Штрихи к "портрету" Закона о регистрации

(Горбунова Е.)

("Бизнес-адвокат", N 3, 2002)

Текст документа

ШТРИХИ К "ПОРТРЕТУ" ЗАКОНА О РЕГИСТРАЦИИ

Е. ГОРБУНОВА

Екатерина Горбунова, начальник отдела регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Регистрационной палаты Ленинградской области.

До настоящего времени на уровне практически каждого субъекта РФ действуют нормативные правовые акты, посвященные вопросам регулирования регистрации юридических лиц.

Хотелось бы отметить, что в системе государственной регистрации юридических лиц до настоящего времени существовал ряд актуальных проблем, главной из которых было отсутствие единообразия процессов регистрации в различных субъектах РФ:

- до сих пор не была создана единая система регистрирующих органов;

- не существовало единообразия в перечнях документов, представляемых на государственную регистрацию;

- не был установлен единый размер платы, взимаемой за регистрацию;

- не был определен единый порядок государственной регистрации.

Все эти проблемы необходимо было решить, и большие надежды возлагались на Закон N 129-ФЗ (далее - Закон), который вступает в силу с 1 июля 2002 г. До наступления указанной даты на Правительство РФ возложена обязанность принять нормативные правовые акты, предусмотренные Законом.

Нельзя не отметить, что за истекший период в связи с введением в действие частей первой и второй ГК РФ и важнейших специальных федеральных законов, посвященных отдельным видам юридических лиц, в действующем законодательстве выстроилась некая достаточно стройная концепция подхода к вопросам создания и деятельности юридических лиц, базировавшаяся на нормах ГК РФ.

Закон разрушил всю эту систему. В качестве только одного из многочисленных примеров можно привести Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ (в ред. от 31 декабря 1998 г.), нормы которого развивали основные положения, содержащиеся в ГК РФ, и устанавливали, что в ряде случаев, особо важных с точки зрения законодателя (например, увеличение уставного капитала за счет вкладов третьих лиц или участников общества), в регистрирующий орган должны были представляться документы, подтверждающие внесение вкладов в полном объеме. Такие документы призваны были подтвердить реальное увеличение уставного капитала и обоснованность внесения соответствующих изменений в учредительные документы юридического лица. В свете нового Закона все эти меры, обеспечивающие интересы третьих лиц (иных участников экономической деятельности), стали ненужными. Более того, теперь придется вносить соответствующие изменения в ряд специальных законов и норм ГК РФ.

Закон реализует концепцию "упрощенного порядка регистрации", т. е. нормативно - явочный порядок регистрации меняется на заявительный. Мало сказать, что он чрезвычайно демократичен. Благодаря новому порядку полностью утрачивается контроль со стороны государства, снижается достоверность и надежность представляемых документов. Теперь, по новому Закону, достаточно предъявить на государственную регистрацию учредительные документы создаваемого юридического лица и подписать заявление о том, что в представляемых документах все соответствует действующему законодательству. В прямом смысле "верят на слово", никакого контроля.

Заявительный порядок государственной регистрации противоречит, в частности, упоминавшейся ст. 51 ГК РФ, которая, например, предусматривает как одно из оснований для отказа в государственной регистрации несоответствие учредительных документов юридического лица действующему законодательству, что предопределяет проведение правовой экспертизы представленных на регистрацию документов. В Законе указанное основание для отказа в регистрации отсутствует.

Для того чтобы подготовить на государственную регистрацию учредительные документы, которые не противоречат действующему законодательству, добросовестным предпринимателям необходимо будет прибегнуть к квалифицированной юридической помощи, что связано с материальными затратами. Тогда как при условии проведения регистрирующим органом правовой экспертизы с подготовкой мотивированного заключения по ее результатам предприниматель имел шанс самостоятельно разработать свои учредительные документы (на основе типовых) и откорректировать их в случае наличия каких-либо несоответствий. Учитывая, что не все создаваемые юридические лица могут позволить себе дополнительные расходы, можно предположить, что на рынке будут действовать юридические лица, учредительные документы которых содержат противоречия действующему законодательству. В связи с этим неизбежно пострадают также интересы кредиторов и третьих лиц. Это, в свою очередь, повлечет многочисленные судебные процессы и будет дополнительным бременем для субъектов экономической деятельности.

В регистрирующих органах за годы работы был накоплен значительный опыт по взаимодействию с правоохранительными органами, а также опыт, который основывается на систематическом обобщении и анализе соответствующей судебной практики. К сожалению, этот опыт оказался невостребованным и не изученным в процессе подготовки Закона N 129-ФЗ, а то вряд ли остались бы без внимания многочисленные факты создания так называемых "фирм - однодневок", затрудняющих в немалой степени процесс становления рыночной экономики и дискредитирующих саму свободу предпринимательства.

Так, например, Закон не требует не только документального подтверждения места нахождения юридического лица, но и проверки паспортных данных учредителей (участников) физических лиц на предмет недействительности паспортов. В практике большинства субъектов РФ в настоящее время осуществляется взаимодействие между регистрирующими органами и управлениями внутренних дел через предоставление регистрирующим органам права пользования базой данных утраченных паспортов, что практически исключает вероятность создания юридического лица путем мошенничества по недействительным документам (утраченным паспортам).

Говоря о концепции Закона, нельзя не остановиться на вопросе ответственности заявителя. Такая ответственность пока лишь только продекларирована ст. 25 Закона и не имеет реальной регламентации, что, безусловно, является существенным недостатком Закона.

Могут возникнуть затруднения при практической реализации нормы Закона, в соответствии с которой регистрирующий орган вправе обратиться с требованием ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов.

Однако возникает вопрос: как регистрирующий орган будет проверять наличие или отсутствие подобных нарушений, не имея на это соответствующих полномочий (т. е. не проводя правовую экспертизу)? Кто и как будет определять, является данное нарушение грубым или нет, по каким критериям? Не ясно, как будет действовать регистрирующий орган, если нарушения носят устранимый характер.

Помимо недостатков концептуального характера, Закон содержит внутренние противоречия, многочисленные противоречия действующему законодательству (в первую очередь нормативным актам высшей юридической силы), а также целый ряд других недостатков.

Например, внутреннее противоречие (по существу правоотношения) состоит в том, что Закон определяет Единый государственный реестр как федеральный информационный ресурс, и, следовательно, исходя из этого положения последний должен содержать только сведения, полученные из документов, представленных на регистрацию, а не сами документы, тем более не регистрационные дела. В пп. "е" п. 1 ст. 5 Закона указаны "копии учредительных документов юридического лица", тогда как в соответствии с пп. "в" ст. 12 Закона на государственную регистрацию могут быть представлены либо подлинники либо нотариальные копии учредительных документов. Здесь приходится признать противоречие между указанными пунктами, равно как и невозможность исполнения требования о ведении этой части реестра на электронных носителях, т. к. Закон не обязывает заявителя представлять на государственную регистрацию также и учредительные документы в электронном виде.

Серьезным несоответствием ГК РФ следует признать положение ст. 2 Закона, предусматривающее в качестве регистрирующих органов федеральные органы исполнительной власти, что противоречит п. 1 ст. 51 ГК РФ, который называет конкретные органы исполнительной власти органами юстиции, не допуская возможности расширительного толкования. Более того, данная норма в Законе является еще и отсылочной к актам Правительства РФ в части определения системы и компетенции регистрирующих органов. Возможно, законодатель предполагал отнести государственную регистрацию к компетенции налоговых органов, совместив тем самым регистрацию и учет налогоплательщиков - организаций. Тем более что Законом установлена (п. 4 ст. 11) обязанность регистрирующего органа предоставлять сведения о регистрации в государственные органы, определенные Правительством РФ.

В настоящее время в большинстве субъектов РФ создана система именно учреждений (органов) юстиции, занимающихся государственной регистрацией юридических лиц, со структурой деятельности, разработанной в соответствии с Гражданским кодексом и другими законами. В связи с этим нецелесообразно было менять существующую структуру и отлаженную методику регистрации. Безусловно, создание кардинально новой системы органов государственной регистрации повлечет значительные финансовые затраты. Весьма важным преимуществом существующей системы также является и то, что субъекты предпринимательской деятельности достаточно долгое время регистрируются подобным образом, при этом такой порядок не мешает им свободно участвовать в рыночных отношениях.

Заслуживает критики также п. 4 ст. 18 Закона, который содержит норму, что в случае изменения места нахождения юридического лица у регистрирующего органа возникает обязанность переслать регистрационное дело регистрирующему органу по новому месту нахождения юридического лица. Однако при этом не установлен порядок такой передачи ("пересылки"). Можно предложить следующие аргументы против введения в действие указанной нормы, а именно: возможность утраты архивного регистрационного дела вследствие пересылки его почтой; несвоевременное получение архивного регистрационного дела адресатом (как следствие - возможность задержки на неопределенное время регистрации юридического лица); значительные финансовые затраты.

Подобная проблема может быть оптимально решена путем передачи (в электронном виде) сведений о юридическом лице, которое поменяло место нахождения, при сохранении регистрационного дела в том регистрирующем органе, где оно было сформировано. Исчерпывающий перечень передаваемых сведений должен быть установлен Законом. Регистрационные дела должны составлять архив, правила хранения которого в регистрирующем органе также должны были бы найти свое отражение в Законе.

Также требует совершенствования процедура ликвидации юридического лица, установленная Законом, тем более что она противоречит ГК РФ. Кредиторы должны знать о ликвидации предприятия на самых ранних стадиях, а не тогда, когда процесс ликвидации завершен. Порядок ликвидации в соответствии с Законом выглядит следующим образом.

1. Учредители юридического лица обязаны в 3-дневный срок с момента принятия решения о ликвидации уведомить об этом регистрирующий орган с приложением решения о ликвидации.

2. Учредители уведомляют регистрирующий орган о формировании ликвидационной комиссии, а также о составлении промежуточного ликвидационного баланса.

Уведомление ликвидационной комиссии о завершении ликвидации предоставляется в регистрирующий орган не ранее чем через 2 месяца с момента помещения в органы печати объявления о ликвидации юридического лица. Законом не определен сам орган печати, т. е. объявление в принципе может быть опубликовано в любом издании. После этого в регистрирующий орган предоставляются заявление и ликвидационный баланс. Совершенно очевидно, что это принципиально отличающийся от установленного ГК РФ порядок. Такого рода "упрощение" процедуры ликвидации юридического лица, возможно, создаст особо благоприятные условия для злоупотребления правом со стороны недобросовестных субъектов экономической деятельности.

Перечисленные выше "штрихи к портрету", характеризующие суть Закона N 129-ФЗ, одни из многих, которыми указанный "портрет" мог бы быть дополнен.

Название документа