Надзор за исполнением законодательства о судебных приставах

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СУДЕБНЫХ ПРИСТАВАХ

И. С. ВИКТОРОВ

И. С. Викторов, заведующий сектором НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

По данным Министерства юстиции РФ, ежегодно не исполняется до 37% судебных решений. Такое положение способствует дискредитации судебных процедур разрешения споров, замене их другими, в том числе связанными с привлечением криминальных структур в качестве своеобразных "судебных исполнителей". Судебные приставы - исполнители допускают нарушения законодательства практически на всех стадиях исполнительного производства. К примеру, не соблюдаются сроки возбуждения исполнительных производств. Вопреки ст. 9 п. 2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" (далее - Закон) судебными приставами - исполнителями постановления о возбуждении исполнительных производств, как правило, выносятся с нарушением 3-дневного срока со дня поступления к ним судебных решений. Часто такие постановления вообще не выносятся. В большинстве случаев копии постановлений о возбуждении исполнительных производств взыскателю, должнику и в орган, выдавший исполнительный документ, не направляются. Судебные приставы зачастую игнорируют требования правовых норм, регулирующих основания и порядок наложения ареста на имущество должников. Не соблюдаются требования ст. 51 Закона о своевременном (в месячный срок со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства) наложении ареста на имущество должника. Нарушение сроков наложения ареста позволяет должнику принять меры к сокрытию, реализации имущества, фиктивно оформить право собственности на других лиц. При наложении ареста не всегда устанавливается принадлежность имущества, не во всех случаях производится его оценка (нарушение требований ст. 52 Закона). В ряде мест отмечены факты несоблюдения процедуры ареста ценных бумаг, определенной Порядком наложения ареста на ценные бумаги, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. В большинстве случаев не выполняются требования ст. 59 Закона в части установления очередности наложения ареста на имущество должника. Например, по исполнительному производству о взыскании долгов с предприятия судебным приставом - исполнителем наложен арест на имущество третьей очереди, однако данных об отсутствии у должника имущества, арест и реализация которого осуществляется в первую и вторую очереди, в исполнительном производстве нет. Прокурорами выявлены многочисленные факты наложения ареста на имущество без участия понятых либо с участием всего лишь одного понятого. Иногда в качестве понятых привлекаются лица, заинтересованные в совершении исполнительных действий. В некоторых случаях судебные приставы при наличии справок о смерти должников возвращали исполнительные листы взыскателям с актом о невозможности исполнения и выносили постановления об окончании исполнительного производства вместо того, чтобы в соответствии с п. 3 ст. 23 Закона прекратить производство в связи со смертью должника. Сложившаяся практика подтверждает, что судебные приставы нередко нарушают требования ст. 11 Закона, которая обязывает их следить за переменой места жительства должником. Несвоевременное сообщение о таких фактах затягивает или делает невозможным исполнение судебных решений. Особые замечания вызывает практика ущемления прав собственников. Так, вскрываются факты обращения взыскания на имущество должника, которое в соответствии с федеральным законом не может быть арестовано, изъято и принудительно реализовано. Другого рода нарушения связаны с несоблюдением установленного законом 5-дневого срока для добровольного исполнения решения суда. Допускаются нарушения закона и на завершающей стадии исполнительного производства. Постановления об окончании исполнительных производств выносятся не везде, порой исполнительные документы без какого-либо обоснования возвращаются взыскателям. В ряде регионов уже есть практика возбуждения в отношении судебных приставов уголовных дел по факту превышения должностных полномочий, выразившемуся в противозаконной реализации имущества, в результате чего был нанесен крупный материальный ущерб собственнику имущества (ч. 1 ст. 286 УК). Ознакомление с материалами проверок Департамента судебных приставов Министерства юстиции РФ показало, что в большинстве случаев Минюстом при выездах в нижестоящие органы серьезные нарушения законодательства не вскрывались, причины несоблюдения законодательства судебными приставами анализировались крайне слабо. Результаты прокурорских проверок по ряду регионов в корне опровергают положительные оценки работы судебных приставов, представляемые Департаментом Минюста РФ. Прокурорский надзор осуществляется по следующим направлениям: а) за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций; б) за исполнением требований закона о возбуждении исполнительного производства; в) участие прокурора в судебных заседаниях при разрешении вопросов исполнительного производства и законности выносимых судебных актов. В процессе надзора за соблюдением законов при осуществлении судебными приставами своих функций особое внимание необходимо уделять охране прав лиц, участвующих в исполнительном производстве, причем проверку соблюдения прав участников исполнительного производства следует проводить комплексно по всем направлениям, предусмотренным в указании Генерального прокурора РФ от 6 января 1999 г. N 1/7 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами". Обязанности и права судебных приставов определены ст. ст. 11 - 19 Федерального закона "О судебных приставах". Исходя из характера поступившей информации, прокурор проверяет выполнение этих обязанностей в полном объеме либо отдельных конкретных функций. В зависимости от особенностей проверки прокурор обращает внимание на соблюдение судебными приставами прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 13), на обязательность требований судебного пристава (ст. 14), на соблюдение условий и пределов применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (ст. ст. 15 - 18) и иные вопросы. Следует выяснить, было ли сделано должнику предложение о добровольном исполнении решения, соблюдается ли срок, предоставленный законом для добровольного исполнения (не более 5 дней). Необходимо также установить правомерность наложенных на должника взысканий за исполнение решений суда: были ли они соответствующим образом мотивированы, отсутствуют ли уважительные причины, по которым исполнение не было произведено в установленный срок. Одновременно необходимо проверить, особенно по неисполненным решениям, применял ли пристав все имеющиеся в его распоряжении меры для его исполнения, привлечены ли к административной или уголовной ответственности лица, виновные в неисполнении. Также нужно проверить, не было ли обращено взыскание на имущество, обращение взыскания на которое запрещено законодательством. Кроме того, в ходе проверок необходимо проанализировать: - выполняются ли судебными приставами - исполнителями требования по розыску должника, его имущества или розыску ребенка; - соблюдается ли порядок обращения взыскания на имущество должника; - имеют ли место нарушения требований ст. 46 Закона в части наложения ареста или обращения взыскания на вновь поступающие на счет должника денежные средства; - соблюдаются ли судебными приставами - исполнителями требования Закона (гл. 5) о наложении ареста на имущество должника и его реализации; - соблюдаются ли судебными приставами - исполнителями требования об исполнении исполнительных документов по спорам неимущественного характера; - допускаются ли судебными приставами - исполнителями нарушения требований ст. 87 Закона в части привлечения виновных граждан и должностных лиц к ответственности за невыполнение их законных требований; - результаты рассмотрения заявлений и обращений граждан, должностных лиц, организаций на действия судебных приставов, обжалование действий судебного пристава - исполнителя. В ходе проверки особое внимание следует обратить на защиту трудовых прав граждан (восстановление на работе, взыскание заработной платы), а также на исполнительные производства, где немедленное исполнение требований предусмотрено исполнительным документом или Законом, а также на очередность удовлетворения требований взыскателей. При этом необходимо учитывать, что в случае неисполнения должником исполнительного документа о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника судебный пристав, помимо мер, предусмотренных ст. 85 Закона, обращается в суд с заявлением, утвержденным старшим судебным приставом, о вынесении в порядке, предусмотренном ГПК, определения о выплате работнику среднего заработка за время вынужденного прогула или разницы в заработке, за все время со дня вынесения решения о восстановлении работника по день исполнения исполнительного документа. Другим направлением надзора должна быть проверка распределения денежных средств, поступивших в качестве исполнительского сбора между федеральным бюджетом и внебюджетным фондом развития исполнительного производства, проверка правомерности выплаты судебным исполнителям вознаграждения за исполнение исполнительного документа. Следует также обращать внимание на те случаи, когда действия судебного пристава - исполнителя по взысканию задолженности ограничивались взысканием исполнительского сбора. Практика показывает, что в этих случаях может существовать сговор между должником и судебным приставом, направленный на препятствование реальному исполнению судебного акта. Кроме того, при анализе материалов исполнительных производств прокурорам необходимо обращать внимание на случаи, когда исполнительные действия не произведены в двухмесячный срок (ст. 13 Закона). Тщательной проверке подлежат поступившие в прокуратуру жалобы и заявления на противоправные действия судебных приставов. При этом обращается внимание на полноту применения ответственности судебных приставов, определенную ст. 19 Закона. Проверка исполнения требований законов о возбуждении исполнительного производства проводится прокурором по специальному плану, предусматривающему перечень основных вопросов. Следует иметь в виду, что соблюдение изложенных в ст. 8 Закона требований, предъявляемых к исполнительным документам, строго обязательно, поэтому при проверке прокурор обращает внимание на их качество. На данной стадии работники прокуратуры не только проверяют соблюдение ст. 9 Закона, в соответствии с которой исполнительное производство должно возбуждаться в трехдневный срок с момента предъявления исполнительных документов в службу судебных приставов, но и в ряде случаев могут воздействовать на взыскателя для принуждения его к предъявлению исполнительного документа к исполнению. При отказе взыскателя от взыскания или непредъявлении исполнительного документа к исполнению прокурор должен оценить необходимость воздействия на взыскателя для принуждения его к предъявлению судебного решения к исполнению и проверить правомерность утверждения судом отказа взыскателя от взыскания, если таковое было. Вмешательство прокуратуры в действия взыскателя при отказе от предъявления исполнительного документа к взысканию следует оценивать с учетом положений ст. 10 ГК РФ, устанавливающей пределы осуществления гражданских прав в виде недопущения любого злоупотребления правом. Вмешательство прокурора целесообразно, когда в результате непредъявления взыскателем решения к исполнению существенно нарушаются права иных лиц. Оно также необходимо, если решение вынесено в пользу взыскателя - органа государственного управления, государственного предприятия или предприятия, в котором учредителем является государство. Меры прокурорского реагирования должны применяться в случаях, когда нарушены права несовершеннолетних детей, инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан. Участие прокурора в исполнительном производстве необходимо и в ситуациях, когда неисполнение решения может нанести ущерб интересам групп людей или когда в действиях взыскателя или должника усматриваются признаки преступления. К таким случаям, безусловно, относятся взыскания по делам, связанным с банкротством финансовых пирамид. Прокурор должен уделять особое внимание тем случаям, когда вынесенное решение не было исполнено добровольно и не было передано для принудительного исполнения. Однако проверку следует проводить и тогда, когда отказ от взыскания был утвержден судом, как и в целом решения и определения суда по вопросам исполнительного производства. Выяснение этих обстоятельств затрудняется тем, что отсутствует орган, в котором были бы сосредоточены данные об исполнении каждого вынесенного решения. Сведения о вынесенных решениях находятся в суде, а данные о предъявлении решений к принудительному исполнению - у службы судебных приставов. Поэтому задачей органов прокуратуры становится обобщение указанных сведений с целью выявления нарушений. Кроме того, в ходе проверки прокурором обращается внимание на соблюдение сроков возбуждения исполнительных производств и совершения исполнительных действий со дня поступления исполнительного документа. При этом надлежит выяснить, устанавливается ли срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований, направляются ли копии соответствующих постановлений заинтересованным сторонам. Необходимо проверить обоснованность возвращения исполнительных документов, поскольку исполнительные листы часто возвращают по надуманным основаниям; выяснить, своевременно ли направляются исполнительные документы в связи с изменением места жительства должника или места работы; каким образом выполняются требования по розыску должника, его имущества, а также соблюдается ли порядок совершения исполнительных производств. Заслуживает внимания оценка законности действий судебного пристава - исполнителя по отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов и актов других органов, изменению способа и порядка их исполнения, порядка приостановления, прекращения и окончания исполнительного производства. Важно установить, соблюдается ли порядок обращения взыскания на имущество должника (денежные средства, ценные бумаги, иное имущество), его срок, какова его оценка (привлекаются к этому специалисты или нет), а также реализация; как распределяются взысканные денежные суммы, при этом обратить внимание на исполнительские сборы, 30% от которых должны отчисляться в федеральный бюджет; каким образом решается вопрос по спорам неимущественного характера (восстановление на работе, вселение взыскателя, выселение должника), привлекаются ли в связи с этим виновные лица, должностные лица к административной, уголовной ответственности, в том числе судебные приставы - исполнители. В ходе проверки необходимо обращать внимание на выявление и предупреждение уголовно наказуемых правонарушений, а при установлении признаков состава преступления возбуждать уголовные дела и организовывать их расследование. Еще одно направление надзора за исполнением судебных решений, отличающееся определенной спецификой, - надзор за рассмотрением и разрешением судами вопросов, связанных с исполнительным производством. Так, в соответствии с п. 3 ст. 6 Закона только суд имеет право налагать на банк или иную организацию штраф за неисполнение исполнительного документа, в судебном порядке могут опротестовываться постановления судебного пристава, решаться вопрос об освобождении имущества от ареста и т. д. В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ N 1/7 обязательное участие прокурора при рассмотрении дел данной категории не предусмотрено. Однако, если прокурор сочтет необходимым принять участие в судебном заседании при рассмотрении вопросов исполнительного производства, а именно при обжаловании действий судебных приставов, решении вопроса об освобождении имущества от ареста, о повороте исполнения решения, кассационном, надзорном обжаловании судебных актов по вопросам исполнительного производства, ему необходимо обратить внимание на следующие моменты. 1. В связи с принятием новых законодательных актов и передачей ряда вопросов в ведение арбитражного суда нужно четко дифференцировать возможные способы обжалования судебных актов в сфере исполнительного производства. Так, в арбитражном суде право апелляционного и кассационного обжалования имеют только лица, участвующие в деле. Поскольку участие прокурора в арбитражном процессе ограничено случаями самостоятельной подачи искового заявления, то обжаловать в кассационном и апелляционном порядке судебные решения арбитражного суда прокурор имеет право только если они вынесены по его искам. 2. При проведении проверок следует учитывать, что АПК не определена процедура рассмотрения жалоб на действия судебных приставов - исполнителей. Однако в Законе установлено, что действия судебных приставов по исполнению актов арбитражного суда обжалуются в арбитражный суд. Таким образом, арбитражный суд не имеет права отказывать в приеме указанных жалоб. Данную категорию дел рекомендовано рассматривать в порядке, предусмотренном для рассмотрения заявлений о рассрочке или отсрочке исполнения судебного акта, изменении способа и порядка его исполнения (ст. 205 АПК). 3. В соответствии со ст. 90 Закона на действия судебного пристава - исполнителя по исполнению исполнительного документа (за исключением исполнительного документа, выданного арбитражным судом) или отказ в их совершении, в том числе на отказ в отводе судебного пристава - исполнителя взыскателем или должником, может быть подана жалоба в суд общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава - исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в его совершении). Согласно ст. 428 ГПК прокурором может быть принесен протест на действия судебного пристава - исполнителя или на отказ в их совершении. Протест приносится в суд по месту нахождения судебного пристава - исполнителя в течение 10 дней со дня совершения действия судебным приставом - исполнителем или со дня, когда прокурору, не извещенному о времени и месте совершения действия, стало о нем известно. Участие прокурора в рассмотрении судом протеста обязательно. 4. Исполнительное производство подлежит обязательному приостановлению в случае вынесения постановления должностным лицом, которому предоставлено право приостановить исполнение судебного акта. К таким лицам в соответствии со ст. ст. 320 и 323 ГПК относятся прокуроры, имеющие право принесения протеста в порядке надзора на решения, определения и постановления суда. Установив факты нарушения законов в деятельности судебных приставов, прокуроры направляют им предостережения, протесты и представления, содержащие требования устранить выявленные нарушения законодательства или изменить (отменить) противоречащие закону правовые акты. Практикой выработана форма прокурорского реагирования на нарушения законов. Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Поскольку ни старший судебный пристав, ни главный судебный пристав не вправе отменить постановление судебного пристава - исполнителя, протест прокурора не принесет никакого результата. Следовательно, остается обращение в суд с заявлением. О такой возможности свидетельствует и сложившаяся судебная практика. Ряд жалоб граждан на действия судебных приставов - исполнителей, в частности, о незаконности вынесения постановления по взысканию исполнительного сбора, был рассмотрен в порядке, предусмотренном не ст. 428 ГПК, а гл. 24 ГПК, т. е. с вынесением решения, а не определения. Решения по этим жалобам были оставлены кассационной инстанцией без изменений и вступили в законную силу. Представления об устранении нарушений закона прокурорами вносятся в основном непосредственно в различные службы судебных приставов. Так, если нарушения закона допущены судебным приставом районного звена, то представление об их устранении направляется на имя старшего судебного пристава, возглавляющего районное подразделение судебных приставов. А если нарушения закона допущены старшим судебным приставом, то представления прокурорами вносятся в основном главному судебному приставу субъекта Федерации с изложением требований об устранении выявленных правонарушений. В некоторых случаях, с учетом конкретной ситуации, возможно внесение представления в адрес руководителей органов юстиции субъекта Федерации, так как в соответствии со ст. 7 Закона органы юстиции должны осуществлять организационное и методическое руководство деятельностью соответствующих служб судебных приставов и, следовательно, полномочны устранить допущенные ими правонарушения <*>. -------------------------------- <*> Лазарев Р. Надзор за судебными приставами. - Законность, N 10, 2000.

Возможно использовать и такое средство, как предостережение о недопустимости нарушения закона. При выявлении в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно наказуемых деяний и относящихся, как правило, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и т. д.), прокурор возбуждает уголовное дело. Однако указанные формы прокурорского реагирования не могут применяться в случаях наличия спора о гражданском праве (например, при включении в опись имущества, принадлежащего третьим лицам). В этом случае прокурору следует обратиться в суд с иском об исключении имущества из описи в пользу заинтересованных лиц или рекомендовать им сделать это самостоятельно. При этом прокуратура должна четко отслеживать соблюдение судебным приставом сроков, установленных Законом о прокуратуре, для устранения нарушений законов и дачи ответа на акты прокурорского реагирования. В случае их несоблюдения прокурор должен рассмотреть возможность привлечения судебного пристава - исполнителя к административной ответственности в соответствии со ст. 165.10 КоАП. С целью установления каких-либо данных об исполнительном производстве или получения сведений о его ходе прокурор имеет право вызвать судебного пристава - исполнителя для дачи необходимых объяснений. Неявка по вызову может являться основанием для привлечения судебного пристава - исполнителя к ответственности согласно ст. 165.11 КоАП. Для того, чтобы меры прокурорского реагирования были эффективными, при составлении протестов и представлений необходимо четко формулировать требования, опираясь на положения законов, регулирующих исполнительное производство. При этом следует обращать внимание не только на факт своевременного получения ответов, но и на их содержание, на мотивировку ответа и подтверждение исполнения требований прокурора. При выборе между принесением протеста на незаконное постановление судебного пристава - исполнителя или обжалование его в судебном порядке следует учитывать, что общий срок ответа на протест прокурора (10 дней) и срок, в течение которого могут быть обжалованы постановление или действия судебного пристава - исполнителя, совпадают. Учитывая, что в Законе в качестве основания для приостановления исполнительного производства отсутствует протест прокурора, приоритет в данном случае должен быть отдан судебной форме обжалования, так как именно суд обладает полномочиями для вынесения окончательного решения по вопросу определения законности того или иного действия судебного пристава - исполнителя. Принесение же протеста может привести к ситуации, когда отказ в его удовлетворении, сделанный в установленный десятидневный срок, явится препятствием для последующего обращения прокурора в суд по причине истечения установленного срока судебного обжалования. Однако, если прокурор, исходя из сложившейся ситуации, считает целесообразным принесение протеста до передачи дела на рассмотрение суда, он должен устанавливать сокращенный срок. В этом случае ответ, содержащий отказ в удовлетворении протеста, оставляет у прокурора возможность обжаловать незаконное постановление в суд. В случае же, если ответ на протест будет задержан судебным приставом - исполнителем, у прокурора есть право ходатайствовать в суде о восстановлении пропущенного срока.

Название документа