Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика

ПРОТЕСТ ПРОКУРОРА НА ЮРИДИЧЕСКИЙ АКТ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Т. А. РАБКО

Рабко Тарас Адамович - кандидат юридических наук.

Протест является не только самым "популярным", но и, безусловно, самым "старинным" документом прокурорского реагирования. В основе этимологии термина "протест" лежит латинское слово "protestor", обозначающее публичное требование, заявление, доказывание <*>. Впервые в России правом "протестации" прокурор наделяется Указом Петра I от 12 января 1722 года <**>. Об обязанности прокуроров "протестовать" в случае "неправедного и лицемерного поведения Сената" говорится в ст. 3 Регламента Адмиралтейств - коллегии и Инструкции обер - прокурору Святейшего Синода <***>. -------------------------------- <*> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 1068; Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 305. <**> См.: Энциклопедический словарь. СПб., 1898. Т. 25. С. 402. <***> См.: Воскресенский Н. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники. М. - Л., 1945. Т. 1. С. 309. В первой четверти XVIII века генерал - прокурору на основании гл. II Регламента Адмиралтейств - коллегии и Инструкции обер - прокурору Святейшего Синода предписывалось: "А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили" (см.: Российское законодательство X - XX веков. М., 1986. Т. 4. С. 197).

На уровне регионов XVIII века губернский прокурор был наделен компетенцией приносить "письменную протестацию" губернатору "с товарищи" на основании Именного Указа Императрицы Анны Иоанновны "О должности прокурора". Одновременно принесение протеста приостанавливало дело; при подготовке протеста губернский прокурор должен был "осторожно и разсмотрительно поступать, дабы напрасно Губернатору безчестия не учинить" <*>. -------------------------------- <*> Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. 1733 - 1736. Т. IX. N 6475.

Насколько важна была компетенция прокуроров по принесению протестов в середине XIX столетия, наглядно иллюстрирует мнение министра финансов Ф. П. Вронченко, который указывал, что "прокурорская должность и должна была иметь важное значение, но с течением времени должность эта утратила свое значение, что доказывается редкостью прокурорских протестов" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Казанцев С. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 124.

После судебной реформы 1864 г. прокуратура оказывается лишенной общенадзорной компетенции. По наблюдению многих современников, ликвидация института протеста прокурора пагубно сказалась на социальной атмосфере российских губерний второй половины XIX века. Д. В. Аверкиев высказал в 1886 г. следующее наблюдение: "Существуй доселе старая прокуратура, иначе шли бы дела в губернских присутственных местах и ... думах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы вовсе света Божьего... Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, присутствуя в думе ... и усмотрев несогласие тех или иных постановлений названных собраний с законом, заявлял бы свой протест. И то, что нынче громко именуется "борьбой с властью", называлось бы попросту "отступлением от закона" <*>. -------------------------------- <*> См.: Аверкиев Д. Дневник писателя. СПб., 1886. Апрель. С. 116.

В советской России об "опротестовании" вспоминают в 1922 году, в момент учреждения советской прокуратуры. В пп. "а" п. 2 Положения о прокурорском надзоре на прокуратуру возлагалось "осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти ...путем ...опротестования нарушающих закон постановлений" <*>. -------------------------------- <*> Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1922. N 36. Ст. 424.

Значительное внимание в отечественной юридической науке было уделено разработке проблем принесения протеста в порядке общего надзора, дефинированию самого термина "протест". Наиболее острые споры по этой проблеме велись в 1950 - 1970-е годы, каждый исследователь считал необходимым дать свое определение понятия "протест в порядке общего надзора". С. Г. Березовская дефинировала протест в порядке общего надзора как "юридический акт ... в котором прокурор констатирует факт совершенного нарушения законности и в котором он требует восстановления нарушенной законности" <*>. Неудачность данного определения представляется очевидной. Если принять его за истинное, то становится непонятным, в чем отличие протеста от такого акта прокурорского надзора, как представление. Позднее С. Г. Березовская дает, на наш взгляд, более адекватное определение протеста и называет его актом, "в котором прокурор указывает учреждению, организации ... на допущенное нарушение закона ... и предъявляет юридически обоснованное требование устранить нарушение путем отмены или изменения незаконного акта". Однако в этом определении, на наш взгляд, необходимо было указать, кем допущено нарушение закона - самим органом, в который приносится протест, либо нижестоящим органом (в случае принесения протеста в вышестоящий орган). Если не сделать этого, то из буквального толкования данной дефиниции С. Г. Березовской можно понять, что прокурор может приносить протест в перечисленные в определении органы на ущербный акт, изданный любым другим (даже не нижестоящим) органом. -------------------------------- <*> Березовская С. Прокурорский надзор в советском государственном управлении (Общий надзор). М., 1954. С. 73.

Л. А. Николаева в 1957 г. сформулировала свое определение протеста: "Это юридический акт, в форме которого прокурор дает указания по поводу отдельных случаев нарушения ... законности, выразившихся в виде издания незаконного акта управления, ... и добивается устранения нарушения закона" <*>. Но ведь прокурор не мог давать указаний органу, издавшему незаконный акт, это было бы наделением прокуратуры административной властью по отношению к поднадзорным органам, что не вписывалось в концепцию прокурорского надзора. В конце 1970-х гг. Л. А. Николаева, возвращаясь к данной проблеме, внесла коррективы в ранее данное определение: "Протест - это правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридически обоснованное требование по поводу отдельных случаев нарушения ... законности, выразившихся в издании ... органом ... незаконного правового акта, ... и добивается восстановления нарушенного права" <**>. -------------------------------- <*> Николаева Л. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1957. С. 16. <**> Николаева Л. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. Л., 1978. С. 53.

В. Г. Мелкумов предлагал свое определение протеста в порядке общего надзора. Он считал, что "это влекущий за собой правовые последствия письменный правовой акт прокурора, в котором он предъявляет компетентным органам мотивированные требования о приведении в соответствие с законом или отмене письменного правового акта поднадзорного органа, изданного с нарушением закона" <*>. Как можно видеть, основной упор в своем определении В. Г. Мелкумов делает на форму принесения протеста и опротестовываемого правового акта. Она, по его мнению, должна быть только письменной. В этом определении, на наш взгляд, тоже содержится ряд неточностей. Протест в порядке общего надзора не всегда влечет за собой "правовые последствия". -------------------------------- <*> Мелкумов В. Общий надзор прокуратуры. Душанбе, 1963. С. 47.

Разработчики Методических рекомендаций "Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", направленных 22 июля 1997 года прокурорам субъектов Федерации, указывали, что основным правовым средством реагирования на нарушения законов, допущенные при издании актов органов субъектов Российской Федерации, является протест прокурора <*>. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 1 ст. 23) протест приносится на противоречащий закону акт. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты субъектов Федерации обладают прокурор и заместитель прокурора субъекта Федерации. Кроме того, это право принадлежит Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям. Нижестоящие прокуроры также могут играть активную роль в устранении противоречащих закону правовых актов субъектов Федерации путем представления прокурору субъекта Федерации информации о нарушениях закона, подготовки проектов протестов. -------------------------------- <*> О практике принесения протестов в законодательные органы субъектов Федерации см.: Законность. 1996. N 9. С. 60 - 61; N 11. С. 56; 1997. N 2. С. 54.

Протест прокурора должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт региональных законодателей; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме. Работники прокуратуры при подготовке проекта протеста должны полно исследовать правовую проблематику норм, на которые предполагается направить прокурорское воздействие. Нельзя допустить, чтобы требования, предъявленные прокурором в протесте, вступали в логическое противоречие между собой. При анализе подобные случаи были выявлены. Например, исполняющий обязанности прокурора города Санкт - Петербурга принес в Законодательное собрание города протест N 7/33/98 на Устав Санкт - Петербурга. В протесте он отмечал: "Подпункт 4 пункта 2 ст. 27 и пункт 4 ст. 34 Устава, в части предоставления председателю Законодательного собрания права самостоятельно подписывать законы Санкт - Петербурга, противоречат конституционному принципу самостоятельности ветвей власти и ущемляют право органов исполнительной власти участвовать в законодательном процессе. Согласно ст. 84 Конституции Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы Президент Российской Федерации, а в силу ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна устанавливаться в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти". Не останавливаясь детально на исследовании данных утверждений, хочется отметить неудачность мотивировки позиции прокурора нормами ст. 77 федеральной Конституции - основы конституционного строя Российской Федерации не были нарушены. Общие принципы организации представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации установлены федеральным законодателем лишь в конце 1999 года <*>, так что упоминание ст. 77 Конституции России в данном контексте следует признать некорректным. Вероятно, прокурор хотел обратить внимание законодателей на то, что если на федеральном уровне промульгацию законов осуществляет Президент России, то на региональном уровне такой компетенцией должен быть наделен глава исполнительного органа власти. Но далее в протесте было сказано: "Пункт 5 ст. 41 Устава, устанавливающий, что одно и то же лицо не может быть губернатором Санкт - Петербурга более двух полных сроков подряд, ограничивает пассивное избирательное право граждан, что является нарушением ч. 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации". -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Соглашаясь с такой мотивацией, приходится заметить, что ч. 3 ст. 81 российской Конституции предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Как видим, протест содержит в себе логическое противоречие: в одном случае абсолютное копирование федеральной схемы ограничений, направленных на обеспечение властной ротации, является противоречащим нормам российской Конституции; в другом случае установление процедуры промульгации регионального закона, несколько отличной от федеральной, понимается прокурором как противоречащее нормам Конституции России. Такое внутреннее логическое противоречие в протестах недопустимо. Следует ли повторно обращаться к адресату прокурорского реагирования, если первичное обращение прокурора было законодателями отклонено? Прокурор Республики Северная Осетия - Алания, после того как 11 декабря 1998 года Парламент Республики фактически отклонил внесенное им 10 ноября 1998 года представление об устранении нарушений закона, выразившееся в издании Закона Республики Северная Осетия - Алания "О едином продовольственном налоге с сельскохозяйственных товаропроизводителей Республики Северная Осетия - Алания", приносит протест N 7-441-98 на этот же Закон. Наивно надеяться, что законодатели, уже единожды отклонившие требования прокурора, адекватно отнесутся к повторному их изложению. При принесении протестов прокуроры иногда превышают полномочия, предоставленные им Законом о прокуратуре. У прокурора Камчатской области ввиду несовершенства федерального избирательного законодательства возникли определенные трудности в процессе подготовки актов прокурорского реагирования на ущербные правовые акты законодательного органа области. В феврале 1997 года прокурором принесен протест на Постановление Законодательного собрания области N 420 "О выборах депутатов Камчатского областного Совета народных депутатов", которым законодательный орган области самостоятельно продлил свои полномочия на восемь месяцев, назначив выборы на декабрь 1997 года, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления". В связи с неурегулированностью данного вопроса федеральным законодательством на тот момент требования протеста были обоснованы положениями указов Президента Российской Федерации, устанавливающими основные начала организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Протест прокурора на сессии Законодательного собрания области был отклонен. В постановлении об отклонении протеста отмечалось, что поскольку на федеральном уровне не установлены сроки полномочий законодательного (представительного) органа области, то на Законодательное собрание области распространяются нормы Устава Камчатской области и Закона Камчатской области "Об органах государственной власти Камчатской области", которым установлен срок полномочий для законодательного органа области нового созыва - четыре года. Однако при этом в п. 3 ст. 28 названного областного Закона определено, что положения статей этого Закона, касающиеся срока полномочий законодательного органа, не распространяются на Законодательное собрание Камчатской области, действовавшее на момент принятия настоящего Закона. Указанное положение Закона Камчатской области о сроках полномочий законодательного органа нашло аналогичную трактовку и в Уставе Камчатской области <*>. -------------------------------- <*> См.: Информация о состоянии прокурорского надзора за законностью правовых актов, принятых законодательным (представительным) органом власти Камчатской области // Информация от 15 января 1998 года N 07/01-98. Петропавловск - Камчатский, 1998. Л. 2 - 3.

Прокурору области необходимо было использовать свой правовой анализ о несоответствии опротестованного Постановления нормам Устава области и Закона Камчатской области "Об органах государственной власти Камчатской области" - это должно было стать основной мотивацией протеста. Положения Указа Президента России можно было использовать как дополнение к обоснованию своей позиции. Такое нормативно - аналитическое обеспечение, возможно, привело бы к тому, что протест законодателями не был бы отклонен, и прокурору не пришлось бы обращаться в областной суд. Согласно Закону о прокуратуре прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением федеральной Конституции и исполнением законов, действующих на территории России (п. 1 ст. 1), а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными органами субъектов Федерации (п. 2 ст. 1). Исходя из текста приведенных законодательных норм, прокуратура не надзирает за соответствием правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, нормативным правовым документам какой-либо одной ветви государственной власти. Прокуратура надзирает за соответствием именно закону как документарному волеизъявлению государства, а не актам, изданным каким-либо из сегментов государственной власти. Не затрагивая проблем, связанных с разработкой нового Закона о прокуратуре, следует отметить те редакционные огрехи, которые имеются в действующем Законе <*>. Обращает на себя внимание текстовой нюанс п. 2 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В нем указывается, что протест "на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации" подлежит рассмотрению на ближайшей сессии данного органа. Авторы редакции Закона допустили некоторую оплошность, сформулировав упомянутый пункт статьи именно таким образом. Из текста статьи можно понять, что только протест на "решение" подлежит рассмотрению на ближайшем заседании законодателей. Но ведь "решение" во многих субъектах Федерации является формой правового акта, принимаемого законодательным органом. "Перечисляя виды правовых актов, издаваемых (принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов выделяют "решение". -------------------------------- <*> См. об этом: Маркина М. Альтернативный закон о прокуратуре. Фракции СПС и "Яблоко" планируют внести в начале октября новую редакцию закона о прокуратуре // Московский комсомолец. 2000. 20 сент.; Николаев А. Кому подчинить Генпрокурора: Дума собирается ограничить полномочия ведомства Владимира Устинова // Независимая газета. 2000. 26 сент.; Пинскер Д. Прокурорский оселок. Успех либеральных начинаний Владимира Путина зависит от того, сумеет ли президент преодолеть сопротивление прокуратуры // Итоги. 2001. N 15. Безусловно, не все проблемы законодательного регулирования деятельности прокуратуры возможно преодолеть путем поправок в федеральное законодательство, многое зависит и от законопослушания самих прокурорских работников. Так, А. М. Тулеев, выступая 18 ноября 1994 года в нижней палате российского парламента, описал случай, произошедший в Кемеровской области: "...прокурор области практически отстраняется от занимаемой должности, протест прокурора по вопросу нарушения Конституции со стороны главы администрации области отменен замом Генерального прокурора" (см.: Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Осенняя сессия. Т. 10. 9 - 23 ноября 1994 года. М., 1995. С. 575). Следует напомнить, что согласно ст. 23 (п. 4) Закона о прокуратуре протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Компетенцией отзыва (аннулирования) протестов, принесенных нижестоящими прокурорами, вышестоящие прокуроры не наделены.

"Собрание депутатов, - говорится, например, в Уставе Псковской области, - принимает законы области, постановления, решения, заявления, обращения, декларации" (ст. 48). "Законодательное собрание, - определено в Уставе Пермской области, - принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений" (ст. 29). В Московской областной Думе все областные законы принимаются "решением" <*>. Также "решение" является самостоятельной формой правового акта, принимаемого законодателями Калининградской, Орловской, Пензенской, Ростовской областей. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Устав Псковской области от 29.12.1994 N 9-оз утратил силу в связи с принятием Закона Псковской области от 05.04.2001 N 127-оз "О признании утратившими силу отдельных законодательных актов Псковской области". ------------------------------------------------------------------ -------------------------------- <*> См.: Чернобель Г. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации: Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 133.

Следует согласиться с Г. Т. Чернобелем, который считает, что следует различать родовое и видовое понятие в нормативно - правовых формообразованиях. Решение как таковое - это родовая категория логико - семантического порядка (вывод, заключение после соответствующего обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (законодательное решение, конституционное решение, министерское решение, президентское решение, судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным образом (инструкция, закон, постановление, приговор, распоряжение, указ, устав и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых различных актов юридического значения <*>. И хотя в нормах ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривается, что основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере правотворчества реализуются путем принятия законов субъекта Федерации (п. 2) и постановлений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 3), тем не менее, пока в региональных правовых системах существуют "решения" как самостоятельные формы правовых актов законодательной власти, нормы п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре должны быть сформулированы более корректным образом: необходимо заменить термин "решение" на "правовой акт". Такая замена поможет избежать коллизий в практической деятельности прокуроров. -------------------------------- <*> См.: Чернобель Г. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации: Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 133.

Конституционный Суд России, оценивая конституционность положений Устава Алтайского края, указал, что согласно "абзацу 2 части четвертой статьи 71 Устава право подписывать законы края предоставлено председателю Законодательного собрания. Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий" (п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" <*>). Впоследствии подобная законодательная процедура была воспроизведена в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статьи 7 и 8) <**>. -------------------------------- <*> См.: Вестник КС РФ. 1996. N 1. Ранее мы подвергали сомнению правомерность указанного вывода Конституционного Суда. Подробнее см.: Рабко Т. Правовые акты, издаваемые представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации. Требования законности и прокурорский надзор. Тверь, 1999. С. 6 - 15. <**> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. Несмотря на последующую редакцию данного Закона (Российская газета. 2000. 1 авг.), процедура издания закона субъекта Российской Федерации осталась неизменной. В этой связи необходимо отметить, что предусмотренный новой редакцией Закона механизм репрессивного воздействия на нарушителей должного режима регионального правотворчества невозможно применить на практике.

В Законе о прокуратуре указано, что в "целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов ... представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации ... а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов" (п. 2 ст. 1). Согласно ст. 21 (п. 1) предметом надзора за исполнением законов являются "соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, ... представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации ... соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте". Закон субъекта Российской Федерации невозможно рассматривать как правовой акт, изданный представительным либо законодательным органом субъекта. Закон субъекта Федерации не является документом законодательной либо исполнительной власти региона, а представляет собой документ, "принадлежащий" публично - территориальному образованию (субъекту Российской Федерации), но не его органам. В связи с этим положения Закона о прокуратуре и Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части, касающейся определения предмета прокурорского надзора, механизмов издания законов и ответственности органов власти субъектов Российской Федерации, нуждаются в существенной корректировке.

Название документа