Реализация прокуратурой мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРАТУРОЙ МЕР ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ДЕЛА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Ю. М. КЕТОВ

Ю. М. Кетов, кандидат юридических наук, прокурор Кабардино-Балкарской Республики, государственный советник юстиции 2-го класса.

Состояние правопорядка и законности в России, как и в любой другой стране, зависит как от свойств и устойчивости правовой системы, так и от восприятия права, отношения к нему со стороны носителей властных полномочий - государственных органов, должностных лиц. Как справедливо отмечено профессором О. Э. Лейстом, акты применения права зависят от субъективных качеств агентов власти и потому могут по своему содержанию противоречить действующему праву - это едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка <*>. Уже в древнем мире, по сути, с самого начала существования государства и права возникала проблема соответствия деятельности государственных органов праву и законам центральной власти. В условиях, когда ведущим источником (формой) права становятся законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральной властью и органами государственной власти субъектов Федерации, возможности правового произвола и нигилизма увеличиваются. -------------------------------- <*> Лейст О. Э. Сущность права. М., 2002. С. 134.

Один закон может противоречить другому; законы и иные нормативные акты субъектов Федерации могут содержать положения, противоречащие федеральному законодательству, не во всем соответствовать конституции страны. По этому поводу О. Э. Лейст заметил, что "в государствах строгой законности всегда существуют правовые... и организационные (органы надзора, прокуратура и т. д.) гарантии против такого рода противоречий...". Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы являются формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно. Применение права прокуратурой, а также ее правоохранительные, правозащитные и другие цели осуществляются и достигаются в рамках особой разновидности деятельности - надзорной. Для современного уровня прокурорско-надзорной деятельности необходимо выявление и обоснование принципиально новых видов правового воздействия, к которым и следует отнести применение мер федерального вмешательства прокуратурой. Институт федерального вмешательства органически свойствен государственно-правовой системе различных федераций современности. Возможность его использования прокуратурой как федеральным органом государственной власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъекта Федерации уже достаточно апробирована и признана в качестве эффективной формы контроля со стороны федеральной власти. Вместе с тем требуются специальные исследования и осмысление пределов, логики и способов федерального прокурорского вмешательства, в которых оно анализировалось бы с полнотой, соответствующей его значению в правовом воздействии. Обобщение опыта и оценка надзорной деятельности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики, проводимые с целью пресечения и предотвращения нарушений федерального законодательства, обеспечения единства правового пространства дают основания полагать, что федеральное вмешательство представляет собой функциональную разновидность, качественно отличную от других видов надзорного воздействия по роду и по месту в правовом регулировании, по предметному содержанию, юридической природе и служебному назначению в системе правовых форм ее деятельности. Принцип прокурорского вмешательства для обеспечения единства и чистоты законности как один из важных видов федерального вмешательства сформулирован, во всяком случае в плане терминологии, относительно недавно. В Приказе Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предписано оценивать деятельность прокуроров исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий в устранении нарушений закона. Позднее, в частности в Информационном письме Генеральной прокуратуры РФ "О практике прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации", этот принцип получил развитие на основе расширения использования процедуры федерального воздействия прокуроров на органы государственной власти субъектов Федерации. Логика федерального вмешательства прокуратуры в процесс законотворчества субъектов Федерации видится в сохранении неблагоприятных факторов, создающих угрозу российскому федерализму, государственности и единству правовой системы. Одна из причин этого - "разрыв" между теоретическими представлениями и практическими подходами к конституционным основам федеративного устройства, к соотношению Федерации и субъектов. Вплоть до новейшего времени не преодолена тенденция вымывания и "разъедания" суверенитета страны региональным законотворчеством субъектов Российской Федерации. Нельзя не согласиться с мнением, что проблемы становления и утверждения в субъектах российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизма обеспечения <*>. В этом плане выдвижение прокуратуры на первые роли для решения фундаментальной проблемы - обеспечения единства правового пространства, гарантированности прав и свобод человека и гражданина - отнюдь не случайно. Органы прокуратуры, по сути, сегодня являются наиболее действенным субъектом применения мер федерального вмешательства при защите конституционно регулируемого пространства, суверенитета и государственности России. -------------------------------- <*> См.: Конституционно-правовая реформа в современной России (Научно-практическая конференция) // Государство и право. 2000. N 5. С. 89.

Некоторые правоведы полагают, что институт федерального вмешательства появился почти одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства <*>. Однако роль этого правового института в условиях становления Российской Федерации, во всяком случае на начальном его этапе, оказалась незначительной, хотя необходимость мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации обусловлена самой природой федеративного государства. "Масса" законотворчества в республиках, краях, областях, нередко шедшая вразрез с Конституцией РФ и федеральным законодательством, длительное время оставалась без должного реагирования со стороны Президента, Конституционного Суда, Минюста, прокуратуры. Один из парадоксов конституционного развития страны в этот период состоял в том, что народился явный диссонанс между федеральной правовой системой и формирующейся правовой системой республик. Данные несоответствия усугубились противоречиями между правовой доктриной и формально принятыми в республиках конституциями, провозгласившими свой суверенитет, гражданство, неприкосновенность президента и др. Все это свидетельствует о глубоком кризисе государственной власти, необходимости совершенствования и повышения контроля со стороны Федерации. В таких условиях проведение конкретных реформ, призванных прежде всего укрепить вертикаль государственной власти, становится объективно необходимым. Следовательно, федеральное вмешательство для преодоления разрыва единого конституционного пространства и идентификация прокуратуры как субъекта применения мер такого вмешательства оказывают стабилизирующее воздействие на региональное законодательство, служат средствами целенаправленного воздействия на правовую систему субъекта Федерации. -------------------------------- <*> См., напр.: Гончаров И. В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной обязанности России. М., 2003. С. 49.

Бесспорно, что требования, предъявляемые в современных условиях к нормативной модели государственности субъектов Федерации, изменились. В этом отношении определение пределов применения мер федерального вмешательства, в частности со стороны прокуратуры, для устранения противоречий законов республик Конституции РФ и федеральному законодательству страны представляется вполне очевидной. Современные конституции республик - государств в составе России, в том числе Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997, в известной мере являются самобытным компромиссом между классическими принципами конституционализма и социально-политической реальностью. В свое время это стало вектором, определившим несоответствие ряда положений Конституции КБР федеральным конституционным законам и Конституции РФ. В течение семи лет, вплоть до сегодняшнего дня, основной закон республики эволюционирует в сторону взаимодействия и взаимодополняемости с федеральным законодательством. По инициативе Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры республики в парламент Кабардино-Балкарской Республики были внесены представления и протесты на нормы Конституции КБР о том, что единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ; о гражданстве; о предметах совместного ведения; о неприкосновенности президента республики и др. Таким образом, принятие органами прокуратуры мер федерального вмешательства стало основой осуществления в республике конституционной реформы. В результате во многом преодолен разрыв между Конституцией КБР и Конституцией РФ. То есть федеральное вмешательство выполняет для республики и охранительные задачи, являясь элементом конституционного регулирования. Тем самым прокуратура, выполняя важную роль в системе движущих сил, формирующих современный облик Конституции КБР и республиканской правовой системы, в процессе федерального вмешательства осуществляет надзорные функции по защите Конституции РФ и конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики. Несомненно, что в условиях проведения нынешних реформ, призванных укрепить вертикаль государственной власти, роль федерального вмешательства возрастает. Поэтому представляется актуальным обозначить, хотя бы в общих чертах, его перспективы. Природа этого правового института к настоящему времени отчасти раскрыта в научных исследованиях И. В. Гончарова, А. К. Домрина, И. Н. Барцица <*>. Учитывая его особый характер в регулировании федеративных отношений, И. В. Гончаров предложил понимать под ним институт конституционного права, совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений. -------------------------------- <*> См.: Гончаров И. В. Указ. соч.; Домрин А. К. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации. М., 1995; Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основание и механизмы // Правоведение. 2000. N 2.

В случаях принятия субъектами Федерации законов, нарушающих общепринятые конституционные нормы и общепризнанные принципы и нормы международного права, для защиты своих суверенных и законных интересов Федерация вынуждена, в том числе через прокуратуру, применять меры обеспечения своего государственного и правового единства. Сама идея института федерального вмешательства обоснована в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000 году, однако его становление и формирование нормативной основы связано с внесением в июле 2000 года изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В контексте Послания федеральное вмешательство определяется как гарантия четкого исполнения Конституции и федеральных законов. Президент РФ в реализации федерального вмешательства играет особую роль, как и участвующие в этом органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ. Специфика такой правовой формы деятельности, как инициирование применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации, заложена и в деятельности прокуратуры. Ее выделение в отдельное направление - это не дань моде: такое полномочие обусловлено не просто его служебной ролью, а наличием сугубо объективных факторов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции РФ, федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов. Надзорные акции прокуратуры (внесение представлений, принесение протестов) по приведению в соответствие с федеральным законодательством локальных правовых актов как типичные случаи федерального вмешательства отличаются и по такому дополнительному критерию, как их функциональное предназначение. По сути, они опосредуют отношения внутри вертикали власти, через прокурорско-надзорные акции вмешательства проводится государственная воля Федерации по отношению к управляемым субъектам в целях разрешения конкретных правовых ситуаций. Без властного характера отношений по применению права, возникающих между Федерацией и субъектом вследствие федерального вмешательства, без вынесения (в данном случае - прокуратурой) акта реагирования едва ли возможны как осуществление в конституционном русле правовых отношений между Федерацией и субъектами, так и в целом управление обществом и государством. Важным аспектом является осмысление оснований возникновения федерального вмешательства со стороны прокуратуры как субъекта применения соответствующих мер. Такие основания возникают, применяются и прекращаются в связи с наступлением определенных юридических фактов. Юридические факты, порождающие необходимость прокурорского вмешательства, многочисленны и представляют собой законотворчество и нормотворчество как со стороны представительных (законодательных) органов субъекта Федерации, так и со стороны его исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Правовая связь между вмешательством прокуратуры как "агента" государства, регулирующего местное правоприменение и правотворчество, выражается в юридически значимой, властно-публичной деятельности по упрочению единства правового пространства страны. Дополнительные трудности в пресечении незаконного нормотворчества в субъекте Федерации посредством прокурорского вмешательства создает то, что в текстах законов право нередко подменяется его идеологическим обоснованием, не имеющим юридического содержания. Таковы, например, положения Конституции КБР, в которых устанавливается, что республика обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, что единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ, что государство поддерживает традиционные для народов республики религиозные конфессии и движения. Данные положения на сегодня приведены в соответствие с федеральным законодательством или изъяты из ее текста парламентом республики после соответствующих обращений прокуратуры. В этом плане наполнение статуса прокуратуры новым содержанием, осмысление ее как субъекта применения мер федерального вмешательства отражает - и это главное - нацеленность на обеспечение единства права, приоритета действующей Конституции страны. Таким образом, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004) наряду с общими функциями, характерными для данного органа государственной власти, выделяет такие функции прокуратуры, выполняя которые, она в необходимых случаях является субъектом федерального вмешательства при защите основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации. К их числу относится осуществление надзора: за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 2 ст. 1). Сочетание в законе целей, предметов, функций прокурорской защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан представляют органическое единство. Пересекаясь во многих своих аспектах, они только взаимодополняют друг друга и содействуют выполнению одной задачи - охране права <*>. -------------------------------- <*> См.: Безлепкин А. В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 72.

В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей и раскрывается содержание ее правозащитной функции, ее вмешательства в целях обеспечения единства права. Смена приоритетов в функциях прокуратуры, ее диалектическая трансформация неразрывно связаны с объективными переменами в развитии правовой системы. Практика прокурорского надзора постоянно подтверждает взаимозависимость и взаимообусловленность этих двух видов государственной деятельности. Возможности органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, несомненно, ограничены определенными рамками. Тотальный прокурорский надзор в этой сфере невозможен прежде всего из-за решающей роли судов в обеспечении прав и свобод граждан. Но расширение судебного порядка защиты прав граждан не умаляет значения прокурорского вмешательства. В ходе выполнения задачи обеспечения единого правового пространства в Кабардино-Балкарской Республике после вмешательства прокуратуры республики в 2000 - 2004 гг. приведены в соответствие с федеральным законодательством или отменены как противоречащие ему 2196 правовых актов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате сегодня в республике не осталось нормативных актов президента, парламента, правительства, имеющих принципиальные расхождения с федеральным законодательством. Тем самым достигнута главная цель - соответствие правовой системы республики правовой системе страны. Таким образом, анализ нормативной базы функциональных полномочий прокуратуры в сфере надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан и федерального законодательства позволяет говорить не только о наличии существенных предпосылок для всестороннего развития этого направления деятельности прокуратуры, но и о большой общественной значимости прокуратуры в период становления правового государства в России. С учетом изложенного можно предложить следующее определение понятия прокурорского вмешательства при защите единства правового пространства. Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственно-властные полномочия по обеспечению единства права, разрешение от имени государства правовых ситуаций. Следовательно, в процессе совершенствования законодательства о прокуратуре важно учитывать не только правоохранительный, правозащитный, но и правоприменительный аспекты ее деятельности.

Название документа