Прокуратура и органы местного самоуправления

(Бессарабов В.) ("Законность", N 5, 2001) Текст документа

ПРОКУРАТУРА И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В. БЕССАРАБОВ

В. Бессарабов, заместитель директора НИИ Генеральной прокуратуры РФ.

Проблемы местного самоуправления стали в отечественной литературе одними из самых актуальных и широко обсуждаемых. Активно издаются учебные работы по муниципальному праву, проводятся сравнительные исследования местного самоуправления в различных странах. И вполне естественно, что по значительному кругу вопросов муниципализации сегодня существуют серьезные научно - идейные расхождения. Не менее серьезные споры возникают и в практической плоскости при применении российского законодательства о местном самоуправлении, свидетельство чего - многие дела, рассмотренные Конституционным Судом и судами общей юрисдикции. Само принятие законодательных актов, регулирующих местное самоуправление, не означает еще автоматического перехода к новому режиму деятельности. Законодательство способно лишь создавать условия для длительного процесса самоорганизации народа. В связи с этим заслуживает внимательного изучения опыт проведения в России Земской реформы 1864 г. Распорядительным земским органом было земское собрание, состоящее из гласных, избираемых тайным голосованием сроком на три года. В качестве земского исполнительного органа Положение 1864 г. создало коллегиальные учреждения - земские управы. В круг их обязанностей входило исполнение распоряжений собрания, управление под руководством земских собраний имуществом земства и земским хозяйством, составление смет, раскладок, отчетов, подготовка всех нужных для собрания сведений и заключений, надзор за поступлением земских доходов, расходование земских сумм, ведение исков по имущественным делам земства и рассмотрение жалоб на земские управы. Оценивая реформу и практику ее применения, профессор Петербургского университета А. Градовский в "Началах русского государственного права" выразил свои воззрения о местном самоуправлении. Он полагал, что "самоуправление есть государственное явление, и не существует таких местных дел, в которых государство не было бы заинтересовано. Поэтому органы самоуправления должны быть введены в общую систему государственных учреждений. Но государство не стирает всех местных особенностей. Население должно обладать определенными и обеспеченными законодательством правами. Отсюда признание самостоятельности провинции "как подчиненного государственного организма" <*>. -------------------------------- <*> См.: Градовский А. Д. Собр. соч., т. 9. Начала русского государственного права, ч. 3. Органы местного самоуправления. - СПб., 1904.

Проблема местного самоуправления нашла отражение в работах А. Васильчикова, М. Свешникова, в курсах русского государственного права И. Андреевского, трудах Б. Чичерина. В конце XIX и начале XX в. государственная теория местного самоуправления, обстоятельно разработанная А. Градовским и Н. Коркуновым, становится доминирующей в русской юридической науке. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. российского Закона о местном самоуправлении. Затем были изданы Указы Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено "Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", и "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления". Эти Указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президент подписал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона. Опираясь на прочную конституционную основу, местное самоуправление осуществляется в соответствии с федеральными законами, а также конституциями, уставами и законами субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления. В случае противоречий норм муниципального права Конституции РФ и упомянутого Федерального закона применяются положения Конституции РФ и этого Закона. Местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население использует как институты непосредственной демократии - местные референдумы и выборы, так и создаваемые им представительные и исполнительные органы. Все органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Этот принцип, однако, не означает, что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему. Такой подход противоречил бы в первую очередь интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной поддержки, государственных гарантий. Более того, государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты. В соответствии с конституционными и законодательными основами муниципальным образованием самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ, причем отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре соблюдение Конституции РФ, исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора. В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица Конституции РФ, закону либо нарушений закона в их деятельности, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования. На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления - в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон о прокуратуре не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону. Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему сообщается при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором. При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск о защите интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда правонарушение приобрело особое общественное значение. Прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах общества, государства и граждан. Конституционные права на судебную защиту местного самоуправления, запрет на ограничение прав местного самоуправления тесно взаимосвязаны с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами. Статья 51 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые установила, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления федеральных законов, но и за соблюдением ими требований законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Понимая важность требований названного Закона, нельзя не учитывать, что указание о том, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением уставов муниципальных образований, противоречит ст. 1 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры России осуществляют надзор лишь за исполнением законов, каковыми уставы муниципальных образований не являются. Однако эту позицию разделяют далеко не все. Так, 12 апреля 2000 г. Государственная Дума рассмотрела проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"", внесенный рядом депутатов Государственной Думы. Концепция, предлагаемая авторами законопроекта, была связана с расширением задачи прокуратуры по осуществлению надзора не только за исполнением законов, но и надзора за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и его должностными лицами, тогда как уставы местных муниципальных самообразований, с нашей точки зрения, которую мы отстаивали на заседаниях Комитетов Государственной Думы по безопасности и по государственному строительству, не являются законами и по своей природе относятся к нормативным правовым актам органов местного самоуправления. Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (федеральных законов и законов субъектов Федерации). Это концептуальное положение дважды было подтверждено Государственной Думой при принятии Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в 1995 г. и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в 1998 г. Государственная Дума отвергла предложения о наделении прокуратуры полномочиями по надзору за исполнением, помимо законов, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, регулирующих значительную часть правоотношений в государстве. Изложенное не исключает уставы муниципальных образований из сферы прокурорского надзора, которые в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре являются предметом прокурорского надзора в части их соответствия Конституции РФ и действующим законам, наряду с другими нормативными правовыми актами, издаваемым органами местного самоуправления и их должностными лицами. Аргументы, приведенные авторами законопроекта в пояснительной записке о необходимости принятия законопроекта со ссылкой на то, что ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает осуществление прокурорского надзора не только за исполнением федеральных законов и законов субъектов Федерации, но и за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и его должностными лицами, ошибочны. В ст. 51 названного Закона расширительно установлено, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и его должностными лицами, поскольку эта правовая норма является подчиненной по отношению к ст. 4 этого же Закона, в которой четко и определенно установлено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относится осуществление прокурорского надзора (только) за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, нельзя не учитывать, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 12 августа 1995 г., а Закон о прокуратуре - 18 октября 1995 г. И хотя указанный законопроект был отклонен большинством голосов принявших участие в голосовании депутатов, тем не менее это не означает, что занимаемую нами позицию поддерживают все исследующие этот вопрос авторы. Казалось бы, а что здесь такого: каждый имеет право на свое мнение. Это верно. Но этот, на первый взгляд, теоретический вопрос имеет большое практическое значение. Подтверждением тому является то, что на Всероссийском совещании прокуроров в январе текущего года и в докладе Генерального прокурора РФ, и в выступлении Президента РФ указывалось на необходимость проведения "правовой инвентаризации" решений органов местного самоуправления. А для этого прокурорским работникам следует правильно распределить свои силы. Дело в том, что осуществлять контроль за исполнением уставов муниципальных образований есть кому, а вот надзор за исполнением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствием издаваемых ими правовых актов законам будут осуществлять только работники прокуратуры, причем, как правило, районного и городского звена, численность которых значительно меньше аппаратов органов местного самоуправления.

Название документа