Роль органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА <*>

В статье рассматриваются вопросы, задачи и направления деятельности органов прокуратуры, а также полномочия и меры прокурорского реагирования.

Ключевые слова: органы прокуратуры, защита прав человека, меры прокурорского реагирования.

In article questions, tasks and activities of bodies of prosecutor's office, and also power and a measure of public prosecutor's reaction are considered.

Key words: bodies of prosecutor's office, protection of human rights, measures of public prosecutor's reaction.

Прокуратура Воронежской области

В настоящее время проблемы прав человека приобретают особую значимость, поскольку они определяют сферу свободы личности, параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормативную деятельность. Особую роль в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства призвана выполнять прокуратура. Позитивные процессы в политической и социально-экономической жизни страны потребовали новых подходов к деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка. Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина провозглашены высшей ценностью. Одновременно их защита является обязанностью всех органов государства (ст. 2). Начиная с момента создания органов прокуратуры еще Петром I в 1722 г. и по настоящее время прокуратура играет важнейшую роль в сфере защиты прав и свобод граждан, доказав свою общественную и правовую значимость на протяжении нескольких столетий. Согласно ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон), прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. В ст. 4 Закона закреплено, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Согласно ст. 10 Закона в органах прокуратуры в соответствии с предоставленными полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. ст. 21, 26). Исходя из смысла Закона, при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Также прокурорами применяются такие меры реагирования, как протест, представление, предостережение. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде (арбитражном суде) иск в интересах пострадавших. Таким образом, прокуратура наделена универсальными полномочиями, призванными способствовать ее эффективному реагированию на обращения граждан по фактам нарушения их прав и свобод. Это и самостоятельные формы прокурорского реагирования в рамках собственно государственной внесудебной защиты прав граждан, и обязанность применения соответствующих юрисдикционных форм (уголовное, гражданское, арбитражное судопроизводство), когда внесудебная защита трансформируется в судебную форму защиты права. Органы прокуратуры РФ на всех уровнях очень активно сотрудничают и взаимодействуют с правоохранительными органами, органами власти и правозащитными организациями, а также средствами массовой информации и общественностью в целях максимально эффективного использования своих полномочий и реализации функций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Степень и эффективность участия того или иного органа в решении задач государственного контроля опосредует его место в системе органов государственного контроля, органов административной юрисдикции. Важно определить то, насколько функции различных органов государственного контроля обеспечивают достижение максимального положительного эффекта в результате своей реализации. Для этого представляется необходимым проанализировать составные элементы функции различных органов государственного контроля, такие как цели, задачи, сферы воздействия, полномочия и правовые последствия. Прокуратура не входит в состав ни одной из ветвей власти и не участвует в процессе их взаимного контроля. Вместе с тем ряд видов вневедомственного государственного контроля с одинаковой полнотой распространяется на органы и должностных лиц любой из ветвей власти, которые административно им не подчинены. Это делает общими ряд задач контролирующих органов и прокуратуры и формирует сферу их сотрудничества. В свою очередь, в качестве цели прокурорского надзора определено обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Вмешательство прокуратуры может быть компенсаторным, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны, либо принятые решения не соответствуют закону, либо в силу объективных особенностей переходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежних государственных структур контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом. Таким образом, можно сказать, что место органа контроля в системе административной юрисдикции опосредуется, во-первых, ограниченной сферой регулируемого законодательства, тогда как прокурор надзирает в целом за исполнением законов, без оговорок о сферах, регулируемых данным законодательством, во-вторых, возможностью устанавливать в ней определенные правила путем принятия нормативных правовых актов, в то время как прокурор вправе и обязан оценить эти акты на предмет их соответствия закону, в-третьих, возможностью реализации наработанного материала. Таким образом, в случае с органами контроля их деятельность является отраслевой, а прокурорский надзор необходимо именовать высшим. Действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур, в том числе прокуроров и уполномоченных по правам человека, как в центре, так и в регионах нашей страны. Взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой согласованную деятельность, направленную на достижение единых целей и объединяющую использование имеющихся у них информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий. Рассматривая вопросы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека, следует иметь в виду, что первый институт в силу характера своих функций осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, составляет единую централизованную систему, имеет достаточную техническую оснащенность и многочисленный штат хорошо подготовленных, высококвалифицированных работников. Это позволяет рассматривать органы прокуратуры как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. В то же время если органы прокуратуры вправе изучать правовой казус только с точки зрения требований закона, а их вмешательство обусловлено наличием установленных ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" оснований организации проверок и принятия мер прокурорского реагирования, то Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - и целесообразности, и соблюдения морально-этических норм. Непосредственно для прокуратуры взаимодействие с Уполномоченным есть весомый, дополнительный инструмент, увеличивающий возможности в достижении сформулированных в Законе целей - защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых Законом интересов общества и государства. Такая направленность взаимодействия предопределяет последовательное разрешение следующих задач: оперативное выявление правонарушений; эффективная реализация системы комплексных мер по пресечению установленных отклонений от требований Закона; предупреждение и профилактика любых антиобщественных действий и антиобщественного поведения; повышение осведомленности населения и органов власти о характере и специфике правозащитной деятельности прокуратуры и Уполномоченного. Эффективное взаимодействие позволяет формировать информационную базу о состоянии соблюдения и исполнения законодательства и мерах, предпринимаемых указанными субъектами по устранению и предупреждению правонарушений; действовать согласованно как на стадии планирования, так и в процессе исполнения плановых мероприятий, своевременно корректировать планы работы; избегать дублирования в работе, проведения мероприятий, уже выполненных другим органом; повышать качество и эффективность контрольно-надзорных и иных действий (мероприятий), например, более полно устанавливать причины и условия, способствующие совершению правонарушений; повышать профессиональный уровень своих сотрудников посредством совершенствования их знаний в сфере правозащитной деятельности и личной правовой культуры; достигать большей открытости, доверительности между работниками органов прокуратуры и представителями гражданского общества. Предметом взаимодействия является выявление, устранение и предупреждение правонарушений, использование имеющихся у сторон информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий, которое организуется и осуществляется с учетом возложенных на эти публично-правовые институты функций, а также полномочий. Прокурорский надзор играет важную роль в защите конституционных прав граждан в различных сферах общественной жизни. Увеличение числа нормативных актов, изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами РФ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также большое количество выявляемых правонарушений - все это требует каждодневного и всестороннего надзора органов прокуратуры с целью защиты и недопущения массового игнорирования конституционных прав каждого конкретного человека. Анализ основных положений Закона "О прокуратуре Российской Федерации", Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" позволяет выделить общие задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целом. К ним относятся: - обеспечение постоянного поступления и анализа сведений о состоянии законности в рассматриваемой сфере; - своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений законов; - принятие эффективных мер прокурорского реагирования, направленных на устранение выявленных нарушений прав человека и гражданина; - выявление правовых актов, противоречащих Конституции РФ и законодательству РФ в сфере реализации прав человека и гражданина; - выявление противоречий, пробелов действующего законодательства, принятие мер по его совершенствованию; - обеспечение действенного и эффективного надзора за исполнением законов и соблюдением прав человека и гражданина государственными органами контроля и надзора; - привлечение виновных должностных лиц к установленной законом ответственности за нарушение требований и норм действующего законодательства. В ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства за 9 месяцев 2012 г. органами прокуратуры области выявлено свыше 46 тыс. нарушений законов (за 9 месяцев 2011 г. - свыше 47), принесено более 4 тыс. протестов (4002), внесено 4329 представлений (3960), к дисциплинарной ответственности привлечено 4482 виновных должностных лица (4323), к административной - 3069 (3219), объявлено 322 предостережения (84), в суд направлено 6345 исковых заявлений (6987), по результатам проверок исполнения законов возбуждено 118 (148) уголовных дел. Направлено 447 (544) информаций о состоянии законности в органы государственной власти и местного самоуправления. Статистические показатели выявленных нарушений и принятых мер реагирования в сравнении с аналогичным периодом прошлого года свидетельствуют о продолжающемся игнорировании из года в год прав и законных интересов граждан со стороны как государственных органов, коммерческих организаций, так и их должностных лиц, приводящем к соответствующей реакции прокуроров. Особое внимание в истекшем периоде 2012 г. уделено защите социально значимых прав и свобод человека и гражданина, государственных и общественных интересов, устранению нарушений трудового, жилищного, бюджетного, природоохранного законодательства, соблюдению прав предпринимателей. Органами прокуратуры области приложены значительные усилия для решения поставленных задач. Состояние надзора по основным предметным направлениям характеризуется следующим образом. В социальной сфере особое внимание обращалось на обеспечение трудовых прав граждан. Благодаря активной позиции, занятой органами прокуратуры, в истекшем периоде удалось сдержать рост задолженности по заработной плате на территории области, не допустить увеличения количества предприятий-должников. По состоянию на 01.10.2012 единственным должником, поднадзорным прокуратуре области, являлось ОАО "ЛВЗ Бутурлиновский" с задолженностью в 15,8 млн. руб. В целях восстановления нарушенных прав работников на оплату труда прокуратурой Бутурлиновского района в суд направлено более 250 заявлений, руководство предприятия привлечено к административной ответственности, инициирована процессуальная проверка. Комплекс принятых мер позволил добиться снижения социально значимого долга к 01.11.2012 до 3,8 млн. руб. Соблюдение законодательства в сфере жилищных прав граждан является одним из приоритетных направлений прокурорского надзора и не остается без внимания органов прокуратуры области. Распространены нарушения, допускаемые при реализации приоритетного национального проекта "Жилище", обеспечении ветеранов ВОВ жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", соблюдении законодательства о выборе способа управления многоквартирными домами, а также порядка и условий проведения ремонта и расселения аварийных домов. Вскрывались факты взимания с собственников помещений многоквартирных домов платы за различные услуги с нарушением требований ч. 2 ст. 145 Жилищного кодекса РФ. Например, в нарушение требований ст. 156 ЖК РФ, без решения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома N 26а по ул. Ленинградская г. Воронежа, ООО "АВА-кров" увеличило размер платы за содержание жилья, а также включило дополнительные услуги. По результатам рассмотрения внесенного прокурором Левобережного района представления нарушения устранены. Прокуратурой области акцентировано внимание на защите закрепленных в Конституции РФ прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. По-прежнему прокурорами выявляются нарушения законодательства о лекарственных средствах, в сфере реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" (иммунизации, дополнительной диспансеризации населения, использования медицинского оборудования и др.) проводилась работа по принудительной госпитализации лиц, больных туберкулезом (направлено 39 заявлений в суд). Анализ надзорной деятельности показал, что основной проблемой и трудностью для районных прокуроров в надзорной деятельности является лишь недостаток необходимой информации. Для разъяснения методики прокурорского надзора с молодыми специалистами проведены семинарские занятия по данной тематике, направлены информационные письма, а также методическое пособие об организации надзора за исполнением законодательства об охране здоровья граждан. Пристальное внимание органами прокуратуры области уделено профилактической направленности надзора. Прокурорами на местах приняты меры к своевременному принятию муниципальных программ по профилактике правонарушений, целевых программ и комплексных планов, направленных на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Реализация программ контролируется прокурорами, по фактам выявленных нарушений принимаются необходимые меры реагирования. Прокурорами осуществляется активная работа по надзору за соблюдением законодательства, регулирующего оборот наркотических средств. Выявляются нарушения законодательства о профилактике наркомании в деятельности органов местного самоуправления. По-прежнему подавляющее большинство нарушений в указанной сфере выявляется по результатам проверок, проведенных прокурорами с привлечением специалистов в учреждениях здравоохранения. Во исполнение руководящих документов Генеральной прокуратуры РФ надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительства, защиты прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства находится на особом контроле в прокуратуре области, обеспечен постоянный надзор за законностью нормативных правовых актов по вопросам градостроительства и земельных отношений. Так, прокуратурой области опротестованы приказы департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области, регулирующие вопросы экспертизы проектной документации, реализации документов территориального планирования, в связи с внесением в 2011 г. соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ. Наиболее острыми остаются вопросы восстановления прав участников долевого строительства. Все имеющиеся на территории области "проблемные объекты" приостановлены строительством в 2007 - 2009 гг. (в это время 18 строительными организациями остановлены работы на 42 строящихся многоквартирных жилых домах, в связи с чем пострадало 4583 человека). В деятельности каждой из таких организаций выявлялись нарушения закона, прокуратурой принимались меры реагирования, инспекцией государственного строительного надзора налагались штрафы, выдавались соответствующие предписания, контролировалось их исполнение. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует об уменьшении количества нарушений, допускаемых в настоящее время застройщиками. В первую очередь это обусловлено "уходом" с рынка строительства жилья не зарекомендовавших себя организаций (в 2008 - 2009 гг. прекратили деятельность около 12 организаций, породив тем самым проблему обманутых дольщиков). В настоящее время данная сфера занята преимущественно "благонадежными" организациями, деятельность которых строится в соответствии с законом. В настоящее время к категории "проблемных" органами власти отнесено 22 объекта недвижимости, большинство из которых находится в стадии завершения строительством (в той или иной степени восстановлены права 3478 граждан (76%)). Подводя итог, необходимо отметить, что органы прокуратуры стоят на страже закона и являются фундаментальным институтом в сфере правоохранительной деятельности Российского государства. Перед прокурорами страны поставлены важнейшие задачи, направленные на защиту прав и свобод каждого конкретного человека и гражданина, которые эффективно решаются в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства и тесном взаимодействии со всеми правовыми институтами.

Название документа