Общая характеристика выкупа земельных участков приватизированными предприятиями с начала проведения земельной реформы

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ВЫКУПА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИВАТИЗИРОВАННЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ С НАЧАЛА ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Ю. Е. БУДНИКОВА

Будникова Ю. Е., младший научный сотрудник Института государства и права РАН.

Переход России от планово-административной экономики к рыночной потребовал преобразования всех сфер социально-экономической жизни, в том числе в области земельных отношений. Сложившиеся в советское время структура управления земельными ресурсами и система земельных правоотношений в зарождавшихся в начале 90-х годов прошлого века новых для России рыночных условиях не могли обеспечить эффективного использования огромных земельных активов Российской Федерации, в связи с чем возникла объективная необходимость их реформирования. Однако реформы, проводимые в Российской Федерации, обладают значительной спецификой по сравнению с аналогичными процессами в других странах. В условиях нашей страны иногда не вполне понятна конечная цель преобразований, имеется множество недостатков при осуществлении реформ, недостаточно хорошо просчитываются их социальные последствия <1>. -------------------------------- <1> См.: Егорова Н. Е., Иванюк О. А., Потапенко В. С. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 56.

Начало земельной реформы обычно связывается с принятием 28 февраля 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле <2>. Данный Закон закрепил принципиально новый подход к земельному вопросу, объявив отмену монополии государственной собственности на землю и открыв тем самым возможность введения иных форм собственности на землю. Таким образом, принятие Основ законодательства о земле стало первым шагом на пути перестройки правоотношений в сфере земельной собственности, землевладения и землепользования, заложившим основу для перераспределения земли, введения различных форм земельной собственности и форм хозяйствования на земле, включения земли в гражданский оборот. -------------------------------- <2> Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129 - 130.

После принятия Основ законодательства 1990 г. дальнейшее формирование и развитие земельного законодательства происходило главным образом в республиках Советского Союза, включая РСФСР. Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <3>, а также Земельный кодекс РСФСР 1991 г. <4> провозгласили цели и задачи земельной реформы, постановка которых требовала принципиального решения вопроса о статусе государственной земельной собственности. Было установлено, что монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется, вводятся две основные формы на землю: государственная и частная. Государственная собственность на землю выступает в виде федеральной собственности РСФСР и собственности республик, входящих в состав РСФСР, а частная собственность на землю реализуется в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан. -------------------------------- <3> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. <4> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Вместе с тем были сохранены значительные ограничения в области разгосударствления земли. Предусматривалось, что в ходе реформы осуществляется наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений, объединений и товариществ с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РСФСР, при этом предприятиям, учреждениям, организациям земля предоставлялась в постоянное пользование либо в аренду. Определить эффективного собственника земли и создать условия для обеспечения возможности приобретения им в собственность земельных участков оптимальных размеров - одна из главных причин, заставляющих государство отходить от многолетней практики монопольного владения землей и другой недвижимостью, неэффективного использования и ухудшения состояния объектов собственности. Однако решение проблемы собственности на землю в конечном счете сводится не столько к тому, какая из форм собственности получит преимущество, сколько к установлению их рационального соотношения. Важно определить границы, за пределами которых та или иная форма собственности будет неэффективна. Соответственно расширение границ частной собственности на землю должно определяться прежде всего более эффективным и рациональным использованием собственником своих прав на землю, чем в государственном секторе, но обязательно под строгим контролем государства. Аналогичное мнение выразил и О. И. Крассов <5> о том, что право собственности обусловливает экономическую власть собственника над принадлежащим ему имуществом. Пределы экономической свободы собственника наибольшие по сравнению с пределами экономической свободы лиц, которые обладают имуществом на иных, производных от права собственности титулах. Поэтому право собственности представляет собой наиболее рациональный, эффективный и в то же время защищенный от различного рода посягательств правовой инструмент, посредством которого реализуются экономические интересы людей, всего общества. Решающим аргументом в пользу частной собственности является и то, что именно титул права собственности по сравнению со всеми иными титулами может наилучшим образом защитить права индивида-собственника. -------------------------------- <5> См.: Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юрист, 2000. С. 9.

Земельная реформа получила законодательное закрепление во многих иных законах и подзаконных правовых актах и была доведена до конституционных предписаний. Закон РФ от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РФ - России" <6> провозгласил и впоследствии Конституция РФ 1993 г. закрепила, что земля в Российской Федерации может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, были закреплены конституционные основы многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы. -------------------------------- <6> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 55.

Однако обстановка тех лет в условиях политического и экономического кризиса не позволила обеспечить достижение и реализацию всех целей и задач земельной реформы. Новая природа земельных отношений, в том числе в области приватизации земли, требовала соответствующего правового обеспечения. Начавшееся в 90-е годы прошлого века формирование полноценных объектов недвижимости, включающих в себя земельные участки и расположенные на них объекты (здания и сооружения), до настоящего времени не завершено. В промышленности, транспорте, энергетике и других отраслях экономики приватизация или процессы разгосударствления собственности касались только зданий и сооружений, земельные участки оставались в государственной собственности, предприятия обладали правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или арендовали земельный участок. Принятие Земельного кодекса Российской Федерации ознаменовало собой новый этап земельной реформы. Этот кодифицированный акт создает основу правовой базы, регулирующей земельные отношения в Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации продолжает развивать конституционные принципы многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны в Российской Федерации земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный кодекс РФ позволяет заложить фундаментальные основы рыночных преобразований в сфере оборота земельных участков, упорядочить отношения по землепользованию и распоряжению земельными участками. В период существования Советского государства пользование было единственно возможным правом на землю как для граждан, так и для юридических лиц: земельные участки предоставлялись в постоянное (существовал термин "вечное") или временное пользование, то и другое могло быть только бесплатным <7>. -------------------------------- <7> См.: Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. 2-е изд. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 68.

Новый же Земельный кодекс Российской Федерации закрепил правовую позицию отказа от таких вещных прав на землю, как пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, которые во времена государственной монополии на землю подменяли право частной собственности на земельные участки. В соответствии с Земельным кодексом РФ после его введения в действие предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не допускается, а в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Для всех остальных юридических лиц установлена обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками до 1 января 2010 г. Таким образом, можно констатировать, что такой титул на землю, как право постоянного (бессрочного) пользования, уходит в прошлое и остается только у узкого круга лиц, перечисленных выше. При этом, несмотря на все законодательные нововведения, произошедшие за эти годы, одна из основных целей земельной реформы, осуществление которой предусматривалось на втором этапе реформы, т. е. создание условий для вовлечения земли в хозяйственный оборот как объекта прав собственности, до сих пор не достигнута. Не переданы в собственность предприятий, приватизированных до вступления в силу Земельного кодекса РФ, земельные участки, расположенные под этими предприятиями и которые ранее фактически участвовали в процессе приватизации всего имущественного комплекса. Приватизация - переход государственного и муниципального имущества в частную собственность на возмездной основе как элемент кардинальных экономических реформ 90-х годов прошлого столетия, безусловно, останется одной из самых противоречивых страниц российской истории. С одной стороны, приватизация являлась необходимой составляющей при переходе от плановой государственной экономики к рыночным отношениям, с другой - в обществе до сих пор не утихают споры относительно того, насколько справедливо она была осуществлена по отношению к основной массе населения. Как справедливо отметил С. А. Бобков, пересмотр итогов приватизации (в том числе деприватизация) способен повлечь очередной передел собственности и привести к нарушению экономической и политической стабильности в государстве. Поэтому такой пересмотр является нежелательным (за исключением случаев явного нарушения закона, особенно уголовного) <8>. -------------------------------- <8> См.: Бобков С. А. Казусы приватизации // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 42.

Процесс приватизации государственного имущества, начавшийся в конце 80-х годов прошлого века в связи с экономическими реформами в СССР, занимал центральное место в системе экономических преобразований в течение последующего десятилетия. В отличие от восточноевропейских стран, имевших на первоначальном этапе поддержанные общественностью программы системной трансформации, в России нормативные правовые акты начала реформ были направлены на вовлечение частной собственности в экономический сектор при уменьшении роли государства. В короткий срок были созданы законодательные и нормативные основы приватизации, прописаны ее конкретные формы и методы, варианты льгот для всех категорий акционеров, коллективных и индивидуальных собственников. В начале процесса приватизации государственного и муниципального имущества предприятия приобретали это имущество без отчуждения им земельного участка. Предприятия, прошедшие один из этапов приватизации, получали весь имущественный комплекс вместе с правом постоянного пользования на земельный участок, на котором располагались эти объекты недвижимости. Поэтому передача земли приватизированным предприятиям в настоящее время фактически означает дооформление полноценных прав на весь имущественный комплекс, которые возникли в процессе приватизации. Важнейшей задачей на пути реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость становится создание единого объекта недвижимости на основе прав на земельный участок, эта задача может быть достигнута путем передачи земельных участков под зданиями, сооружениями, предприятиями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности, а также совершенствованием законодательства о недвижимости. Так, приватизация земельных участков позволяет формировать полноценный объект недвижимости - предприятие как имущественный комплекс, включающий земельные участки и неразрывно связанные с ними объекты недвижимого имущества. Эта идея нашла окончательное оформление в действующем земельном законодательстве. В настоящее время возможно приватизировать только единый объект недвижимости в целом, так как это установлено Законом о введении в действие Земельного кодекса РФ (п. 7 ст. 3), согласно которому со дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, производится с одновременной приватизацией земельных участков, на которых они расположены, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте. Таким образом, в целях завершения земельной реформы в Российской Федерации необходимо законодательно закрепить механизм дооформления приватизированными предприятиями прав на весь имущественный комплекс. Предоставить земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости, в собственность предприятий, прекратив практику постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, приватизированными предприятиями. Впервые право граждан и юридических лиц при приватизации государственных и муниципальных предприятий на приобретение земельных участков в собственность возникло после вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 г. N 301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий" <9>, т. е. со 2 апреля 1992 г. -------------------------------- <9> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 14. Ст. 761.

Указом предусматривалась продажа земельных участков органами, уполномоченными местными советами народных депутатов, по цене не ниже нормативной. Во исполнение вышеупомянутого Указа N 301 был издан Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 <10>, который утвердил Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий. -------------------------------- <10> Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 25. Ст. 1427.

Согласно данному Указу Президента РФ собственники приватизированного путем продажи на коммерческом, инвестиционном конкурсе, аукционе государственного, муниципального предприятия могли по своему желанию выступать покупателями и приобретать земельный участок этого предприятия в собственность или брать в аренду с правом приобретения в собственность. Покупателями земельных участков под приватизированным предприятием, зданием, строением, сооружением могли быть физические и юридические лица, которые приобрели право собственности на соответствующее предприятие, здание, строение, сооружение. Объектом продажи является участок, занимаемый зданием, строением, сооружением, которые находятся в собственности покупателя земельного участка, за исключением: - земель общественного пользования в населенных пунктах (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи); - земель заповедников, памятников природы, национальных и дендрологических парков, ботанических садов; - земель оздоровительного и историко-культурного назначения; - земель, предоставленных для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр; - земель, зараженных опасными веществами и подверженных биогенному заражению; - земельных участков, находящихся во временном пользовании. В ряде регионов (Архангельская, Псковская, Курская, Ростовская области, Краснодарский и Ставропольский края) выкуп земли собственниками приватизированных предприятий начался в 1992 г. Причем в Краснодарском крае этот процесс проходил настолько активно, что, даже несмотря на последовавшую в дальнейшем его приостановку в регионе, край остался одним из лидеров по числу выкупивших землю предприятий и площади выкупленной земли <11>. -------------------------------- <11> См.: Хахалин А. В., Молчанов А. А. Формирование рынка земли в городах: Проблемы выкупа участков приватизированными предприятиями и организации земельных торгов. М.: Институт экономики города, 2000.

Существенный рост всех основных показателей хода приватизации земли начался после издания Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535 <12> и Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г. N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" <13>. Последний значительно снизил цену выкупаемых земельных участков под предприятиями с 200-кратной до 10-кратной ставки земельного налога. Особенно заметным рост показателей был в 18 регионах России, среди которых выделялись Санкт-Петербург, Калужская, Владимирская, Самарская, Астраханская, Волгоградская, Оренбургская, Тюменская, Кемеровская области, Приморский край. За короткий срок процесс выкупа распространился на более чем 50 регионов. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1478. <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 20. Ст. 1776.

Однако процесс выкупа земли приватизированными предприятиями за годы реформы нельзя считать достаточно активным. В Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2006 г. <14> отмечено, что земли промышленности, энергетики, транспорта и земли иного специального назначения приватизированы в меньшей степени. По состоянию на 1 января 2007 г. в частной собственности находилось 82,8 тыс. га (0,5% всех земель данной категории), в том числе в собственности юридических лиц - 72 тыс. га, в государственной и муниципальной находилось 16,6 млн. га (99,5%). На 1 января 2007 г. в собственности приватизированных несельскохозяйственных предприятий находилось 66,4 тыс. га. За 2006 г. количество таких земель увеличилось всего на 8 тыс. га. -------------------------------- <14> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 г. // Информация с сайта Роснедвижимости: www. kadastr. ru.

По мнению ряда ученых, в том числе Н. Б. Косаревой, преобладание государственной собственности на землю остается главной проблемой, тормозящей продвижение реформ. Органы власти, обладая и фактической монополией на землю, и властными полномочиями, могли навязывать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом. Административная аренда земли делала землепользователя бесправным перед возможными решениями властей. Расплывчатыми и негарантированными были права по использованию недвижимости. Административно устанавливаемые ограничения не сопровождались компенсацией ущерба собственнику, владельцу недвижимости. Каждый проект застройки превращался в долгий процесс переговоров и согласований с множеством инстанций при отсутствии законодательных норм, гарантирующих прозрачность процедур и объективность решений. Использовались устаревшие рычаги административного управления и контроля над рынком недвижимости: внеконкурсное предоставление участков, преобладание муниципальной аренды, сохранение административно устанавливаемых арендной платы и земельного налога, которые не имели никакого влияния на структуру землепользования, не позволяли ввести механизмы эффективного использования недвижимости <15>. -------------------------------- <15> См.: Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998 - 2000 годах / Под ред. Н. Б. Косаревой, Р. Дж. Страйка. М.: Фонд "Институт экономики города", 2001. С. 21.

Следует отметить, что процесс приватизации земли в России шел иначе, чем в странах Центральной и Восточной Европы. Там основными принципами приватизации были единство и одновременность приватизации предприятий, других объектов недвижимости и земельных участков, на которых они расположены. Например, в бывшей ГДР не только приватизация объектов промышленного назначения, но и массовая приватизация так называемых социальных объектов и торговых точек в городах были просто невозможны без одновременного выкупа новым собственником соответствующего земельного участка. В Польше подобные требования применялись исключительно к крупным и средним промышленным предприятиям, а собственникам магазинов, бензоколонок и т. д. был предоставлен выбор между одновременным с приватизацией помещения выкупом земельного участка и арендой этого участка с правом последующего выкупа <16>. -------------------------------- <16> См.: Хахалин А. В., Молчанов А. А. Формирование рынка земли в городах: Проблемы выкупа участков приватизированными предприятиями и организации земельных торгов. М.: Институт экономики города, 2000. С. 24.

Уместно также заметить, что приватизация земельных участков в России началась и продолжается без какого-либо учета ряда сопутствующих проблем. Например, не решен вопрос о том, на кого при переходе прав собственности на земельный участок ложится ответственность за нанесенный на нем в прошлом экологический ущерб. Ясно, что серьезный иностранный инвестор не станет иметь дело с предприятием, не будучи уверен в том, что в какой-то момент на него не возложат обязанность возместить нанесенный ранее экологический ущерб или за свой счет произвести очистку данного участка до необходимых норм. В странах Восточной Европы приватизация земли, как правило, сразу предусматривала решение этого вопроса. В бывшей ГДР, например, земельные участки, на которых размещался контингент советских войск, и расположенные на них хозяйственные объекты в основном продавались за условную цену (от 1 до 100 немецких марок), но главнейшим условием их приватизации являлись обязательства нового собственника по рекультивации земель, очистке водоемов и т. д., т. е. по восстановлению естественного экологического баланса этих территорий. Подобная практика применялась и в других странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Словакии). Впрочем, она не нашла своего применения в прибалтийских странах (Латвии, Литве, Эстонии). К мировым тенденциям регулирования отношений собственности на природные объекты и ресурсы относится введение экологических ограничений при реализации полномочий собственника, имеется в виду высоко публичный характер объекта не только государственной, но и частной собственности. Поэтому М. М. Бринчук <17> справедливо отмечает, что земли и другие природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, могут использоваться лишь с учетом общественных экологических интересов. -------------------------------- <17> См.: Бринчук М. М. Экологическое право в публичном частноправовом контексте // Экологическое право. 2008. N 2.

В этом отношении России при совершенствовании законодательства в сфере собственности на природные объекты и ресурсы может пригодиться испытанный десятилетиями опыт таких государств, как США и Германия. Так, в соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт (США) для осуществления пользования собственным земельным участком землепользователь должен получить разрешение районной экологической комиссии <18>. -------------------------------- <18> См.: Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 448 - 449.

В настоящее время уже совершенно ясно, что процесс выкупа земли не приобрел столь же массовый и быстротечный характер, который был присущ приватизации объектов промышленного производства. Очевидно, замедление процесса выкупа связано с целым комплексом причин, среди которых, естественно, выделяются такие, как объективные факторы общеэкономической ситуации, неустойчивость финансового положения значительной части предприятий, а также специфика земельных ресурсов как объекта приватизации. Несмотря на изменения в земельном законодательстве, произошедшие с учетом опыта прошлых лет, возможности приватизированных предприятий для выкупа земельных участков все еще значительно ограничены, и требуется дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы.

Название документа