Защита прав предпринимателей

(Сергиенко А., Емелькина Н.)

("Законность", 2008, N 9)

Текст документа

ЗАЩИТА ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ

А. СЕРГИЕНКО, Н. ЕМЕЛЬКИНА

Сергиенко А., прокурор Республики Мордовия, кандидат юридических наук.

Емелькина Н., начальник отдела прокуратуры Республики Мордовия, кандидат юридических наук.

Ликвидация административных ограничений при осуществлении предпринимательства, что требует Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г., предполагает и устранение препятствий в равном доступе предпринимателей к получению разного рода государственной и муниципальной поддержки. Положения некоторых федеральных законов способствуют предоставлению должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления выгод и преимуществ только отдельным хозяйствующим субъектам, а соответственно - злоупотреблениям с использованием государственных средств и имущества. Прокурорская и судебная практика доказывает актуальность изменения законодательства в сфере экономики в целях обеспечения со стороны государства равных возможностей субъектам предпринимательства и установления "заслона" решениям недобросовестных должностных лиц. Прежде всего, это дополнение законов нормами об использовании государственного и муниципального имущества на конкурсной основе. Предложения прокуратуры, думаем, найдут поддержку у федеральных и региональных властей.

На сегодняшний день в гражданском законодательстве нет требования о передаче в аренду государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества на торгах. Право распоряжения государственным и муниципальным имуществом, в том числе закрепленным на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием, Гражданский кодекс РФ условием о конкурсе не ограничивает. В этом случае предприятию на заключение сделки по ст. ст. 294 и 295 ГК достаточно получить согласие собственника. Это означает, что предприниматель - арендатор отбирается должностным лицом органа государственной власти субъекта РФ или местного самоуправления по своему усмотрению, единоличное принятие им решения об аренде ведомственными актами также не ограничено. Норма о заключении договора аренды на торгах существует для сдачи в аренду только федерального недвижимого имущества, и установлена она подзаконным актом. Императивная норма появилась после внесения 23 марта 2006 г. изменений в Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества".

Передача имущества субъектов РФ и органов местного самоуправления без торгов конкретным субъектам предпринимательской деятельности, несомненно, ставит их в преимущественное положение по сравнению с другими предпринимателями. Казалось бы, что на эти отношения должен распространяться ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции", определяющий организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (ст. 1). Однако каких-либо требований об обязательном конкурсе при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества Закон не содержит, не включено оно и в число запрещающих действий для органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (ст. 15). Установленные в ст. 17 Закона антимонопольные требования к торгам применяются уже при проведении торгов.

Определенное сходство у бесконкурсной передачи государственного или муниципального имущества в аренду есть с безвозмездным пользованием. В обоих случаях предоставляется привилегия предпринимателю без создания равных начал для ее получения другим. В разъяснениях ФАС РФ в письме от 23 марта 2007 г. N ИА/3832 передачу субъектом Федерации имущества в безвозмездное пользование предлагается рассматривать как государственную помощь в понимании п. 20 ст. 4 Закона, на которую лишь требуется получение предварительного согласия антимонопольного органа (ч. 2 ст. 20 Закона). Государственная или муниципальная помощь и есть преимущество, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав в приоритетном порядке. Между тем по этим критериям, по нашему мнению, можно обосновать отсутствие необходимости в проведении торгов в любой сфере (приватизации имущества, размещения государственного заказа и т. д.), ограничившись согласием антимонопольных органов.

В соответствии со ст. ст. 71, 72, 76 Конституции РФ, подп. "ж" п. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подп. 5 п. 10 ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъект Федерации, муниципальные образования самостоятельно устанавливают порядок управления и распоряжения своей собственностью. Некоторые субъекты Федерации, муниципальные образования в своих решениях предусмотрели проведение торгов при предоставлении государственного и муниципального имущества в аренду, т. е. фактически ими введены для себя ограничительные меры, продиктованные прежде всего получением повышенной арендной платы или иных выгодных условий, а также предупреждением злоупотребления должностных лиц. Вместе с тем во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях действуют не противоречащие на сегодняшний день федеральным законам правовые акты о бесконкурсной передаче имущества в аренду. Вариант бесконкурсной передачи, на наш взгляд, создает благоприятную почву для коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Именно противоправное предоставление предпринимателям благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных и муниципальных функций с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей, составляет основу известных проявлений коррупции.

В целях усиления гарантий защиты прав предпринимателей предлагаем дополнить ст. 447 ГК положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов, а ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" дополнить запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов.

По Бюджетному кодексу РФ обеспечение гражданско-правовых обязательств предпринимателей возможно посредством государственных и муниципальных гарантий, залога государственного и муниципального имущества. Например, кредитные обязательства коммерческих организаций обеспечиваются государственными гарантиями, залогом госимущества. Также законодательно неоднозначно решен вопрос - на конкурсной ли основе должны быть отобраны предприниматели, в обеспечение обязательств которых передается в залог государственное (муниципальное) имущество. Каких-либо требований по этому поводу Бюджетный кодекс не содержит. Действовавшая до 1 декабря 2007 г. редакция п. 4 ст. 115 БК предусматривала предоставление бюджетных гарантий, как правило, на конкурсной основе. Хотя формулировка "как правило" проведение конкурса отдавала на "откуп" законодателям субъектов Федерации. Они между тем в большинстве случаев предусматривали в бюджетах на очередной год обязательность проведения конкурсов. Например, законами Республики Мордовия о бюджетах на 2006 и 2007 гг. предусматривалось предоставление государственных гарантий Республики Мордовия на конкурсной основе при условии сохранения величины государственного долга. Однако действующий Бюджетный кодекс с 1 января 2008 г. конкурсную основу предоставления гарантии исключил, тем самым лишил предпринимателей возможности претендовать на получение такой поддержки.

На сегодняшний день унитарными предприятиями "вне приватизации" отчуждается государственное и муниципальное имущество, закрепленное за ними на праве хозяйственного ведения. "Вне приватизации" означает, во-первых, продажу такого имущества без проведения аукциона, конкурса и применения других способов приватизации, предусмотренных ст. 13 ФЗ от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества", т. е. исключается возможность открытого выбора покупателя с целью продажи имущества по наивысшей цене. Во-вторых, при таком отчуждении имущества полученные от продажи средства направляются не в бюджет государства, субъекта Федерации или муниципального образования, а в доход предприятия. Возможность такого отчуждения предусмотрена федеральным законодателем как исключение из общего правила.

По общему правилу, установленному ст. 217 ГК, государственное (муниципальное) имущество может быть передано его собственником в собственность юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Между тем в соответствии с подп. 9 п. 2 и абз. 16 п. 2 ст. 3 Закона о приватизации его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. К отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства (п. 4 ст. 3 Закона), а именно ст. 295 ГК. На отчуждение недвижимости в подобных случаях субъектом хозяйственного ведения достаточно получить лишь согласие собственника имущества. Эти положения законодательства недобросовестные государственные и муниципальные должностные лица используют в целях продажи государственного и муниципального имущества, в том числе находящегося в казне, в обход приватизации. Так, имущество, находящееся в казне, по решению собственника передается в хозяйственное ведение предприятию, которое, как правило, через незначительное время обращается к собственнику с ходатайством о даче согласия на его продажу. Например, правом принятия решений на передачу муниципального имущества и о даче согласия на его отчуждение обладает (согласно уставу) глава местной администрации муниципального образования и к тому же, как правило, единолично. Именно на этот случай отчуждения государственного и муниципального имущества не распространяется действие Закона о приватизации (подп. 9 п. 2 ст. 3). В итоге государственное (муниципальное) имущество, находящееся в хозяйственном ведении предприятия, отчуждается по договору купли-продажи лицу, отобранному по усмотрению руководителя предприятия и по согласованной им цене.

Пожалуй, единственное законное основание для отказа собственника в даче согласия на продажу имущества предприятия - непосредственное его использование в производственном процессе, когда его отчуждение приводит к невозможности осуществления предприятием уставной деятельности. Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст. 49 ГК), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными (п. 3 ст. 18 ФЗ от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Таким образом, каждый раз необходимо определять, соответствует ли оспариваемая сделка целям и предмету деятельности предприятия, есть ли у него возможность осуществлять свою уставную деятельность в связи с заключением сделки. Судебная практика по признанию недействительными таких сделок сформирована в основном благодаря заявлениям прокуроров.

В целях уменьшения влияния государственных служащих на деятельность предпринимателей предлагаем внести изменения в ст. 17 "Запреты, связанные с гражданской службой" ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации", направленные на усиление запретов, связанных с прохождением гражданскими служащими гражданской службы.

Пункт 1 ч. 1 ст. 17 Закона запрещает участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Мы предлагаем установить запрет на участие в деятельности органа управления коммерческой организацией в целом. Согласно действующей редакции статьи Закона запрет для гражданских служащих установлен только на оплачиваемое их участие в коммерческой организации. Гражданский служащий даже при безвозмездном участии, как правило, получает возможность приобрести из этого иные, кроме вознаграждения, имущественные и неимущественные выгоды. Кроме того, такое участие ставит под сомнение добросовестное исполнение им своих должностных обязанностей, требуемое согласно п. 5 ч. 1 ст. 18 Закона, в том числе обязанности не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 17 Закона установлен запрет осуществлять предпринимательскую деятельность. Мы предлагаем установить запрет на осуществление хозяйственной деятельности, в результате которой можно получать доход. Согласно действующей редакции Закона от 27 июля 2004 г. запрет установлен только на осуществление предпринимательской деятельности, предполагающей в силу ст. 2 ГК систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Иначе говоря, в настоящее время государственный гражданский служащий вправе осуществлять любую приносящую прибыль деятельность, которая не подпадает под признаки предпринимательской, т. е. являющуюся иной хозяйственной деятельностью. Например, согласно позиции Конституционного Суда РФ деятельность учредителей (участников) юридических лиц относится к иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Пунктом 6 ч. 1 ст. 17 Закона установлен запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждение от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Мы предлагаем установить запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) независимо от его размера, исключив распространение на гражданских служащих положения п. 3 ст. 575 ГК. На сегодняшний день эта норма допускает дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

В июле с. г. прокурор Республики Мордовия провел встречу с предприятиями среднего и малого бизнеса, индивидуальными предпринимателями, союзами и ассоциациями предпринимателей, на которой обсуждены вопросы правовой защиты прав предпринимателей мерами прокурорского реагирования, с учетом предложений предпринимателей выработаны дополнительные механизмы защиты их законных интересов, а также образован постоянно действующий общественный совет при прокуратуре Республики Мордовия по защите малого и среднего бизнеса.

Название документа