Дамоклов меч самовольного строительства

ДАМОКЛОВ МЕЧ САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

О. МАНАННИКОВ

Олег Мананников, заместитель директора по правовым вопросам государственного учреждения юстиции по регистрации прав на территории Архангельской области.

В связи с многочисленными нарушениями при создании объектов недвижимости институт самовольной постройки имеет в нашей стране огромное практическое значение. Используя конкретные примеры, мы попытались показать два мнения - юриста крупной компании и представителя регистрирующего органа - о возможных последствиях самовольной постройки. Приглашаем и вас, уважаемые читатели, поучаствовать в дискуссии по данному вопросу, который вызывает определенный интерес.

Попробуем ответить на вопрос: что может быть отнесено к понятию "постройка"? Законодатель перечисляет: жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке. Буквальное толкование нормы закона позволяет утверждать, что понятие самовольного строительства не распространяет свое действие на объекты незавершенного строительства, так как последние только находятся в процессе создания, а не являются уже "созданными". Позволим себе не согласиться с той точкой зрения, что незавершенный объект может быть признан самовольной постройкой <*>. Не вызывает сомнений, что все нарушения строительных и градостроительных норм и правил могут быть устранены к моменту окончания строительства. То же самое относится к предоставлению земельного участка и получению разрешения на строительство (фактическое одобрение идущего строительства уполномоченным органом). Мало того, по российскому законодательству незавершенный строительством объект вообще не относится к недвижимому имуществу, что прямо исключает распространение на него действия п. 1 ст. 222 ГК РФ. -------------------------------- <*> Кузьмина И. Д., Луконкина В. И. Правовой режим самовольной постройки // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 11. С. 128 - 129.

Таким образом, перед тем как отказать в государственной регистрации права на самовольную постройку, т. е. применить негативные последствия к объекту и квалифицировать его как самовольный, государственный регистратор обязан убедиться, что данный объект относится к недвижимому имуществу <*> и права на него подлежат государственной регистрации <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановления ФАС СЗО от 26.03.2004 N А21-10585/03-С2, от 17.02.2004 N А66-4844-03 и др. <**> См.: Постановления ФАС СЗО от 27.01.2004 N А21-5225/03-С1, от 09.12.2003 N А56-16206/03 и др.

По одному из дел истец (мэрия города) обратился с иском о признании недействительной государственной регистрации ответчиков на асфальтовую площадку. При этом истец ссылался только на одно основание своего иска: по его мнению, указанный объект не являлся недвижимым имуществом. Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили исковое требование, но сослались при этом на то, что, по мнению суда, этот объект является самовольной постройкой. Кассационная инстанция отменила предыдущие судебные акты и передала дело на новое рассмотрение <*>, указав, что суды, удовлетворяя иск, фактически признали объект недвижимым имуществом (самовольной постройкой), хотя это прямо противоречило утверждениям истца. Также суд не оценил оснований государственной регистрации, произведенной в соответствии со ст. 25 Закона о регистрации <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС СЗО от 15.06.2004 N А05-5327/03-221/24. <**> См.: Постановление ФАС СЗО от 04.11.2002 N А21-2476/02-С1.

По приведенному примеру интересен следующий вывод. Если согласиться с доводами суда о том, что объект является самовольной постройкой, то насколько правомерно в данном случае применение таких правовых последствий, как признание недействительной государственной регистрации права? Весьма сомнительно, что удовлетворение подобного искового требования возможно только с отсылкой к п. 2 ст. 222 ГК РФ. Представляется, что перечисленные выше правовые последствия (негативные и позитивные) не дают почвы для удовлетворения подобных исков. Кроме того, при рассмотрении вопроса о самовольности постройки следует помнить о различиях ГК РСФСР (1964 г.) и ныне действующего законодательства. К примеру, если постройка была создана в период действия ГК РСФСР (1964 г.), то согласно ст. 109 этого Кодекса самовольной считалась только жилая постройка, возведенная гражданином <*>. Как видим, возникновение статуса самовольных во всех остальных случаях возможно только у построек, принятых в эксплуатацию после введения в действие первой части ГК РФ. -------------------------------- <*> См.: Постановления ФАС СЗО от 21.10.2002 N А56-14360/02, от 30.05.2002 N А56-35588/01.

Определение объекта

Далее, если перед нами объект недвижимого имущества, попытаемся определить, является ли он самовольной постройкой или нет. В законе есть несколько признаков самовольного строительства. В первую очередь к ним относится создание объекта на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами. Представляется, что понятие "отведение для определенных целей" не тождественно понятию "предоставление земельного участка" на праве собственности или на ином вещном праве. Тем более не используется в тексте закона такая терминология, как "закрепление земельного участка". Арендатор или иной пользователь, получивший по договору земельный участок во временное пользование (владение), также вправе осуществить на нем создание объекта недвижимости или реконструкцию уже существующего объекта, если такое право прямо предусмотрено в решении о предоставлении земельного участка либо в тексте договора <*>. Однако следует убедиться в том, что лицо, "отводящее" земельный участок, уполномочено на совершение таких действий, а также что земельный участок отведен именно под строительство или реконструкцию <**>, т. е. под создание нового объекта недвижимости. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС СЗО от 01.08.2001 N А52/200/2001/2. <**> См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 19.09.2000 N 1288/00; ФАС СЗО от 17.03.2003 N А21-1907/02-С2, от 11.03.2003 N А56-24669/02 и др.

Например, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к учреждению юстиции о признании незаконным отказа в государственной регистрации прав и об обязании произвести государственную регистрацию права собственности на вновь созданный в результате реконструкции объект недвижимости - автозаправочную станцию. Все три инстанции были единодушны и отказали в удовлетворении иска. При этом кассационная инстанция указала <*>, что "ООО... заняло земельный участок, ему не предоставленный. Это обстоятельство позволяет оценить созданный объект как самовольную постройку в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ. Согласно п. 2 названной нормы лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности. В порядке, установленном п. 3 ст. 222 ГК РФ, право собственности на объект за истцом не признано". -------------------------------- <*> Постановление ФАС СЗО от 06.03.2002 N А56-29168/01.

Государственным регистраторам рекомендуется также проверить соответствие дат предоставления (отведения) земельного участка, т. е. даты заключения договора или решения о выделении земельного участка на определенном вещном праве <*>, при обращении какого-либо лица за государственной регистрацией права на вновь созданный объект. Необходимо учитывать, что государственная регистрация договора аренды или вещного права на земельный участок не имеет в данном случае правового значения, так как п. 1 ст. 222 ГК РФ не увязывает самовольность строения с моментом приобретения права или моментом заключения договора, а говорит только об отведении земельного участка в порядке, установленном законом и иными правовыми актами. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС СЗО от 27.01.2000 N А56-23143/99.

Создатель постройки должен соблюсти процедуру именно "отведения" земельного участка, а не "приобретения" прав на него <*>. Эта процедура четко описана в ст. 30 - 33 ЗК РФ и может быть уточнена в законах субъекта РФ или нормативно-правовых актах муниципального образования. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС СЗО от 20.01.99 N 1517.

Следовательно, если на момент ввода объекта в эксплуатацию и/или на момент получения разрешения на строительство или реконструкцию земельный участок был отведен в установленном законом порядке и срок действия такого отведения не истек, нет оснований считать, что требование ст. 222 ГК РФ "о земле" не выполнено. Земельный участок должен быть использован под строительство именно того объекта, который указывался в документах о его отведении. Ибо если на земельном участке будет возведен иной, нежели указанный ранее в документах на землю, объект, то он будет считаться самовольной постройкой <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС ЦО от 16.02.2004 N А36-211/8-01.

Оформление самоволки

Вторым признаком самовольности строения законодатель определяет отсутствие на момент создания у правопретендента необходимых разрешений или, наоборот, наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Этот блок оснований для признания строения самовольной постройкой достаточно неопределен и характерен наличием многочисленных составляющих. К основным можно отнести те, которые напрямую указаны в федеральных законах, например разрешение на строительство <1>, архитектурно-планировочное задание и архитектурный проект, проектную документацию и пр. Кроме того, при осуществлении строительства необходимо соблюдать санитарные правила и нормы, противопожарные <2>, экологические правила и правила по охране памятников истории <3>, культуры и зодчества и многие другие <4>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.2000 N 1288/00; решение ВС РФ от 22.01.2003 N ГКПИ 2002-1472; Постановление ФАС СЗО от 14.08.2002 N А26-732/02-01-05/40. <2> См.: Постановление ФАС ЗСО от 11.05.2004 N Ф04/2508-335/А75-2004. <3> См.: Постановление ФАС СЗО от 26.06.2001 N А56-34164/2000. <4> См.: Постановление ФАС УО от 14.04.2004 N Ф09-959/04-ГК.

Проверкой выполнения всех указанных норм и правил занимаются соответствующие государственные и муниципальные структуры. Создателю объекта необходимо получить итоговый документ, который зафиксирует соблюдение всех необходимых требований. Таким документом является акт о приемке в эксплуатацию построенного объекта, который оформляется и подписывается уполномоченными лицами. Объекты, для которых ведомственные документы по приемке отсутствуют, принимаются в порядке, установленном территориальными строительными нормами (ТСН), принятыми органами власти некоторых субъектов Российской Федерации <*>. Если такие ТСН на территории отсутствуют, следует руководствоваться СНиП 3.01.04-87 "Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов" в части, не противоречащей действующему законодательству. -------------------------------- <*> См., например, ТСН "Приемка и ввод в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения", утв. Постановлением главы администрации Архангельской области от 17.07.2003 N 107.

Приемочные комиссии для производственных объектов бюджетного финансирования назначаются министерствами и ведомствами - государственными заказчиками и соответствующими администрациями, а для объектов внебюджетного финансирования - инвесторами <*>. Документом, устраняющим несоответствия возведенного объекта этим требованиям ст. 222 ГК РФ, будет Акт государственной приемочной комиссии о приемке в эксплуатацию законченного строительством объекта <**>, подписанный и утвержденный надлежащим образом <***>. -------------------------------- <*> Письмо Госстроя РФ от 05.11.2001 N ЛБ-6062/9. <**> Приложение N 5 к СНиП 3.01.04-87 от 21.04.87 N 84. <***> См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 18.07.2000 N 2986/00; ФАС ЦО от 29.03.2004 N А35-5710/02-С18; ФАС СЗО от 03.09.2002 N А56-10662/02.

Наконец, чтобы произвести государственную регистрацию на вновь созданный объект недвижимого имущества, государственному регистратору необходимо соотнести положения ст. 219, 222 ГК РФ и п. 1 ст. 17, п. 4 ст. 18, п. 1 ст. 25 Закона о регистрации. Речь идет о документе, подтверждающем реальное существование <*> объекта недвижимого имущества в определенных границах, размерах и измерениях, как вещи или объекта материального мира. Данные этого документа нужны для ведения Единого государственного реестра прав. -------------------------------- <*> Постановление Президиума ВАС РФ от 24.12.2002 N 6051/00.

Как правило, именуется такой документ техническим паспортом или планом объекта недвижимости. Он не имеет правоустанавливающего значения <*> и не закрепляет объект за лицом, которое обратилось в орган технического учета за получением плана. Этот документ выполняет информационную функцию и служит для технического учета конкретного объекта недвижимого имущества. Мало того, техническому учету подлежат и самовольные постройки, т. е. план может быть выдан и на "самоволку" <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС СЗО от 21.01.2002 N 2839. <**> См.: Постановление Правительства РФ от 04.12.2000 N 921 "О государственном техническом учете и технической инвентаризации в РФ объектов градостроительной деятельности".

Подводя итоги проведенного исследования, можно рекомендовать всем участникам гражданского оборота строго соблюдать все требования действующего законодательства при создании новых объектов недвижимости во избежание последующих трудностей при приобретении на них прав. При этом как минимум иметь следующие документы: - документ об отводе земельного участка для создания определенного объекта недвижимого имущества и его последующей эксплуатации. Срок действия этого документа должен быть достаточно длительным, чтобы успеть не только построить объект, но и зарегистрировать права на него; - разрешение на строительство (реконструкцию и пр.) конкретного объекта на конкретном земельном участке; - проектную документацию, утвержденную и согласованную со всеми необходимыми инстанциями; - акт ввода в эксплуатацию, оформленный и подписанный всеми уполномоченными лицами; - план технического описания объекта, составленный уполномоченным органом.

Название документа