О заседании Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России
(Сергеев В. В.)
("Банковское право", 2008, N 5)
Текст документа
О ЗАСЕДАНИИ КОМИССИИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ В СФЕРЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ РОССИИ
В. В. СЕРГЕЕВ
Сергеев В. В., ответственный секретарь Совета, профессор, доктор юридических наук.
В г. Москве в июне 2008 г. состоялось заседание Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России (далее - Комиссия, Председатель - генеральный директор Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" д. ю.н. А. В. Турбанов). На обсуждение был вынесен вопрос об организационно-правовых проблемах создания кредитной кооперации в России. В заседании приняли участие работники Банка России, Арбитражного суда г. Москвы, Федеральной службы страхового надзора, Московской государственной юридической академии, Государственного университета - Высшая школа экономики, Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", кредитных организаций, средств массовой информации.
С выступлением по проблеме выступил советник директора Департамента банковского регулирования и надзора Банка России И. Л. Бубнов.
Как отметил докладчик, кредитные кооперативы в последние годы получили широкое распространение в нашей стране. Потребительский кооператив представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения финансовых потребностей членов кооператива, осуществляемое путем объединения ими имущественных паевых взносов. Деятельность кредитных кооперативов осуществляется на принципах дополнения банковского предложения в секторах, не занятых банками, и ориентирована в первую очередь на удовлетворение потребности в финансовых ресурсах населения отдаленных районов, где отсутствуют кредитные организации, на предоставление займов субъектам малого предпринимательства, в том числе индивидуальным предпринимателям, не имеющим возможности воспользоваться услугами коммерческих банков. Кроме того, деятельность таких кооперативов создает условия для возникновения и развития нового сегмента финансового рынка - инвестирования средств населения в создаваемые кооперативами фонды финансовой взаимопомощи. Так, по данным Министерства финансов РФ, по состоянию на 1 января 2007 г. в Российской Федерации насчитывалось 2660 кредитных кооперативов, объединяющих несколько сот тысяч участников (пайщиков). Агрегированные активы этих кооперативов составили 246 млн. долларов США, из которых около 205 млн. долларов приходились на паи их участников.
Однако, по мнению докладчика, дальнейшему развитию системы кредитной кооперации в России препятствует устаревшее законодательство, регулирующее отношения в этом сегменте финансового рынка. Отдельные виды кредитных кооперативов регулируются Федеральными законами от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" и от 3 ноября 2006 г. N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан". Общее же для всех кредитных кооперативов правовое регулирование отсутствует. Поэтому многие аспекты организации и функционирования кредитной кооперации не получили должного нормативного отражения.
Докладчик отметил, что в более полном и четком законодательном закреплении нуждаются, в частности, правовой статус кредитных кооперативов различных уровней; внутренняя структура кредитных кооперативов; взаимоотношения членов кооперативов между собой и с кооперативом; механизм обеспечения финансовой надежности системы кредитной кооперации; меры по предотвращению финансовых злоупотреблений; формы государственной поддержки кредитной кооперации.
В настоящее время мировой практике известны два основных способа законодательного регулирования кооперативных отношений: наличие единого закона, регулирующего на равных условиях организацию и функционирование всех кооперативных организаций, и система множественности законодательных актов, регулирующих деятельность кооперативов разных видов. Также известны правовые системы, включающие законы обоих видов.
Первая система принята в большинстве стран мира. Прототип второй системы отчасти сформировался в настоящее время в России. Учитывая однородность экономических и организационно-правовых признаков организаций кредитной кооперации независимо от отраслевой принадлежности и общностей, к которым принадлежат члены кредитных кооперативов, необходимо в законодательном акте рамочного характера установить для кредитных кооперативов единые унифицированные правовые нормы. При этом функционирование отдельных кредитных кооперативов может быть регламентировано специальными законами.
Как считает докладчик, в случае принятия соответствующих нормативных правовых актов, в целях приведения к единообразию системы кредитной кооперации, представляется целесообразной отмена полностью или в части некоторых действующих законодательных актов в рассматриваемой сфере, а также внесение соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации.
В связи с этим И. Л. Бубнов рассмотрел ряд вопросов, нуждающихся в четкой законодательной регламентации. В частности, по его мнению, в Законе следует закрепить положение о невозможности привлечения кредитными кооперативами средств лиц, не являющихся его членами, а также предоставления займов нечленам кооперативов.
Кроме того, необходимо создание многоуровневой системы кредитных кооперативов. Такая система должна состоять по меньшей мере из трех звеньев. Предполагается, что первое звено должно состоять из традиционных кредитных кооперативов, второе - из ассоциаций и объединений кооперативов первого звена, а третье - представлять собой некий общий орган, создаваемый кредитными кооперативами. Кредитные кооперативы второго и третьего уровней могут иметь полномочия по регулированию и надзору за деятельностью кредитных кооперативов.
В зависимости от решения предыдущих вопросов необходимо также определить орган государственной власти, уполномоченный осуществлять регулирование, надзор и контроль в этой области.
Проблема вызвала дискуссию среди участников заседания. Как заметил президент национального партнерства участников микрофинансового рынка М. В. Мамута, кредитная кооперация стала широко развиваться в нашей стране совсем недавно. Кредитные кооперативы ведут финансовую деятельность, являясь некоммерческими организациями, и поэтому не подпадают под действие законодательства о кредитных организациях. Вместе с тем форма кредитных кооперативов сейчас зачастую используется для создания финансовых пирамид. По этой причине в сфере потребительской кооперации необходимо создание системы надзора. Идеальным, отметил М. В. Мамута, было бы наличие специального органа государственной власти, осуществляющего надзор за кредитными кооперативами. Однако это потребует больших финансовых затрат. Альтернативой может стать делегированный надзор. В этом случае контроль за кредитными кооперативами передается их объединениям и союзам. М. В. Мамута также отметил актуальность эффективного нормативного регулирования кредитной кооперации. По его мнению, основная проблема заключается в том, что отсутствует политическая воля отменить существующие ныне законы о кооперативах и принять новый, универсальный.
Руководитель аппарата Комитета по финансовым рынкам и денежному обращению Совета Федерации Федерального Собрания РФ П. В. Онищенко подчеркнул, что развитие кредитных кооперативов является чрезвычайно важным для нашей страны. Сегодня поставлена задача создания в России мирового финансового центра, однако она недостижима до тех пор, пока 45 процентов населения страны не имеет доступа к финансовым услугам. Кредитная кооперация может стать выходом из сложившейся ситуации, так как кредитные кооперативы распространяются прежде всего в регионах, где нет банков. Также П. В. Онищенко согласился с мнением о необходимости принятия в России единого закона о кредитных кооперативах.
По мнению обозревателя делового блока газеты "Коммерсант" О. П. Плешановой, важно определиться с тем, какие кредитные кооперативы должны создаваться и получать государственную поддержку. Они, как и другие организации, могут быть разными по своим размерам и количеству участников. На сегодняшний день Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" ограничивает численность членов кредитных кооперативов 2000 человек. Однако многие кооперативы привлекают значительно большее число членов, что вызвано их объективной потребностью в развитии. С другой стороны, при снятии указанного ограничения кредитные кооперативы могут быть использованы для осуществления банковской деятельности на коммерческой основе. Учитывая, что деятельность кредитных кооперативов не лицензируется и фактически никем не контролируется, это может таить в себе значительную опасность как для клиентов кооперативов, так и для финансового рынка в целом.
Заместитель декана факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики к. ю.н., доцент А. Я. Курбатов особо обратил внимание участников заседания на необходимость установления надзора за кредитными кооперативами. А. Я. Курбатов согласился, что следует прежде всего определить орган надзора в этой сфере. Банк России обладает необходимой для этого инфраструктурой и организационными возможностями. Однако кредитные кооперативы не являются кредитными организациями в точном юридическом значении этого слова и поэтому не могут контролироваться Банком России. Таким образом, вопрос о надзорном органе за кредитными кооперативами остается открытым.
Заведующий филиалом "Мейер, Яковлев и партнеры" Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов О. В. Елкин заметил, что безнадзорность кредитной кооперации уже привела к негативным последствиям. Так, в Волгоградской области в отношении одного из крупнейших в регионе кредитных кооперативов по причине недобросовестности его руководства начата процедура банкротства. Существует высокая вероятность потери членами этого кооператива их имущественных паев.
Итоги заседания подвел председатель Комиссии А. В. Турбанов. По его мнению, необходимо принятие рамочного закона, регулирующего кредитную кооперацию в стране. При этом деятельность отдельных видов кредитных кооперативов, ее базовые экономические нормативы могут быть урегулированы соответствующими профильными законодательными актами. Является важным определиться со статусом кредитных кооперативов: относятся ли они к категории коммерческих или некоммерческих организаций. В связи с этим он выразил сомнение в возможности привлечения кредитными кооперативами средств лиц, не являющихся его членами, а также предоставления займов нечленам кооператива.
А. В. Турбанов согласился с мнением докладчика о необходимости наличия органа государственной власти, осуществляющего функции регулирования и надзора в сфере кредитной кооперации. Требуется четко обозначить пределы компетенции этого органа, особенно предусмотрев права на установление экономических нормативов деятельности (за пределами базовых) кредитных кооперативов в зависимости от их видов, субъектного состава, размеров фондов и т. п., а также права на применение в отношении кредитных кооперативов и их объединений мер административного воздействия. В ходе проработки вопроса о пределах государственного регулирования кредитной кооперации также необходимо рассмотреть возможность предоставления объединениям кооперативов определенного объема полномочий по самостоятельному регулированию и контролю деятельности.
По итогам обсуждения члены Комиссии приняли решение обратиться в Министерство экономического развития РФ с предложениями о совершенствовании законодательства в сфере потребительской кооперации.
Название документа