Президентский контроль

ПРЕЗИДЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ

А. М. ТАРАСОВ

А. М. Тарасов, доктор юридических наук, член-корр. МАНПО.

В настоящей статье рассматриваются правовые и организационные аспекты президентского контроля, связанные с органами суда, прокуратуры, негосударственными структурами, осуществляющими правоохранительную деятельность. В нашей стране действует принцип разделения властей, что закреплено в ст. 10 Конституции РФ: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Суть его заключается в недопустимости соединения в одном лице или государственном органе всех видов государственной власти: "Нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной" <*>. -------------------------------- <*> Божьев В. П., Аргунов В. Н., Бобров В. К. Правоохранительные органы РФ. М., 1999. С. 47.

Как глава государства Президент РФ не включен в систему разделения властей. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президенту принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Кроме того, согласно норме той же статьи, на главу государства возложена функция обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными органами. В случае разногласий между ними Президент РФ имеет возможность инициировать согласительные процедуры и даже передать решение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции), однако в процессе согласования он не представляет интересы какой-либо стороны. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является, как обоснованно считает специалист в области конституционного права Л. А. Окуньков <*>, одной из главных конституционных обязанностей Президента. -------------------------------- <*> Окуньков Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 36.

Вместе с тем наличие у главы государства упомянутой функции не означает, что он должен принимать решения или нести ответственность вместо названных органов. Усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение самостоятельности соответствующих органов. Глава государства не подменяет законодательные и исполнительные органы власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их слаженной работы. Интегрирующая роль большинства конституционных функций Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется без привилегированного отношения к одной из них. Перечисленные конституционные полномочия Президента послужат основой нашего рассмотрения правового и организационного обеспечения президентского контроля за органами суда, прокуратуры, негосударственными структурами, осуществляющими правоохранительную деятельность. Начнем анализ с компетенции Президента по осуществлению контроля за деятельностью судебной власти. Как упоминалось, органы судебной власти в нашей стране самостоятельны в принятии своих решений, поэтому деятельность судов не служит объектом президентского контроля. В действующем законодательстве нет норм, указывающих, что судебная деятельность относится к ведению главы государства, тем более что она подконтрольна Президенту. Вместе с тем необходимо отметить, что судьи высших судов назначаются на должность по представлению Президента (ст. 6 Закона РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации"), а остальные - им лично в порядке, установленном федеральным законом (ст. 128 Конституции РФ). Поэтому можно говорить о реальной возможности проведения главой государства своей кадровой политики, осуществления контроля в ходе проработки предложений по назначению на соответствующие должности судебного корпуса. Кроме того, Конституция РФ закрепляет право Президента в необходимых случаях обращаться в Конституционный Суд, а также в суды общей юрисдикции (ст. 85 и 125). Президенту принадлежит и право помилования (ст. 89 и 128 Конституции РФ). Обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов. Обеспечение деятельности других арбитражных судов возложено на Высший Арбитражный Суд РФ, других судов общей юрисдикции - на Судебный департамент при Верховном Суде РФ (ст. 30 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"). Общие положения об организации и деятельности Судебного департамента содержатся в ст. 31 Закона "О судебной системе Российской Федерации", а более конкретные - в Федеральном законе от 8 января 1998 г. "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о Судебном департаменте). В соответствии со ст. 1 Закона о Судебном департаменте этот Департамент является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности соответствующих судов. Под организационным обеспечением в названном акте понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого правосудия (ст. 1). Департамент как орган не входит в систему судебной власти и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия (ст. 4 того же Закона). Более того, в практической работе он реализует исполнительные функции и, по сути, непосредственно не относится к судебной власти. В ст. 3 Закона о Судебном департаменте, посвященной правовой основе деятельности этого органа, говорится, что Судебный департамент, его органы и учреждения в своей деятельности "руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, распоряжениями Председателя Верховного Суда Российской Федерации, а также решениями органов судейского сообщества, принятыми в пределах их полномочий". Таким образом, указы главы государства служат правовой основой деятельности Судебного департамента, следовательно, предписания указов обязательны к исполнению Департаментом. Таким образом, деятельность Судебного департамента непосредственно не относится к правосудию (правоохранительной деятельности судебной власти), к тому же этот Департамент как орган (организационный рабочий аппарат) не входит в судебную систему (систему судопроизводства) и является федеральным государственным органом, по реализуемым функциям - фактически исполнительным органом власти. Анализ Закона о Судебном департаменте свидетельствует о том, что нормы, в соответствии с которой за деятельностью Департамента мог бы осуществляться надведомственный или вневедомственный контроль, в этом акте нет. В пункте 2 ст. 6 говорится лишь о внутреннем контроле за расходованием бюджетных средств судами, а также органами и учреждениями Судебного департамента, необходимости проводить ревизии их финансово-хозяйственной деятельности. В данной норме нет ни слова об административном контроле. Таким образом, ведомственный контроль сводится к финансовым проверкам. Представляется целесообразным внесение в установленном порядке изменений и дополнений в ст. 11 Закона о Судебном департаменте. В действующей редакции ч. 2 ст. 11 определено: "В работе коллегии могут принимать участие Председатель Верховного Суда Российской Федерации, его заместители и члены Совета судей Российской Федерации". По нашему мнению, в этой формулировке не учтены конституционные полномочия Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции, обязанного осуществлять согласованное взаимодействие всех органов государственной власти. Не приняты во внимание и конституционные полномочия других органов государственной власти, например руководителей палат Федерального Собрания РФ, Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ. В связи со сказанным текст приведенной нормы мог бы выглядеть следующим образом: "В работе коллегии могут принимать участие Президент РФ, Председатель Совета Федерации РФ, Председатель Государственной Думы РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, заместители Председателя Верховного Суда РФ и члены Совета судей РФ". Несмотря на то что в Законе о Судебном департаменте не установлены конкретные субъекты контроля за деятельностью этого Департамента, нормы данного акта позволяют сделать вывод о том, что осуществление президентского контроля возможно, и в правовом и организационном плане он обоснован, хотя названный орган и не относится к органам исполнительной власти в классическом их понимании и не входит в состав Правительства РФ. Для реализации контрольных полномочий аппарата Президента РФ в отношении деятельности данного Департамента, на наш взгляд, необходимо внести соответствующие изменения в Закон о Судебном департаменте. Хочу еще раз подчеркнуть, что, на мой взгляд, осуществление президентского контроля за деятельностью Судебного департамента входит в компетенцию подразделений аппарата Президента РФ, осуществляющих контроль по его поручению и от его имени. В Законе о Судебном департаменте необходимо следующее положение: "Контроль за деятельностью Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Совет судей РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами". Более того, в Закон о Судебном департаменте следует внести в установленном порядке изменения и дополнения, касающиеся назначения Генерального директора Судебного департамента. В статье 8 данного акта говорится о его назначении и освобождении от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ. Полагаю целесообразным с учетом рассмотренного статуса Судебного департамента, его компетенции, а также ст. 80 Конституции РФ и ст. 6 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" данную статью Закона о Судебном департаменте сформулировать так: "Судебный департамент возглавляет Генеральный директор Судебного департамента, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ с согласия Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Совета судей Российской Федерации". В результате реализации этого предложения будут учтены конституционные полномочия Президента как главы государства, обеспечивающего согласованное взаимодействие всех органов государственной власти страны. Прокуратура Российской Федерации - это самостоятельный государственный орган, не относящийся ни к одной из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции РФ. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" <*> (далее - Закон о прокуратуре) она является независимым государственным контрольно-надзорным органом, осуществляющим надзор в том числе за правоохранительной деятельностью. -------------------------------- <*> В редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ (с изменениями от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля 2002 г.).

Статья 129 Конституции, непосредственно посвященная прокуратуре, помещена в главу 7 "Судебная власть". Однако это конституционное положение не отражает реальную ситуацию, а лишь вносит неясность в вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов. Прокуратура в соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 10, 11 Закона о прокуратуре функционирует как единая централизованная система, не входящая в судебную систему (состав судов) и не подчиняющаяся судам. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации... (ст. 4 Закона о прокуратуре). Организация и порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров (правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации) определяются Конституцией РФ, гарантом которой является Президент, Законом о прокуратуре, международными договорами Российской Федерации (ст. 3 Закона о прокуратуре). Прокуратура наделена функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Также органы прокуратуры расследуют преступления либо надзирают за расследованием, производимым другими следственными органами (МВД, ФСБ России). По мнению Э. П. Григониса, именно "соответственно этому узкому кругу полномочий прокуратуры страны и определяется ее сущность в качестве органа исполнительной власти" <*>. Единственное государство из стран СНГ, в котором прокуратура законом отнесена к органам исполнительной власти, - это Киргизия. В главе 5 Конституции Киргизии сказано, что исполнительная власть состоит из Правительства, местной государственной администрации, прокуратуры. -------------------------------- <*> Григонис Э. П. Правоохранительные органы. СПб., 2001. С. 123.

Согласно ст. 5 Закона о прокуратуре ("Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора") воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную Законом ответственность. Там же сказано, что прокурор и следователь не обязаны давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Полномочия Президента РФ в отношении прокуратуры определены Конституцией РФ и Законом о прокуратуре: Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ (ст. 12). Кроме того, в ст. 24 установлено, что Генеральный прокурор информирует главу государства "в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации". Предметом прокурорского надзора, согласно Закону о прокуратуре, в частности, является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, органами исполнительной власти... (ст. 21), соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти... (ст. 26). Уже отмечалось, что Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, - гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. По мнению Л. А. Окунькова, возложение именно на Президента РФ полномочий гаранта означает, что "он призван действовать персонально", что "он исполняет возложенные на него Конституцией задачи прежде всего лично", а также "инициируя деятельность федеральных органов государственной власти" <*>, и с этим выводом ученого трудно не согласиться. -------------------------------- <*> Окуньков Л. А. Указ. соч. С. 40.

На мой взгляд, исходя из широкой трактовки конституционных полномочий главы государства, можно заключить, что Президент имеет право вникать в дела прокуратуры при проверке соответствия ее деятельности установленным обязанностям. Негативные результаты работы Генеральной прокуратуры могут послужить основанием для принятия Президентом решения об укреплении руководства Генеральной прокуратуры. Установить, насколько эффективно Генеральная прокуратура (органы прокуратуры) обеспечивает, например, надзор за исполнением Конституции РФ и законов Российской Федерации, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, можно только посредством серьезного анализа (иначе говоря, контроля). Чтобы информация была объективной и полной, изучение проводимой работы должен проводить орган, находящийся вне системы прокуратуры и имеющий соответствующие полномочия. Контроль со стороны главы государства за состоянием правоохранительной деятельности органов прокуратуры, на наш взгляд, не является вмешательством в такую деятельность или нарушением ст. 5 Закона о прокуратуре, поскольку указанные действия Президента нельзя расценить как воздействие на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его работе. Кроме того, в связи с тем что Президент играет стратегическую роль в управлении страной, осуществление им контроля может рассматриваться как отслеживание именно стратегических направлений деятельности прокуратуры. Конечно, такое наблюдение не должно противоречить требованиям ст. 5 Закона о прокуратуре. В случае президентского контроля изучению подлежат принципиальные характеристики, а не частные или единичные случаи, факты, в том числе касающиеся процессуальных действий следователей. Контролируются основные направления деятельности органов прокуратуры, определенные в нормах законов, а также основные конечные результаты их работы. Выявление в ходе контроля за организационной деятельностью органов прокуратуры совершенных ошибок, отдельных недостатков, нарушений требований законов и подзаконных актов, определение их причин нельзя рассматривать как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, в деятельность прокуратуры. Если анализировать деятельность прокуратуры страны в целом, то станет очевидным, что она состоит не только из правоохранительной работы - в ней присутствуют и направления, которые не касаются непосредственно осуществления прокурорского надзора либо следственных (процессуальных) действий. Это вопросы штабного, финансового, хозяйственного (тылового), кадрового обеспечения, наконец, сама организация работы прокуратуры. Ограничений для главы государства в отношении контроля за качеством решения перечисленных вопросов (не процессуальных и не надзорных), на наш взгляд, вообще быть не может. Представляют интерес и функции особых контрольных подразделений аппарата Президента РФ. Для оперативной реализации своих контрольных полномочий глава государства наделил соответствующими правами Администрацию Президента РФ и ее подразделения. Для тех же целей Президентом создано, в частности, Главное контрольное управление Президента РФ. Это подразделение контролирует реализацию федеральных законов, указов и распоряжений Президента федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями. В Положении о Главном контрольном управлении Президента РФ не определены полномочия по осуществлению контроля за деятельностью прокуратуры России. Вместе с тем именно Главному контрольному управлению Президент может поручить изучить вопрос о том, как прокуратура реализует надзор за исполнением Конституции и других законов России на территории страны, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти. Для реализации данного поручения главы государства и создания соответствующего правового поля, полагаем, необходимо внесение в установленном порядке соответствующих изменений и дополнений в Закон о прокуратуре, а также в Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. N 383 "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации". Отметим, что в настоящее время имеет место недостаточная правовая обеспеченность президентского контроля за деятельностью прокуратуры. О неоднозначной правовой ситуации, связанной с компетенцией главы государства в части, касающейся контроля за деятельностью прокуратуры, свидетельствуют и формулировки ряда указов Президента РФ. Так, в Указе от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" Президент в целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы и в соответствии со ст. 80 Конституции РФ постановляет: "Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главному контрольному управлению Президента Российской Федерации вносить Президенту Российской Федерации представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушающих федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов Российской Федерации" (п. 6). Анализ приведенного положения свидетельствует о фактическом приравнивании (помещении на один уровень) Генеральной прокуратуры РФ и Главного контрольного управления Президента РФ. Президент РФ, ссылаясь на ст. 80 Конституции РФ, счел возможным возложить на Генеральную прокуратуру и Главное контрольное управление решение одних и тех же перечисленных задач. В Указе Президента РФ от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" (п. 4) сказано: "В целях преодоления разобщенности государственных органов в предупреждении, своевременном выявлении правонарушений в сфере экономики постановляю: Генеральному прокурору РФ усилить надзор за законностью мер, принимаемых по выявленным преступлениям и административным правонарушениям в сфере экономики и направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению; информировать Президента РФ о мерах, принятых по выявлению наиболее опасных преступлений и административных правонарушений в сфере экономики". Согласно процитированной норме, глава государства напрямую обязывает Генерального прокурора принять соответствующие меры по усилению борьбы с преступлениями и административными правонарушениями в сфере экономики и информировать об этом Президента РФ. На практике эта процедура облекается в форму доклада о проделанной работе по исполнению требований указа. Причем президентское "постановляю" распространяется без какой-либо дифференциации как на руководство органов исполнительной власти, так и на Генерального прокурора, т. е. можно сделать вывод о том, что в редакции Указа они также фактически поставлены на один уровень. В преамбуле Указа Президента РФ от 26 марта 1997 г. N 268 "Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы" констатируется: "Совершенно недопустимое положение сложилось в отношении средств, выделяемых из федерального бюджета на оплату труда, стипендии и другие денежные выплаты населению", после чего речь идет о прокуратуре: "Генеральной прокуратурой РФ в этой связи возбуждены десятки уголовных дел, однако следствие по ним нередко ведется медленно, круг виновных лиц выявляется не полностью, а применяемые санкции носят символический характер". Подобную оценку Президент мог дать только на основе хорошего знания обстановки, сложившейся в органах прокуратуры. Далее глава государства выносит заключение: "Рекомендовать Генеральной прокуратуре Российской Федерации усилить надзор за: исполнением федеральных законов органами государственной власти и их должностными лицами; соблюдением прав граждан; соблюдением сроков проведения расследования дел, возбужденных в связи с нецелевым расходованием средств федерального бюджета, выделенных на заработную плату и иные выплаты населению" (п. 1 того же Указа). Наше внимание к этому пункту Указа привлекло, с одной стороны, то, что в данном случае, в отличие от рассмотренных положений упомянутых ранее указов, Генеральной прокуратуре решено "рекомендовать" предпринять определенные шаги, т. е. указание в данном случае имеет рекомендательный характер. С другой стороны, глава государства счел возможным высказать свое мнение о необходимости "соблюдения сроков проведения расследований", т. е. дать оценку работе прокуратуры в части рассматриваемых проблем, в частности организационным просчетам, связанным с правоохранительной деятельностью прокуратуры, точнее, с ее процессуальной деятельностью. Такую информацию, повторяю, Президент мог получить только в результате изучения ведущих направлений работы прокуратуры и обстановки в этой сфере в стране в целом. Очевиден дифференцированный подход Указа к правовому статусу перечисленных органов исполнительной власти и Генеральной прокуратуры РФ. Рассмотренные формулировки указов Президента в части, касающейся контроля за деятельностью Генеральной прокуратуры РФ, полагаем, подтверждают вывод о недостаточной правовой определенности полномочий главы государства, в том числе в отношении объема контроля за направлениями ее работы. В связи с этим вопрос правового и организационного обеспечения президентского контроля за деятельностью прокуратуры требует, безусловно, дополнительного исследования. В основу должен быть положен принцип подконтрольности деятельности прокуратуры, кроме технологии ее надзорно-процессуальной части, Президенту как главе государства, обеспечивающему согласованное взаимодействие органов государственной власти в стране. Для усиления влияния Президента на деятельность прокуратуры целесообразно использовать институт полномочных представителей Президента РФ. Как известно, такие представители имеются в Государственной Думе и Совете Федерации, в Конституционном Суде, в федеральных округах. С учетом рассмотренного нами правового положения Генеральной прокуратуры РФ полагаем целесообразным в данном органе также назначить полпреда Президента РФ. Реализация данного предложения позволит главе государства расширить возможности реализации своих конституционных полномочий. В настоящее время остается открытым вопрос о правовом обеспечении президентского контроля за правоохранительной деятельностью органов, в целом не относящихся к государственным, например осуществляющим юридическую помощь и защиту по уголовным делам (адвокатура, нотариат) <*>. В связи с этим представляется явно неприемлемым объединение под общим наименованием "правоохранительная деятельность" работы государственных правоохранительных органов и негосударственных структур. Так, адвокатура в России представлена коллегиальным органом - коллегиями адвокатов, которые являются добровольными объединениями лиц, занимающихся адвокатской деятельностью (ст. 22 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", далее - Закон об адвокатуре). Анализ положений Закона об адвокатуре и ранее действовавшего Положения об адвокатуре РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г., свидетельствует о том, что в Законе об адвокатуре не определены органы, контролирующие адвокатскую деятельность и адвокатуру (ранее эту функцию выполнял в пределах своих полномочий Минюст России). Контроль предусмотрен только в части соблюдения законодательства при проведении реорганизации коллегий адвокатов и иных адвокатских образований, созданных до вступления в силу Закона об адвокатуре (ст. 43). Однако стоит отметить, что в настоящее время действует Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции РФ", определяющий контрольные полномочия Министерства юстиции РФ. -------------------------------- <*> См.: Основы законодательства РФ о нотариате // Ведомости ВС РФ от 11 марта 1993. N 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.

Таким образом, можно констатировать, что за адвокатской деятельностью (организационной и финансовой деятельностью адвокатуры) в целом данным Федеральным законом вневедомственный (внешний) контроль не предусмотрен, субъекты, его осуществляющие, не определены. Невключение Минюста России в качестве органа, осуществляющего внешний контроль за адвокатской деятельностью и адвокатурой, можно считать корпоративной победой адвокатского сообщества, но не государственных интересов. Нотариальные действия совершаются нотариусами, как работающими в государственных нотариальных конторах, так и занимающимися частной практикой (ч. 2 ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате <*>). Нотариальные конторы не относятся к органам исполнительной власти России (как суды, прокуратура и адвокатура не входят в состав Правительства РФ). -------------------------------- <*> Ведомости ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.

Полагаю, что осуществление президентского контроля за деятельностью адвокатуры и нотариата вписывается в конституционные полномочия Президента как главы государства, гаранта Конституции. Ведь ключевой задачей адвокатуры и нотариата является охрана прав и законных интересов граждан и организаций, юридических лиц. К тому же в перечисленных нормативных актах, касающихся деятельности этих структур, установлено, что контроль за деятельностью нотариата осуществляет Минюст России (ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате). Можно сделать обоснованный вывод: если Минюст России уполномочен осуществлять контроль за деятельностью перечисленных органов, а Президент - за деятельностью Минюста России, то глава государства, исходя из редакции названных Законов, не выйдет за рамки своих полномочий, если даст специальным контрольным подразделениям своего аппарата поручение проверить, как исполняются нотариатом законы и подзаконные акты, регламентирующие его деятельность. Аналогично решается вопрос в случае распоряжения Президента РФ о проверке деятельности адвокатуры Главным контрольным управлением Президента РФ совместно с Минюстом России. В первую очередь она может касаться именно состояния охраны прав и законных интересов граждан, организаций. В целях определения правового и организационного обеспечения президентского контроля за названными структурами (адвокатурой, нотариатом), формального закрепления функции осуществления президентского контроля, думаю, целесообразно в установленном порядке внести соответствующие изменения и дополнения в Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ и в Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе. Но это, как отмечалось, касается в широком смысле правового и организационного обеспечения президентского контроля за деятельностью адвокатуры и нотариата. Не относятся к государственным органам исполнительной власти, осуществляющим правоохранительную деятельность, также частные детективные и охранные службы. Об этом свидетельствуют и нормы Закона РФ от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Согласно ст. 1 этого акта, на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется. Еще в том же документе сказано: "...предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе" (ст. 3). В статье 7 перечислены ограничения, касающиеся сферы деятельности частного детектива. Так, частным детективам запрещается скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными сведения о готовящихся или совершенных преступлениях и выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов. Таким образом, законодатель однозначно определяет, что частные детективные и охранные предприятия к правоохранительным органам не относятся, не говоря уже об их отношении к государственным органам исполнительной власти. Работа данных структур непосредственно связана с охраной прав, законных интересов граждан, обеспечением безопасности юридических и физических лиц. Законодательное разрешение сотрудникам подобных фирм в определенных условиях применять физическую силу, спецсредства, оружие может привести к нарушениям Конституции РФ, других законов, защищающих права, свободы, имущество граждан. Статьей 20 Закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" установлено: "Контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории России осуществляют МВД России, иные министерства и ведомства Российской Федерации", т. е. федеральные органы исполнительной власти, за деятельностью которых, в том числе правоохранительной, Президент, исходя из своих конституционных полномочий, осуществляет контроль. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 37 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции", в которой первым субъектом контроля назван именно Президент РФ. Таким образом, деятельность частных детективных и охранных предприятий, в том числе опосредованно (через МВД России), подлежит контролю как со стороны главы государства, так и со стороны его контрольного аппарата, если аппарату будет дано соответствующее поручение Президента РФ. Необходимо отметить, что деятельность данных предприятий не должна быть обойдена президентским контролем и потому, в частности, что в этих структурах работают бывшие военнослужащие и сотрудники спецслужб, вооруженные огнестрельным (нарезным) оружием, спецсредствами, имеющими установленное законом право применять физическую силу. К тому же названные структуры, нередко нарушая требования законов, проводят разведывательную деятельность, используя в этих целях специальные технические средства. Полагаю, проблема правового обеспечения президентского контроля за перечисленными государственными органами и негосударственными структурами заключается в первую очередь в реальной необходимости укрепления государственного управления, что, безусловно, требует соответствующего правового регулирования. В данной важной сфере общественной деятельности главы государства пока нет конкретных норм, устанавливающих полномочия Президента и других высших государственных органов страны по осуществлению контроля за состоянием работы указанных структур.

Название документа