Земля в новом измерении

(Лапач В., Ткаченко Т.)

("ЭЖ-Юрист", 2008, N 32)

Текст документа

ЗЕМЛЯ В НОВОМ ИЗМЕРЕНИИ

В. ЛАПАЧ, Т. ТКАЧЕНКО

Владимир Лапач, профессор Южного федерального университета, доктор юридических наук.

Татьяна Ткаченко, доцент Южного федерального университета, кандидат юридических наук.

Перед уходом на летние каникулы законодатель оставил на изучение хозяйственникам и юристам "домашнее задание" в виде нескольких вновь принятых федеральных законов, значимость которых исключительно велика. При этом, когда предметом нормотворчества становятся земельные отношения, внимание общества к соответствующему закону возрастает многократно. Новый Федеральный закон от 22.07.2008 N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений" на первый взгляд лишь вносит некоторые технические изменения в действующее законодательство. Между тем он затрагивает ряд принципиальных вопросов.

Прежде всего, Закон этот имеет достаточно необычную судьбу. Законопроект под номером 330901-4 обсуждался в первом чтении на заседании Государственной Думы 18 октября 2006 г. под наименованием "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства". Однако Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" был изменен совершенно иным Законом (от 13.05.2008 N 66-ФЗ) в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Что же касается Закона N 141-ФЗ, то им внесены изменения в 15 федеральных законов (в том числе в Гражданский, Земельный, Бюджетный кодексы), но назвать эти изменения новационными было нельзя. Поэтому Государственная Дума, принимая во втором чтении законопроект N 330901-4, своим Постановлением от 02.07.2008 вполне логично избрала для него новое наименование, более соответствующее сущности вносимых изменений.

Участки и границы

Наиболее значимые изменения концептуального порядка можно проследить в ЗК РФ, где появилась новая обширная глава 1.1, именуемая "Земельные участки". Сам по себе этот факт не может не радовать, поскольку законодатель сделал наконец решительный шаг к большей определенности исходных понятий земельного права, чего ранее явно недоставало. Новая статья 11.1 предлагает следующее определение земельного участка - это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Соответственно признан утратившим силу п. 2 ст. 6 ЗК РФ, согласно которому земельным участком как объектом земельных отношений признавалась часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. С 8 декабря 2002 г. и по настоящее время этот порядок определяется требованиями к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, утвержденными Приказом Росземкадастра от 02.10.2002 N П/327, который был издан в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре".

Формально данные требования не отменены, однако с 17 мая 2008 г. действие названного Закона прекращено (ст. 20 Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ), а кадастровые отношения применительно к недвижимости, в том числе и к земельным участкам, регулируются новым Федеральным законом N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), который начал действовать с 1 марта 2008 г.

Согласно ст. 7 данного Закона описание местоположения границ земельного участка является уникальной характеристикой объекта недвижимости, включаемой в государственный кадастр. На основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке составляется межевой план. Этот план представляет собой документ, в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или участках либо о части или частях земельного участка либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или участках.

Межевой план состоит из графической и текстовой частей. Местоположение границ участка отражается в графической части межевого плана, а в текстовой приводятся сведения о согласовании местоположения границ участков в форме акта согласования местоположения таких границ (когда такое согласование необходимо в соответствии со ст. 39 Закона о кадастре).

Кадастровое законодательство различает понятия "установление" и "уточнение" местоположения границ земельного участка.

Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ. Федеральный закон от 22.07.2008 N 141-ФЗ указал, что под характерными точками следует понимать точки изменения описания границ земельного участка и деления их на части (предложение первое ч. 7 ст. 38 Закона о кадастре).

Закон N 141-ФЗ существенно конкретизировал порядок уточнения границ путем новой редакции ч. 9 ст. 38 того же Закона о кадастре. При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в правоустанавливающем документе на участок, или (при отсутствии такого документа) из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ участка при его образовании. В случае если указанные документы отсутствуют, границами участка являются границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные посредством природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ участка. Эта новелла, бесспорно, позволит более эффективно уточнять границы земельных участков по фактическому землепользованию, однако необходимо отметить, что доказательственное значение приобретает не только факт наличия вынесенных на местность границ, закрепленных при помощи природных объектов или же объектов искусственного происхождения, но и достаточно длительный срок (15 и более лет) существования таких границ на местности.

Как образуется участок

Тесная связь между земельным и кадастровым законодательством прослеживается и в том, что в главе 1.1 ЗК РФ теперь воспроизводится "кадастровое" понимание понятий образования и прекращения объекта недвижимости применительно к земельным участкам. В ст. 16 Закона о кадастре определено, что образование (или создание) объекта недвижимости означает постановку такого объекта на учет, а прекращение существования объекта недвижимости выражается в снятии его с учета.

Эта линия логически продолжается в новой ст. 11.2 ЗК РФ, которая устанавливает, что земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Одно из возможных исключений из этого правила предусмотрено самим ЗК РФ в ст. 11.4 для случая раздела земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства, огородничества или дачного строительства либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (то есть раздел не прекращает существования земельного участка).

Весьма важным является указание, что целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Данная норма (п. 3 ст. 11.2) вводит автоматизм в определении этих важнейших параметров землепользования, однако является, на наш взгляд, излишне жесткой.

Дело в том, что п. 2 ст. 7 ЗК РФ установлена известная диспозитивность усмотрения землевладельца в отношении выбора разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов. Эта же идея приводится и в п. 4 ст. 37 ГрК РФ, который указывает, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (за некоторыми исключениями).

Однако если собственник участка с определенным разрешенным использованием пожелает при разделе участка изменить один вид разрешенного использования одного или нескольких образуемых участков на другой, то вряд ли это намерение может быть реализовано непосредственно ввиду крайней жесткости приведенной нормы.

Рассматриваемые новеллы земельного законодательства в ряде случаев "подталкивают" процессы совершенствования законодательства гражданского. К примеру, в новой норме - п. 3 ст. 11.4 ЗК РФ закреплено очень любопытное правило, согласно которому при разделе земельного участка, находящегося в общей собственности, участники общей собственности сохраняют право общей собственности на все образуемые в результате такого раздела земельные участки, если иное не установлено соглашением между такими участниками.

Другими словами, земельное законодательство в отличие от законодательства гражданского (ст. 252 ГК РФ) не рассматривает раздел общего земельного участка в качестве основания для прекращения права общей собственности. Напротив, вновь образованные участки по умолчанию будут находиться в общей собственности тех же сособственников. Это правило не должно применяться при прекращении крестьянского (фермерского) хозяйства в связи с выходом из него всех членов или по иным основаниям (ст. 258 ГК РФ). Иное означало бы "навязывание" бывшим членам хозяйства принудительного режима общей собственности в отношении земельного участка, тогда как невозможна дальнейшая совместная производственная и иная хозяйственная деятельность этих лиц как основное условие данного режима (ст. 1 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве").

Объединяй и властвуй?

К сожалению, не во всех случаях законодатель выражает свою мысль достаточно ясно. Например, в ст. 11.6 закон, регулируя очень важный вопрос объединения земельных участков, исходит из бесспорных посылок о том, что:

объединение возможно лишь в отношении смежных участков;

при объединении земельных участков у собственника возникает право собственности на образуемый земельный участок;

после этого существование смежных участков прекращается. Однако п. п. 3 и 4 этой же статьи привлекают к себе внимание.

Пункт третий данной статьи устанавливает: "При объединении земельных участков, принадлежащих на праве собственности разным лицам, у таких лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки". Четвертый же пункт гласит: "При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством". Гипотезы этих норм почти одинаковы: объединяются участки, принадлежащие разным лицам, однако в первом случае участки принадлежат им на праве собственности, а во втором - на праве общей собственности.

Диспозиции этих норм существенно различаются. В первом случае у разных лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки, а во втором - право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством. Сразу же возникает вопрос: как истолковать использование формы множественного числа ("образуемые земельные участки"), если п. 1 той же статьи определенно исходит из того, что при объединении смежных земельных участков образуется один земельный участок и существование таких смежных земельных участков прекращается? Откуда берется эта множественность объединенных земельных участков, если объединение возможно лишь в отношении участков смежных?

Кроме того, остается неясным, почему гражданско-правовой режим общей собственности установлен лишь для второго случая? Можно было бы предположить, что законодатель вводит для первого случая какой-то особый земельно-правовой режим общей собственности, однако это допущение дальнейшим текстом Закона никак не подтверждается.

Закон исключает объединение земельных участков, принадлежащих лицам на ином праве, кроме права собственности, кроме случаев, когда все такие объединяемые земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования одному лицу.

Справедливое перераспределение

В земельном законодательстве уже достаточно длительное время существует понятие "перераспределение земли", имеющее скорее политико-правовое содержание. Так, в Законе РСФСР от 23.11.90 N 374-1 "О земельной реформе" данное понятие раскрывалось в контексте проводимой реформы как средство создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории страны (ст. 1).

Кроме того, тот же Закон предусматривал возможность органов власти изымать в специальный земельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками части земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья. Из этих фондов в первоочередном порядке предполагалось выделять земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства (ст. 14).

Термин "перераспределение земли" в приведенном понимании содержательно связывался с властно-распорядительными полномочиями государственных органов в области регулирования земельных отношений (изъятие, предоставление земель и т. п.). Президиум ВАС РФ в информационном письме от 27.02.2001 N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" подтвердил такую трактовку понятия перераспределения, указав, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР от 23.11.90 N 374-1 "О земельной реформе" (утратил силу) не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими государственными органами (п. 3).

В современное земельное законодательство "перераспределение земельных участков" возвращается в существенно ином, частноправовом понимании. Статья 11.7 ЗК РФ сущность перераспределения характеризует следующим образом: при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуется несколько других смежных земельных участков, и существование исходных смежных земельных участков прекращается. Конструкция перераспределения земельных участков рассчитана преимущественно на участки, находящиеся в частной собственности. В этом случае у частных собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между такими собственниками об образовании земельных участков.

Можно предположить, что сделка перераспределения земельных участков представляет собой самостоятельное обязательство, не имеющее прямых аналогий в гражданском законодательстве. Наиболее близким по типу к перераспределению следует считать договор мены земельных участков, однако меной эта сделка все же не является.

Во-первых, при мене возможен переход в собственность сторон любых земельных участков, а не только смежных.

Во-вторых, при мене земельные участки сохраняются в своем правовом качестве, тогда как при перераспределении существование исходных смежных участков прекращается.

В-третьих, закон жестко ограничивает субъектный состав перераспределительных отношений, запрещая перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между их собственниками и (или) между собственниками земельных участков - физическими или юридическими лицами (кроме особо оговоренных случаев).

Судьба бесхозяйных участков

Весьма существенные изменения коснулись условий и порядка отказа лица от права на земельный участок. Ранее законодатель Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ уточнил процедуры для случаев отказа от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Теперь в новой редакции п. 2 ст. 53 ЗК РФ установлены порядок и последствия отказа от права собственности на земельный участок. Такой отказ представляет собой одностороннюю сделку и осуществляется посредством подачи собственником участка заявления об отказе в орган, осуществляющий госрегистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Право собственности на этот участок прекращается с даты госрегистрации прекращения указанного права.

Соответственно изменена и редакция п. 1 ст. 225 ГК РФ. Теперь бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался. Эта новелла с учетом дополнений, внесенных в ст. 18 и ст. 19 ЗК РФ, имеет чрезвычайно важное значение.

По сути, теперь исключается возможность правового режима бесхозяйной недвижимой вещи в отношении земельного участка, от права собственности на который собственник отказался. Новый п. 3 ст. 18 ЗК РФ устанавливает, что в субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответственно субъекта РФ - города федерального значения Москвы, субъекта РФ - города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов Российской Федерации.

Новый п. 1.1 ст. 19 ЗК РФ в свою очередь определяет, что, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо (в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории) собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

Эти правила поддерживаются весьма эффективной новой нормой в Федеральном законе "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 30.2), согласно которой регистрирующий орган обязан в течение пяти дней с даты государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от права собственности на него направить уведомление об этом в орган власти соответствующего публично-правового образования, а также лицу, подавшему заявление об отказе от права собственности на такой земельный участок.

Таким образом, вводится автоматизм в возникновении на основании закона права собственности соответствующих публично-правовых образований в отношении такого земельного участка с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него предшествующего собственника. Следует отметить, что возникновение права собственности на земельные участки в указанном порядке не предусмотрено ни для Российской Федерации, ни для ее субъектов, за исключением городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Поскольку Законом N 141-ФЗ редакция п. 3 ст. 225 ГК РФ не изменена, необходимо исходить из того, что изложенный в данной норме порядок признания права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь к земельным участкам более не применяется.

Купить у государства

Помимо этого необходимо коснуться двух существенных новелл, которые внесены в Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Речь идет о новой редакции абз. 2 п. 1 ст. 2 и новом абз. 3 этого же пункта. Данные изменения и дополнения заметно облегчают положение коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей как покупателей государственных земельных участков, являющихся собственниками зданий, строений и сооружений, если таковые были возведены на обозначенных земельных участках вместо разрушенных или снесенных и ранее отчужденных из государственной или муниципальной собственности зданий, строений, сооружений.

Следует обратить внимание также и на то, что ст. 3 того же Закона дополнена тремя новыми пунктами 2.3 - 2.5, которые уточняют правовой режим предоставления государственных и муниципальных земельных участков государственным и муниципальным учреждениям, а также учреждениям, созданным государственными академиями наук. Таким субъектам земельные участки теперь не могут предоставляться на иных правах, кроме права постоянного (бессрочного) пользования.

Однако, поскольку на момент принятия данного правила многие государственные и муниципальные, а также созданные государственными академиями наук учреждения уже являются арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, законодатель ввел специальное регулирование арендных отношений, исключающее возможность передачи таких земельных участков в субаренду, в перенаем, передачи арендных прав в залог и внесения арендных прав в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевых взносов в производственные кооперативы.

Данные правила представляют собой определенные и, скажем прямо, необходимые изъятия из обширных диспозитивных правомочий арендаторов, предусмотренных в ст. 22 ЗК РФ.

------------------------------------------------------------------

Название документа