 22 августа 2005 г. N 534 приводит к выводу, что предложенный Минюстом способ решения проблемы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим является неправильным и нетехнологичным. Начнем с того, что в Российской Федерации адвокатам не принадлежит монополия на ведение всех дел малоимущих, рассматриваемых и разрешаемых в порядке гражданского судопроизводства. Однако в упомянутой Резолюции N (78) европейского Комитета министров в числе необходимых мер по устранению экономических препятствий для доступа к правосудию малоимущих (лиц, находящихся в экономически неблагоприятном положении) правительствам государств-членов рекомендовано оказание юридической помощи малоимущим только лицами, имеющими право практиковать в качестве адвоката в соответствии с нормами национального законодательства. Комитет министров принял такое решение исходя из того, что государство несет ответственность за надлежащее отправление правосудия в отношении малоимущих, что невозможно без обеспечения последних независимой бесплатной квалифицированной юридической помощью. Отсюда следует вывод. Поскольку в России адвокатура является сообществом независимых от государства профессиональных советников по правовым вопросам и не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, предоставление бесплатной юридической помощи малоимущим в ходе судебного производства должно быть возложено исключительно на адвокатов. Игнорируя указанные рекомендации, Минюст России предложил малоимущим бесплатную юридическую помощь сотрудников государственных бюро. Между тем определенные вопросы, по которым малоимущие нуждаются в юридической помощи, требуют реальной, а не формальной независимости от государства оказывающего ее лица. К числу таких вопросов относится оспаривание малоимущими решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, неисполнения судебных актов по искам против государства. После вынесения Европейским судом по правам человека 7 мая 2002 г. Постановления по делу "Бурдов против Российской Федерации" по вопросу неисполнения решений Шахтинского городского суда Ростовской области о перерасчете размеров компенсации заявителю, пострадавшему вследствие работы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, а также пени за просрочку выплаты упомянутой компенсации, количество аналогичных исков в национальные суды, а также жалоб против Российской Федерации о признании нарушений властями положений п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека резко увеличилось. В настоящее время наибольшее число жалоб против России приходится на заявителей, проживающих в трех федеральных округах - Центральном, Северо-Западном и Южном. Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. предусматривает создание в регионах этих федеральных округов государственных бюро. Очевидно, что у юристов этих бюро могут возникнуть проблемы с оказанием малоимущим юридической помощи по названной категории дел. Для полноты освещения проблемы необходимо отметить, что исполнение судебных актов по денежным обязательствам Российской Федерации судебными приставами не производится и возлагается на органы федерального казначейства и ведомства-должники, при этом механизм принудительного исполнения решений не предусмотрен. В результате сложился порядок, согласно которому исполнение судебных актов фактически стало зависеть от усмотрения органов, в отношении которых они вынесены и которые исполняют эти акты в пределах остатка финансирования. Что касается исполнения судебных актов по обязательствам субъектов Российской Федерации, то такое исполнение также практически невозможно из-за иммунитета бюджетных средств. Между тем речь идет о таких социально значимых обязательствах государства, как выплата задолженности по государственным пенсиям, пособиям "чернобыльцам", ежемесячным пособиям на детей, возмещения вреда здоровью вследствие трудового увечья, выплата компенсаций военнослужащим за участие в боевых действиях, возмещение вреда по случаю потери кормильца родственникам военнослужащего, погибшего при исполнении обязанностей, предоставление в соответствии с установленными законодательством гарантиями жилья или субсидий на строительство жилья "чернобыльцам", а также уволенным в запас военнослужащим и др. Адвокаты обращаются по вопросам неисполнения указанных видов судебных актов в Европейский суд по правам человека <*>. А что будут делать якобы независимые от государства юристы государственного бюро? Объяснять малоимущим, что все средства защиты в национальной юрисдикции исчерпаны, а обращаться в наднациональную юрисдикцию им не позволяет их аффилированность с ответчиком? Рискнет ли Минюст России принять на себя бремя ответственности за умножение потока жалоб российских граждан в Европейский суд на неисполнение судебных актов <**>? -------------------------------- <*> Статьи 38 и 39 Конвенции о правах человека, а также правило 62 Регламента Европейского суда предусматривают возможность заключения с заявителями мировых соглашений по включенным в список жалобам на внутригосударственном уровне. В случае достижения соглашения суд исключает дело из своего списка посредством вынесения постановления, в котором дается лишь краткое изложение фактов и достигнутого решения. Однако практика работы по этой категории жалоб выявила системную проблему, связанную с тем, что российские власти, признавая свою ответственность за нарушения прав заявителя, фактически лишены возможности произвести соответствующие выплаты заявителю. <**> В связи с этим возникает большое количество других вопросов, но формат журнальной публикации не позволяет рассмотреть их.

Второй вопрос к Минюсту России связан с требованиями к квалификации тех юристов, которых Федеральная регистрационная служба нанимает для оказания бесплатной юридической помощи малоимущим. Представляется очевидным, что предъявление к этим юристам только одного квалификационного требования - наличия диплома о высшем юридическом образовании - является безответственным шагом по отношению к малоимущим. Очевидно, что наличие диплома - это всего лишь стартовое условие: хороший юрист должен иметь специализацию и необходимую квалификацию. С учетом того что в рамках данного эксперимента малоимущим предполагается оказывать юридическую помощь по гражданским делам, государству нужны 150 квалифицированных специалистов в области семейного, трудового, гражданского, жилищного, пенсионного, наследственного и других отраслей права, а не просто юристы с дипломами о высшем юридическом образовании. Очень сомнительно, что Минюст России найдет таких специалистов вне адвокатуры. Третий вопрос связан с подходом Минюста России к расходованию государственных средств. Как известно, монополия на предоставление юридической помощи малоимущим гражданам в уголовном судопроизводстве предоставлена независимому от государства профессиональному сообществу адвокатов. На адвокатуру также возложено оказание бесплатной помощи малоимущим по очень ограниченному перечню гражданских дел. Для государства преимущество такой организации бесплатной юридической помощи заключается в том, что оно тратит деньги только на вознаграждение и компенсацию расходов адвокатам, оказывающим эту помощь. Все остальное - офисы, материально-техническое обеспечение работы адвокатов и даже возмещение ущерба за некачественно оказанную адвокатом помощь - это расходы адвокатуры. Вместо того, чтобы распространить по рекомендации европейского Комитета министров монополию адвокатуры на оказание бесплатной юридической помощи малоимущим на все остальные дела, рассматриваемые и разрешаемые в порядке гражданского судопроизводства, и оплачивать эти услуги из федерального и региональных бюджетов, по плану Минюста государство потратит деньги и силы на организацию и обеспечение (в порядке эксперимента) новых государственных учреждений и будет самостоятельно нести имущественную ответственность перед малоимущими в случае оказания юристом бюро некачественной юридической помощи. Таким образом, проблема оказания малоимущим бесплатной юридической помощи решена Минюстом максимально затратным для государства способом. Знает ли обо всех этих проблемах Министерство юстиции Российской Федерации? Знает. Причем настолько хорошо, что даже подстраховалось от подобного рода аргументов, разрешив государственным бюро по своему усмотрению поручить оказание юридической помощи адвокатам. Только вот непонятно, предусмотрены ли в сметах расходов государственных бюро расходы на вознаграждение адвокатам, а если предусмотрены, то зачем тогда нужны юристы государственных бюро? В качестве посредников между государством и малоимущим? Все меры и усилия органов государственной власти Российской Федерации не привели пока к созданию эффективной системы юридической помощи малоимущим. При сопоставлении национального законодательства Российской Федерации с положениями Конвенции о правах человека и другими общепризнанными принципами и нормами международного права становится очевидным, что из российской системы юридической помощи малоимущим необоснованно исключены инвалиды - во всех случаях, когда подобная помощь является необходимой для защиты их личности и имущества. Бесплатно юридическая помощь оказывается им, лишь когда они сами являются объектом судебного преследования <*>. Не имеют права на такую помощь малоимущие лица без гражданства и иностранцы, постоянно проживающие на территории Российской Федерации <**>. Помимо этого, право малоимущих на доступ к правосудию ограничено в разных видах судопроизводства с помощью различных "фильтров". Например, как уже было отмечено, в уголовном судопроизводстве правом на бесплатную юридическую помощь обладают только малоимущий подозреваемый и обвиняемый, но не малоимущий потерпевший. В гражданском и административном судопроизводстве малоимущие обладают правом на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи только по тем категориям дел, которые указаны в подп. 1, 2, 4 п. 1 ст. 26 Закона об адвокатуре. Причем это их право в гражданском судопроизводстве по делам, указанным в подп. 1 п. 1 ст. 26 названного Закона, ограничено только судом первой инстанции. -------------------------------- <*> Декларация о правах инвалидов (утв. Резолюцией тринадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 3447(XXX) от 9 декабря 1975 г.). <**> Рекомендация N R (93) 1 об эффективном доступе к закону и правосудию для беднейших слоев населения (принята Комитетом министров 8 января 1993 г.).

Таким образом, существующая в Российской Федерации система бесплатной юридической помощи малоимущим ограничивает их право на доступ к правосудию и делает практически нереализуемыми некоторые гарантированные Конвенцией о правах человека и Конституцией Российской Федерации гражданские и политические права. Это означает, что существующая система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании. По нашему мнению, единственным способом достижения указанной цели является разработка и внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации. Представляется необходимым разработать проекты федеральных законов: о внесении изменений в уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, административное законодательство Российской Федерации, о внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"; о внесении изменений в подп. 27 п. 2 и п. 4 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Также необходимо разработать проект федерального закона о государственной службе юридической помощи для малоимущих (в ходе досудебного производства). Вследствие указанных изменений законодательства адвокатура должна приобрести монополию на участие в качестве представителя потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда; на участие в качестве представителя стороны или третьего лица в гражданском судопроизводстве по назначению суда; на участие в качестве защитника или представителя в производстве по делу об административном правонарушении по назначению органа, должностного лица, суда, рассматривающего дело об административном правонарушении. За Федеральной службой государственной регистрации останется монополия на оказание бесплатной юридической помощи малоимущим до возбуждения гражданского дела в суде. Изменения в п. 4 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" позволят включить в федеральные законы положения, определяющие объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия, предусмотренного подп. 27 п. 2 ст. 26.3 названного Федерального закона. Необходимо также принять Постановления Правительства Российской Федерации "О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве представителя потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда"; "О минимальном размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве представителя стороны или третьего лица в гражданском судопроизводстве по назначению суда"; "О минимальном размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника или представителя в производстве по делу об административном правонарушении по назначению органа, должностного лица, суда, рассматривающего дело об административном правонарушении". Возможно, коллеги-адвокаты и другие представители юридического сообщества не согласятся с предложенным способом совершенствования системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим. Любые замечания, предложения, уточнения будут восприняты мной с благодарностью. Единственное, чего адвокаты не должны делать, - это соглашаться на компромиссы, утешая себя тем, что компромисс - это еще не поражение. Как бы в этом случае нам не оказаться в роли героя Бернарда Шоу, который "не упустил ни одной возможности упустить возможность".

Название документа