Оспаривание актов нормативного характера

ОСПАРИВАНИЕ АКТОВ НОРМАТИВНОГО ХАРАКТЕРА <*>

А. Я. КУРБАТОВ

А. Я. Курбатов, зам. декана факультета права Государственного университета Российской Федерации - Высшая школа экономики.

Акты нормативного характера отличаются от других актов тем, что содержат общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Подобное определение, выработанное в теории права, содержится и в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Основаниями для оспаривания нормативных актов является их противоречие актам более высокой юридической силы, а по подзаконным нормативным актам еще и принятие каким-либо органом с превышением компетенции. Оспаривание нормативных актов не приостанавливает их исполнение. В частности, это закреплено в ч. 7 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ и в ч. 3 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Порядок оспаривания нормативных актов в зависимости от их уровня и оснований оспаривания можно охарактеризовать следующим образом.

Признание нормативных актов противоречащими Конституции РФ

В настоящее время лишать юридической силы такие нормативные акты, как федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты субъектов РФ, принятые по вопросам, не относящимся к их ведению, а также иные акты, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в силу их противоречия Конституции РФ (признавать противоречащими Конституции РФ) может только Конституционный Суд РФ (см. п. 1 резолютивной части Постановления КС РФ от 16 июня 1998 года N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"). Подобные полномочия иных судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом (абз. 4 п. 7 мотивировочной части указанного Постановления). В настоящее время каких-либо положений на этот счет в отношении судов в федеральных конституционных законах не содержится. Причем необходимо обратить внимание на то, что Конституционный Суд РФ различает юридические последствия признания закона субъекта РФ недействительным в силу его противоречия Конституции РФ и признания закона субъекта РФ недействующим в силу несоответствия федеральному закону. Признание закона субъекта РФ недействительным в силу его противоречия Конституции РФ (противоречащим Конституции РФ) лишает его юридической силы. В то же время, например, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, не лишает его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же указанного акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства (абз. 5 п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации"). Следует заметить, что Конституционный Суд РФ смешал два различных способа защиты прав: обжалование нормативных актов и неприменение этих актов в конкретной ситуации (см., например, ст. 12 Гражданского кодекса РФ). Подобный подход КС РФ привел к тому, что и в процессуальных кодексах в отношении других нормативных актов также стало использоваться понятие "признание недействующими". Тем самым незаконные и другие нормативные акты, противоречащие актам более высокой юридической силы, согласно ГПК РФ утрачивают юридическую силу только с момента вступления в силу решения суда, а не с момента их издания (ч. 3 ст. 253). В АПК РФ об этом вообще прямо не говорится, а речь ведется только о неприменении нормативных актов, признанных недействующими (см. ч. 5 ст. 195). По моему мнению, вне зависимости от уровня нормативного акта подход должен быть единый. Признание нормативного акта противоречащим акту более высокой юридической силы в момент его издания должно означать лишение юридической силы этого нормативного акта с момента издания. Иной момент лишения нормативного акта юридической силы может рассматриваться только как исключение: например, если он вступил в противоречие с актом более высокой юридической силы, который был принят позднее, или если отмена акта с момента издания повлечет за собой крупные убытки для бюджета, что должно констатироваться в судебном решении. Только таким образом можно повысить ответственность нормотворческих органов и их должностных лиц за принимаемые ими акты. По федеральным законам и законам субъектов РФ на основании ст. 96 ФКЗ от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. на 15 декабря 2001 года) при наличии копии официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела, в Конституционный Суд РФ может обратиться любое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, юридическое лицо или его учредитель (участник, акционер). По остальным нормативным актам это могут сделать только лица или органы, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, а именно Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. В связи с этим лицам, не включенным в данный перечень, как простым гражданам, так и субъектам предпринимательской деятельности, целесообразно обжаловать в Конституционный Суд РФ подзаконные нормативные акты в совокупности с теми законодательными нормами, где закрепляется право на их издание или содержится указание на необходимость применения (см., например, Постановление КС РФ от 28 октября 1999 года N 14-П "По делу о проверке конституционности статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" в связи с жалобой ОАО "Энергомашбанк"). В принципе такой порядок не препятствует постановке вопроса о противоречии того или иного нормативного акта Конституции РФ перед другими судебными органами либо в рамках рассмотрения конкретного дела, либо путем прямого обращения, когда такая возможность предусмотрена законом: например, при обжаловании постановления Правительства РФ в Верховный Суд РФ. Однако следует учитывать, что, по мнению КС РФ, в этих случаях суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии того или иного нормативного акта Конституции РФ, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности (см., например, п. 2 резолютивной части Постановления КС РФ от 16 июня 1998 года N 19-П, ч. 3 ст. 13 АПК РФ). Полагаю, что данный подход, выработанный Конституционным Судом РФ, ограничивает прямое действие Конституции РФ и тем самым противоречит ее ч. 1 ст. 15 <*>. Соответственно суды им руководствоваться не обязаны. -------------------------------- <*> Причина появления таких подходов в отсутствии объективных критериев для разграничения компетенции между ветвями российской судебной власти и, в частности, критериев отнесения вопросов к разряду конституционных. Подробнее об этом см.: Курбатов А. Я. Правопорядок у нас - это право плюс порядок? // Закон. 2004. N 1. С. 126.

Признание указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и нормативных актов иных федеральных органов государственной власти <*> недействующими в силу противоречия федеральным законам

С такими заявлениями субъекты предпринимательской деятельности вправе обратиться в Верховный Суд РФ. Подведомственность данных дел судам общей юрисдикции вытекает из п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245, а подсудность Верховному Суду РФ - из п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ. Следует обратить внимание на то, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ предоставляет право заинтересованным лицам оспаривать в суде только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты. Обязательность и порядок опубликования подзаконных актов федерального уровня установлены Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 (в ред. на 30 сентября 2002 года). Если же оспариваемый акт не опубликован, судья должен отказать в принятии заявления согласно ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, так как оспариваемый акт в данной ситуации не подлежит применению и соответственно не порождает для заявителя правовых последствий. В таких случаях необходимо оспаривать не сам нормативный акт, а действия и решения, на нем основанные. Необходимо также иметь в виду, что существуют случаи, прямо предусмотренные федеральными законами, когда рассмотрение дел о признании недействующими нормативных актов по заявлениям субъектов предпринимательской деятельности отнесено к компетенции арбитражных судов (п. 1 ст. 29 АПК РФ). В частности, такие ситуации предусмотрены ст. 138 НК РФ в отношении актов налоговых органов, ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" - в отношении актов, которыми регулируются тарифы на электрическую и тепловую энергию, ст. 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" - в отношении актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. При этом нужно учитывать, что в данных случаях нормативные акты органов федерального уровня обжалуются в Высший Арбитражный Суд РФ (п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК РФ).

Признание недействующими нормативных актов субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к их ведению

Такое признание по общему правилу производится соответствующим судом субъекта РФ (п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245, п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ).

Признание недействующими нормативных актов органов местного самоуправления

Такие дела по общему правилу подлежат рассмотрению в районных судах (п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245, ст. 24 ГПК РФ).

Оспаривание нормативных актов через прокурора

По вопросу о признании нормативных актов недействующими физические и юридические лица могут обращаться к прокурору соответствующего нормативному акту уровня, который на основании п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" вправе обращаться с подобными исками в суд. Порядок реализации данных полномочий применительно к законам субъектов РФ разъяснен Постановлением КС РФ от 11 апреля 2000 года N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации", а применительно к конституциям и уставам субъектов РФ - Постановлением КС РФ от 18 июля 2003 года N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан".

Обжалование нормативных актов в административном порядке

В отдельных случаях может производиться обжалование нормативных актов в административном порядке. Так, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Президентом РФ также могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 33 ФКЗ от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Следует обратить внимание на еще одно последствие указанного подхода Конституционного Суда РФ по поводу признания нормативных актов противоречащими Конституции РФ. Получается, что Президент РФ и Правительство РФ в отличие от судов общей юрисдикции или арбитражных судов вправе производить оценку определенных нормативных актов на предмет их соответствия Конституции РФ.

Неприменение судом нормативного акта, противоречащего акту более высокой юридической силы

Данный способ защиты предусмотрен Конституцией РФ, ст. 12 Гражданского кодекса РФ, ГПК РФ и АПК РФ. Согласно ч. 2 ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В силу ч. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. То же самое установлено в ч. 2 ст. 13 АПК РФ для арбитражных судов. По сути, в данном случае речь идет о выборе нормы права для применения в конкретном деле, что судебные органы осуществляют, исходя из общеправовых принципов разрешения коллизий в праве. От признания нормативных актов недействительными или недействующими данный способ защиты отличается тем, что, во-первых, требование о неприменении нормативного акта не является предметом спора и соответственно его удовлетворение или отказ в удовлетворении фиксируется в мотивировочной, а не в резолютивной части решения суда, во-вторых, неприменение судом нормативного акта не означает, что этот акт больше применению не подлежит. Если основываться на мнении Конституционного Суда РФ и игнорировать ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, то этот способ не может применяться при противоречии нормативных актов Конституции РФ, ибо такой факт может констатировать только он сам.

Неприменение норм при реализации права

Данный способ защиты относится к способам, реализуемым в неюрисдикционной форме, т. е. самостоятельными действиями управомоченного лица. К этой группе способов защиты относятся также самозащита прав, применение мер оперативного воздействия, досудебное урегулирование споров. Выбор правовой нормы для применения в случае ее противоречия с другими нормами (разрешение коллизий) осуществляется на основании общеправовых принципов разрешения коллизий в праве. К ним относятся следующие принципы: 1) приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой; 2) приоритет специальной нормы перед общей; 3) приоритет нормы, принятой позднее. Указание на необходимость применения двух последних принципов см. в абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2000 г. N 199-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 40.1 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". Следует особо подчеркнуть, что существует определенная последовательность применения перечисленных принципов, т. е. каждый последующий из них применяется только при невозможности применения предыдущего. В первую очередь применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой. Во вторую очередь - принцип приоритета специальной нормы перед общей. Специальный характер нормы определяется либо через наличие указания на возможность установления особенностей правового регулирования в других актах либо через сравнение сферы действия норм по субъекту или объекту. В третью очередь, если принцип приоритета специальной нормы перед общей применить невозможно, используется принцип приоритета нормы, принятой позднее <*>. -------------------------------- <*> Подробнее об этом см.: Курбатов А. Я. Разрешение коллизий в праве // Арбитражная практика. 2002. N 11. С. 40.

Лицо, отказавшееся от реализации тех или иных правовых норм, несет риск того, что при возникновении спорной ситуации с контрагентом или государственным контролирующим органом по этому поводу его позиция не будет поддержана судом.

Название документа