Особенности полномочий органов государственной власти по обеспечению соблюдения федерального законодательства

ОСОБЕННОСТИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБЛЮДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И. А. СТАРОДУБЦЕВА

Стародубцева И. А., преподаватель кафедры конституционного и международного права Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

В федеративном государстве особенно актуальным является вопрос соблюдения федерального законодательства в каждом субъекте Федерации. Огромную роль в сфере обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления играет прокуратура. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. В случае выявления правовых актов, противоречащих федеральным законам, прокуроры приносят протесты на эти акты, вносят представления об устранении нарушений закона, обращаются в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. Органы государственной власти в Российской Федерации (как федеральные, так и субъектов РФ) наделены рядом полномочий, направленных на обеспечение соответствия Конституции России и федеральным законам правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Президент Российской Федерации обладает полномочиями в сфере обеспечения единого правового пространства как по отношению к федеральным органам, так и к органам власти субъектов Федерации. В соответствии со статьей 115 Конституции России Президентом РФ могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ. На основании пункта 2 статьи 85 Конституции России Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Указанная конституционная норма конкретизирована в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>, где отмечено, что приостановление осуществляется по предложению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Действие актов органов исполнительной власти субъектов приостанавливается до окончательного решения судом вопроса о противоречии актов. В случае коллизии между правовым актом исполнительной власти субъекта Федерации и Конституцией России - это Конституционный Суд Российской Федерации, в остальных случаях - суд общей юрисдикции или арбитражный суд. -------------------------------- <*> Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; изменен. 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 30. Ст. 3024; 2002. N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

В случае установления судом факта принятия органом исполнительной власти субъекта РФ акта, противоречащего федеральному законодательству, Президент РФ вправе применить меры ответственности, закрепленные в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Он имеет право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в следующих случаях: а) издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; б) уклонение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока лицо, издавшее акт, не обратилось в суд для разрешения спора. Президент РФ вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Это возможно в случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения. Законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ также предоставлено право применить меру ответственности к исполнительному органу путем выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в следующих случаях: - издание им актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; - иное грубое нарушение Конституции России, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. При этом для парламента субъекта РФ и для Президента РФ законом установлены различные сроки для лишения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ): 1 месяц и 3 месяца со дня признания судом акта недействующим соответственно (Президент РФ через 2 месяца выносит предупреждение и еще через 1 месяц может отрешить от должности, а парламент субъекта РФ через 1 месяц вправе выразить недоверие). Процедура отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президентом РФ, на мой взгляд, является более рациональной, поскольку содержит два этапа (сначала предупреждение, а затем непосредственно отрешение). Срок, по истечении которого парламент вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), тоже необходимо увеличить. Особенно актуальным это является сейчас при изменении порядка избрания глав регионов - не народом на выборах, а законодательным органом власти субъекта РФ по предложению Президента РФ. В такой ситуации срок, по истечении которого парламент субъекта может лишить полномочий высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), целесообразно установить такой же, как и для Президента РФ. Для обеспечения соблюдения федерального законодательства Президент РФ имеет следующие полномочия в отношении законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации: 1. Обращаться с представлением о приведении в соответствие с Конституцией России, федеральными конституционными и федеральными законами конституций (уставов), законов и иных правовых актов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации. 2. Выносить предупреждение в случае, если судом установлено, что принятые конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт противоречат Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а парламент субъекта РФ в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает наличие еще одного условия, необходимого для вынесения предупреждения. После истечения 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока в судебном порядке снова должно быть установлено, что в результате уклонения парламента субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда: а) созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления; б) нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Данное положение Закона делает затруднительным в настоящее время вынесение предупреждения Президентом РФ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ по следующим причинам. Во-первых, ни за каким органом или должностным лицом законодательно не закреплена обязанность обращаться в суд для установления вышеизложенных негативных последствий неисполнения законодательным (представительным) органом субъекта РФ решения суда (при их наличии). Такая обязанность должна быть установлена как одно из звеньев механизма реализации вынесения предупреждения Президентом РФ. Во-вторых, действующее законодательство не предусматривает процедуры получения Президентом РФ информации о вынесении судами решений, в которых установлены вышеизложенные негативные последствия неисполнения законодательным (представительным) органом субъекта РФ решения суда о признании недействующим нормативного акта. Анализ действующего законодательства в данной сфере показал, что для реализации условия, необходимого для вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ, в соответствии с действующим законодательством в суд могут обратиться граждане и юридические лица, чьи права нарушены решением или бездействием органа власти, а также прокурор. Федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления для обращения в суд общей юрисдикции такое право не предоставлено, а в арбитражный суд - для защиты публичных интересов. Отсутствие обязанности у какого-либо органа на обращение в суд с целью установления негативных последствий, вызванных неисполнением законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ решения суда, а также отсутствие такого права для обращения в суд общей юрисдикции у органов государственной власти и местного самоуправления значительно затрудняют процедуру вынесения Президентом РФ предупреждения парламенту субъекта РФ. Для комплексного совершенствования законодательства в данной сфере предлагается следующее. Статью 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" дополнить частью 5, которую изложить в следующей редакции: "5. В случае создания препятствий для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом юридических лиц в результате неисполнения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения суда, которым установлено, что принятые конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и признаны недействующими, прокурор обязан предъявить и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, или обжаловать в суд или арбитражный суд решение, действие (бездействие) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Часть 1 статьи 254 ГПК РФ предлагается дополнить абзацем вторым, который изложить в следующей редакции: "Орган государственной власти, орган местного самоуправления вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) другого органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что решением, действием (бездействием) были созданы препятствия для реализации им полномочий, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта Российской Федерации". Предлагается внести дополнения в часть 2 статьи 258 ГПК РФ, которую изложить в следующей редакции: "Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, а решение суда об оспаривании решений, действий (бездействия) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - также полномочному представителю Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу". Предложенные дополнения в федеральное законодательство позволят всем заинтересованным субъектам обращаться в суд для установления негативных последствий неисполнения парламентом региона решения суда, обяжут это делать прокуратуру, а Президент РФ через своих полномочных представителей в федеральных округах будет получать информацию о решениях судов. 3. Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения парламенту субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Поскольку вынесение предупреждения Президентом РФ в настоящее время затруднено по изложенным выше причинам, то и для реализации ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в виде роспуска необходимо совершенствовать действующее законодательство. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) также вправе распустить парламент субъекта РФ в случае принятия конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции России, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Для высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и для Президента РФ законом установлены различные сроки для роспуска парламента субъекта РФ: 6 месяцев и более 9 месяцев со дня признания судом акта недействующим соответственно. Президент РФ через 6 месяцев (плюс вступление в силу решения суда, установившего негативные последствия неисполнения парламентом субъекта РФ решения суда) выносит предупреждение, и еще через 3 месяца может распустить законодательный орган субъекта РФ. А высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) через 6 месяцев без вынесения предупреждения сразу вправе распустить парламент субъекта РФ. Президент РФ, а также иные субъекты, указанные в ст. 125 Конституции РФ, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов высших органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. В ст. 125 Конституции РФ не назван Генеральный прокурор, однако в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П <*> отмечается, что Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" не исключает для Генерального прокурора возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации. -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

На обеспечение соблюдения федерального законодательства направлены полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по отношению друг к другу, предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может обратиться в парламент субъекта Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые постановления либо об их отмене. Аналогичное право предоставлено и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации в отношении актов исполнительной власти. Вышеназванный Закон предоставляет право органам власти субъектов Федерации обжаловать в судебном порядке правовые акты. Недостатком закона является то, что он предоставляет право парламенту субъекта Федерации обжаловать в суд любые акты органа исполнительной власти субъекта, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего органа исполнительной власти) вправе обжаловать только постановления законодательного (представительного) органа, но не законы. Это связано с тем, что исполнительный орган субъекта Федерации участвует в законодательном процессе путем подписания принятых парламентом субъекта РФ законов. Однако при этом не учитывается случай, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего органа исполнительной власти) не подписывает закон субъекта (например, в связи с его противоречием федеральному законодательству), а парламент субъекта РФ квалифицированным большинством преодолевает его вето, и закон вступает в силу. В данной ситуации у органа исполнительной власти нет законодательно закрепленного права обратиться в суд с заявлением о признании недействующим закона субъекта РФ, если он не затрагивает его компетенцию (ст. 251 ГПК РФ). Что касается других возможностей, имеющихся у высшего должностного лица субъекта РФ для обеспечения единства правового пространства, то использование права законодательной инициативы в данной ситуации будет неэффективным при том же составе парламента субъекта РФ (вероятно, он примет такое же решение), возможность обратиться в конституционный (уставный) суд есть лишь у некоторых глав регионов, а для обращения в Конституционный Суд РФ может не быть основания - если закон субъекта РФ противоречит не Конституции России, а федеральному закону. Именно поэтому необходимо предоставить право высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего органа исполнительной власти) обратиться в суд с заявлением о признании недействующими региональных законов, отклоненных им и повторно одобренных законодательным органом, независимо от того, нарушена ли данным законом компетенция исполнительного органа власти субъекта РФ. Данное полномочие создаст дополнительные возможности для устранения из правовой системы законов субъектов РФ, противоречащих федеральным законам. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>, вступающий в силу с 2006 года, устанавливает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основании решения суда. Полномочия по применению мер ответственности предоставлены высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и парламенту субъекта РФ. -------------------------------- <*> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; измен. СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368.

Анализ полномочий органов государственной власти в сфере обеспечения соблюдения федерального законодательства показал следующее. За нарушение федерального законодательства парламентом субъекта РФ и исполнительным органом власти субъекта РФ возможно применение к ним ответственности с двух сторон - со стороны Президента РФ и со стороны другого органа власти субъекта РФ. Процедура применения мер ответственности органом власти субъекта Федерации (выражение недоверия парламентом субъекта РФ высшему должностному лицу (руководителю высшего органа исполнительной власти) и роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ исполнительным) значительно упрощена по сравнению с применение мер ответственности Президентом РФ. Вынесение предупреждения и роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ Президентом РФ в рамках действующего законодательства является затруднительным из-за неразработанного механизма обращения в суд с целью установления негативных последствий уклонения парламента субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда: создание препятствий для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц. Для эффективной реализации норм законодательства о роспуске Президентом РФ парламента субъекта РФ необходимо комплексное совершенствование действующего законодательства. Применение на практике мер ответственности к участникам федеративных отношений за нарушение ими Конституции России, федерального законодательства и международных договоров будет способствовать укреплению законности в стране.

Название документа