Проблемы совершенствования надзора за деятельностью экономических субъектов

(Ашурбеков Т.)

("Законность", N 10, 2001)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАДЗОРА

ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СУБЪЕКТОВ

Т. АШУРБЕКОВ

Т. Ашурбеков, начальник управления Прокуратуры Республики Дагестан.

Нынешнее состояние контроля за финансово - хозяйственной деятельностью экономических субъектов из-за многих негативных моментов не может устроить государство и нуждается в улучшении. Это привело к низкой управляемости экономическими объектами и процессами, что является одной из причин, из-за которой государству пока не удается довести ситуацию в предпринимательстве до желаемого состояния.

В значительной части хозяйствующих субъектов лица, занимающиеся управленческими функциями, не выполняют обязательства перед партнерами, государством, неудовлетворительно ведут бухгалтерский учет, скрывают финансовые и хозяйственные операции, обманывают учредителей и т. д. Все это не только дезорганизует предпринимательство, но и мешает его цивилизованному становлению, влечет колоссальные экономические издержки. Возьмем одну сторону этого вопроса. Массовыми в настоящее время являются факты "амнистирования" руководителями предприятий своих партнеров от выполнения финансовых или имущественных обязательств в ущерб вверенному предприятию. В 70 - 80% проверенных предприятий наблюдается такая ситуация. Суммы "уступок" только в Дагестане исчисляются сотнями миллионов рублей. А каковы масштабы по России? Главным образом, это сказывается на состоянии налоговых платежей. Но есть последствия опаснее экономических потерь. Они затрагивают социальные права работников предприятий, создают для лиц, занимающихся управленческими функциями в коммерческих организациях, благоприятную среду для злоупотреблений. Предметно этой проблемой ни один государственный орган не занимается, хотя она весьма серьезная.

Органы прокуратуры активно способствуют уравновешиванию ситуации. Результативность такого вмешательства внушительная. Не дожидаясь законодательных и иных мер, органы прокуратуры выступают инициаторами наведения порядка в этом вопросе. Проверками установлены сотни фактов, где требуется применение гражданско - правовых, административных, а зачастую и уголовно - правовых мер реагирования. В среднем в каждой административной единице общая сумма "уступок платежей" составляет 5 - 10 млн. руб. Это создает цепь взаимных неплатежей, влекущих крайне отрицательные последствия как для бюджета государства (в виде непоступления налогов и сборов), так и для работников самого предприятия (хронические задержки выплат зарплаты).

В результате предпринятых мер "разморожены" неплатежи сотен предприятий, в результате которых уплачены налоги, осуществлены иные обязательные платежи, выплачена заработная плата, исполнены решения судов.

Рыночная форма хозяйствования кардинально изменила подходы к организации контроля за финансовой деятельностью экономических субъектов. Государство отошло от тотального контроля за всеми предприятиями, а новые собственники еще не научились защищать свои интересы. Анализ надзорной практики показывает, что эта проблема не риторическая, а весьма актуальна с точки зрения защиты государственных интересов.

Во-первых, не осуществился главный замысел, на основе которого определялась современная концепция контроля за деятельностью предприятий негосударственных форм собственности: акционеры, учредители, на которых делался основной упор, - пассивны.

Во-вторых, такое положение породило в действиях лиц, занимающих управленческие должности, безответственность и произвол, что отрицательно сказывается на формировании образа предпринимателя. На сегодня миллиардами исчисляется сумма неистребованной дебиторской задолженности (свыше 12 месяцев) предприятий, для взыскания которой руководителями предприятий меры не принимаются. Сотнями миллионов исчисляется сумма задолженности предприятий, для взыскания которой по причине бездействия руководителей предприятий истекли сроки исковой давности. Тысячи фактов осуществления хозяйственных операций без составления договоров. Много случаев безнаказанного невыполнения обязательств перед государством.

Нужны срочные меры по исправлению ситуации. Могут задать вопрос - дело ли это прокуроров? Безусловно, да, ибо такая ситуация несет в себе много негативных моментов, затрагивающих интересы государства.

Также необходимо учесть, что приводимые выше негативные последствия представляют одну из угроз экономической безопасности государства, предотвращение которой - обязанность всех государственных институтов, включая и прокуратуру.

В чем причины такого крена в экономике? В большей части - в непродуманности механизма контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Но не мало в этом вины самих контролирующих органов. Как показывает надзорная практика, в их работе также много произвола.

В таких условиях главной задачей государственных органов Республики Дагестан стало обеспечение на территории республики четкого функционирования установленного законодательством механизма контроля в сфере предпринимательства, акцент на таких его элементах, как внутренний и внешний аудит.

Как показал анализ ситуации, предусмотренный механизм контроля за деятельностью предприятий практически не работает. Аудит в абсолютном большинстве случаев не осуществляется, собственные ревизионные органы значительной части предприятий существуют лишь на бумаге, бухгалтерский учет ведется неудовлетворительно. Органы статистики уже не осуществляют контроль за достоверностью отчетности хозяйствующих субъектов, поскольку уже не обязательно представлять им отчеты. В работе налоговых служб, несущих основную контрольную функцию в сфере экономики, много недостатков. В частности, они обязаны контролировать представление некоторой категорией предприятий вместе с налоговыми декларациями аудиторских заключений. Указанную контрольную функцию налоговые органы выполняют крайне неудовлетворительно. Так, ФЗ "О бухгалтерском учете", ФЗ "Об аудиторской деятельности" от 7 августа 2001 г., Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. "Об основных критериях деятельности экономических субъектов, по которым их бухгалтерская отчетность подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке" предусмотрено обязательное представление открытыми акционерными обществами вместе с годовой бухгалтерской отчетностью и аудиторских заключений. Осуществленные по инициативе прокуратуры РД с привлечением работников аудиторской палаты республики в крупных городах и районах проверки показали, что абсолютно большая часть экономических субъектов не соблюдает требования законодательства в названной части. Только в г. Махачкале более 70 предприятий представили годовую финансовую отчетность без аудиторского заключения. А общее число таких нарушителей в республике превышает 300. Указанные нарушения не были пресечены налоговыми органами, которые допустили прием годовой отчетности с нарушением ст. 13 ФЗ "О бухгалтерском учете" без заключений аудиторов и не применили санкции за уклонение от проведения обязательной аудиторской проверки. Только прокуратурой инициировано более 70 исков о взыскании с нарушителей штрафов в размере от 100 до 500 МРОТ, которые арбитражным судом удовлетворены в полном объеме. В управление Министерства по налогам и сборам по Республике Дагестан (далее - УМНС по РД) было внесено представление с требованием не только привлечь руководителей территориальных налоговых органов к ответственности, но и обеспечить неотвратимость ответственности в отношении всех виновных. После этой надзорной проверки ситуация существенно изменилась, руководители предприятий стали выполнять требования законов, что в конечном счете сказалось на открытости финансовой деятельности экономических субъектов.

Такую же активную позицию заняла прокуратура республики по обеспечению правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам, пресечению противоправных действий руководителей предприятий, не предпринимающих меры к погашению дебиторской задолженности. От УМНС по РД потребовали в рамках плановых налоговых проверок выяснять причины неистребования дебиторской задолженности.

При установлении фактов злоупотребления полномочиями со стороны лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих организациях, в виде ненадлежащего (уже изначально) оформления документов на отпуск продукции, выполнение работ или оказание услуг, своевременного непринятия комплекса мер по взысканию сумм дебиторских задолженностей со своих партнеров материалы проверок направляются в органы прокуратуры. Для организации такого взаимодействия органов прокуратуры, налоговых органов и службы судебных приставов издан совместный приказ.

Анализ представленных налоговыми органами сведений подтвердил ожидания: руководители сотен предприятий безосновательно на протяжении нескольких лет не предпринимают мер для взыскания дебиторской задолженности.

Работники прокуратуры тщательно анализируют материалы иных контролирующих органов с целью выявления материалов о злоупотреблениях руководителей коммерческих организаций, которые не принимают меры к погашению дебиторской задолженности. В рамках этой работы работниками прокуратуры проанализированы сотни материалов проверок финансовой и хозяйственной деятельности предприятий. Все это дает свои результаты. Мерами прокурорского воздействия обеспечено взыскание задолженности на сотни миллионов рублей. В тех случаях, когда необходимо было обеспечить защиту государственной собственности, такие иски предъявлялись самой прокуратурой. Подтверждением вышеизложенного служит и то, что за истекший период прокуратурой Республики Дагестан предъявлено в суды более 120 исков в интересах предприятий - недоимщиков в защиту общественных интересов о взыскании сумм дебиторских задолженностей с предприятий - должников и последующим погашением обязательств по налоговым платежам в бюджет; мерами прокурорского воздействия обеспечено реальное взыскание в бюджет недоимок предприятий по налоговым платежам на общую сумму свыше 36 млн. руб., внесено 97 представлений об устранении выявленных нарушений законов, объявлено 22 предостережения, возбуждены 5 уголовных дел. При этом руководители таких предприятий до прокурорского вмешательства не предпринимали никаких мер по реальному взысканию сумм дебиторской задолженности.

К настоящему времени большинство исков судами рассмотрены и удовлетворены, в интересах предприятий и государства взысканы десятки миллионов рублей.

Так, прокуратурой РД были затребованы сведения о дебиторской задолженности наиболее крупных предприятий - недоимщиков (АО "Чиркейгэсстрой", ОАО "Дагэнерго", Кизлярский коньячный завод, всего - более 100 предприятий). Согласно этим сведениям общая сумма не истребованной свыше года задолженности этих предприятий составляла более 1 млрд. руб. В основном сумма складывалась за счет отгруженной и неоплаченной продукции за 1996 - 2000 гг. Кроме того, абсолютное большинство этих предприятий числилось среди хронических должников перед бюджетом по налоговым обязательствам, а предпринимаемые налоговыми органами меры по его принудительному взысканию (выставление инкассовых поручений, изъятие денежной наличности, обращение взыскания на их имущество и т. д.) не обеспечивало его ликвидации.

К примеру, при сумме недоимок по налоговым обязательствам у ОАО "Чиркейгэсстрой" в размере 98 млн. руб. и невыплаченной заработной плате 32 млн. руб. сумма его дебиторской задолженности составляла свыше 300 млн. руб.

Надзорной проверкой установлено, что до вмешательства прокуратуры РД руководством ОАО на протяжении 2 - 3 лет должные меры к погашению дебиторской задолженности не принимались. Прокурор РД руководителям этих предприятий объявил предостережения, предупредив об уголовной ответственности, а в арбитражный суд направлены 4 иска о взыскании задолженности в пользу ОАО "Чиркейгэсстрой" на общую сумму более 40 млн. руб., которые рассмотрены и удовлетворены.

Аналогичным образом при сумме задолженности по налоговым платежам и заработной плате 77 млн. руб. дебиторская задолженность ОАО "Дагэнерго" составляла свыше 390 млн. руб. К настоящему времени арбитражный суд рассмотрел и удовлетворил два исковых заявления прокурора республики, заявленных в интересах этого предприятия в защиту государственных и общественных интересов, на общую сумму 93,5 млн. руб. Кроме того, мерами прокурорского воздействия обеспечено погашение дебиторской задолженности этого предприятия на сумму свыше 10 млн. руб.

Надзорной проверкой установлено, что на протяжении нескольких лет на Кизлярском коньячном заводе сложилась порочная практика отпуска конкурентоспособной (даже на мировом рынке) коньячной продукции без предварительной оплаты, вследствие чего значительные суммы оборотных средств предприятия превращаются в его дебиторскую задолженность, а в бюджет недопоступают соответствующие суммы налоговых платежей. Так, из отгруженной без предоплаты продукции за 1998 - 2000 гг. на сумму 36,5 млн. руб. недопоступления только по НДС составили 6,1 млн. руб., акцизов 8,5 млн. руб. при общей сумме недоимки свыше 35 млн. руб.

Прокурором РД подготовлены и направлены в арбитражный суд 11 исковых заявлений в интересах этого предприятия о взыскании дебиторских задолженностей на сумму свыше 5 млн. руб. Кроме того, по фактам незаконного отпуска и получения продукции на этом заводе возбуждено три уголовных дела.

В отношении руководителей завода, не обеспечивших надлежащего контроля за отпуском продукции, своевременным и полным получением оплаты за нее, рассматривается вопрос в порядке ст. 109 УПК РФ на предмет наличия в их действиях состава преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при правильной постановке деятельности контролирующих и правоохранительных органов при координирующей роли органов прокуратуры вполне возможно ликвидировать недоимки предприятий по налоговым обязательствам путем взыскания сумм дебиторских задолженностей, а также финансово оздоровить сами предприятия. А пользу от реальной защиты интересов акционеров, учредителей, других работников таких предприятий после прокурорского вмешательства трудно переоценить. Реально повышается вера людей в действенность государственного контрольного и правозащитного механизма, возрастает авторитет государства в целом.

Наряду с недостатками в деятельности предприятий вскрывались и недостатки в организации контрольной деятельности государственных органов.

Так, анализ актов выездных налоговых проверок показывает, что в абсолютном большинстве случаев работниками налоговых органов не охватываются вопросы правомерности списания неистребованной задолженности на убытки и отнесения ее на финансовые результаты деятельности предприятия. Такая ситуация способствует занижению налогооблагаемой базы.

Облегчает эту работу и принятие в соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ Постановления Правительства РФ от 29 января 2000 г. "Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий", которым предусмотрено обязательное проведение аудиторских проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности таких предприятий начиная с отчета за 1999 г. Аналогичное постановление принято Правительством РД по проведению ежегодных аудиторских проверок отчетности государственных унитарных предприятий республики.

Прокуратура РД с привлечением аудиторских фирм, отобранных Мингосимуществом РД на конкурсной основе, начала осуществлять проверки полноты и достоверности осуществленных финансово - хозяйственных операций, их отражения в бухгалтерской отчетности предприятий, перечень которых будет определяться по согласованию с соответствующими министерствами и ведомствами республики с учетом имеющейся в правоохранительных органах информации.

Результаты этих проверок, их скрупулезный анализ, принятые меры реагирования будут не только способствовать оздоровлению ситуации в экономике республики в целом, повышению эффективности использования государственного и муниципального имущества с максимальной выгодой для государства и поступлений налоговых платежей в бюджет, повышению ответственности руководителей предприятий, но и позволят выявить существующие негативные тенденции в предпринимательстве и выработать меры по их искоренению и недопущению.

Материалы предлагаемых проверок могут быть использованы при рассмотрении органами государственной власти и управления вопросов предоставления предприятиям государственной финансовой помощи, льготных кредитов, налоговых и иных льгот.

Прокуратурой РД на основе анализа результатов надзорных проверок горрайпрокуроров законности и полноты действий руководителей контролирующих органов, а также самих предприятий и организаций - недоимщиков по погашению налоговых обязательств направлено обзорное письмо, в котором прокуроры ориентированы на усиление надзорной работы в этом направлении, активное применение мер прокурорского воздействия, в том числе в форме предостережений, а также привлечение к установленной законом ответственности руководителей экономических субъектов, виновных в тяжелом финансовом положении руководимых ими предприятий, в том числе по основаниям, предусмотренным ст. 201 УК РФ.

Весьма негативные последствия для обеспечения ликвидации недоимок предприятий по налоговым обязательствам повлекло и лишение налоговых органов (в связи с вступлением в силу Налогового кодекса РФ) права обращения взыскания на дебиторов предприятий, чем они ранее обладали. В этой связи прокуратура РД намерена через Генеральную прокуратуру РФ инициировать вопрос о внесении дополнений в ст. 31 НК РФ в части предоставления налоговым органам таких прав, что усилит эффективность государственного контрольного механизма. На сегодняшний день других органов государственного контроля, обеспечивающих невозможность ухода из-под налогообложения предприятий - недоимщиков, в том числе путем сторнирования сумм дебиторских задолженностей (которые по истечении 3-летнего срока попросту списываются), нет. В этой ситуации единственным органом, способным заполнить возникший вакуум, остаются органы прокуратуры. Эти возможности нужно использовать сполна.

Другим серьезным тормозом эффективному функционированию государственного контрольного механизма является полное бездействие собственных контрольно - ревизионных служб предприятий.

О формальном их существовании ярко свидетельствует тот факт, что в правоохранительные органы республики для дачи правовой оценки за последние несколько лет по их инициативе не поступил ни один материал проверки. В то же время на этих же предприятиях, уже "проверенных" собственной контрольно - ревизионной службой, работниками государственных контролирующих органов, а также правоохранительными органами постоянно выявляются серьезные нарушения, а по таким материалам практически в каждом втором или третьем случае принимаются решения о возбуждении уголовных дел. Только за период 2000 - 2001 гг. по таким материалам правоохранительными органами республики возбуждено более 200 уголовных дел. Между тем законодательством не предусмотрена какая-либо серьезная мера ответственности в отношении работников внутриведомственных контрольно - ревизионных служб, скрывающих факты противоправной деятельности органов управления предприятий, в связи с чем необходимо распространить действие ст. 201 УК РФ и на указанных работников (другой вариант - предусмотреть возможность привлечения работников контрольно - ревизионных служб предприятий и организаций к ответственности, предусмотренной ст. 202 УК РФ). Необходимо также установить законодательные гарантии (к примеру, в Законе "Об акционерных обществах") деятельности работников контрольно - ревизионных служб, имея в виду необходимость повышения их правового статуса, в том числе независимости от руководства, стимулирования оплаты труда в зависимости от его результатов и т. д.

По республике примерно такая же "эффективность" отмечается со стороны органов внутреннего и внешнего независимого аудита. Требования законодательства к проведению аудиторских проверок весьма расплывчаты, не содержат конкретных указаний на предмет полноты охвата проверкой всех сторон финансово - хозяйственной деятельности экономических субъектов. Видимо, поэтому практически все акты аудиторских проверок содержат общеизвестные данные из бухгалтерского баланса предприятия, а также различного рода предложения и рекомендации по улучшению его структуры.

Название документа