Без надзора - никуда

(Стрельников В.)

("ЭЖ-Юрист", 2013, N 9)

Текст документа

БЕЗ НАДЗОРА - НИКУДА

В. СТРЕЛЬНИКОВ

Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.

Борьба с организованной преступностью может быть эффективной, только если она осуществляется на прочной законодательной основе, соответствующей реальным характеристикам этого наиболее опасного вида преступности. Однако известно немало случаев, когда оперативные мероприятия проводятся не в рамках требований закона. Это приводит к тому, что члены организованных преступных групп длительное время не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от нее. В связи с этим на первый план выходит прокурорский надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскные мероприятия.

Прокурорский надзор за розыском

Развитие законодательства, посвященного борьбе с организованной преступностью, должно быть тесно увязано с реформами в экономике, политической и социальной сферах, с международными обязательствами Российской Федерации, потребностями общества в ограничении негативных явлений, нарушающих его нормальную жизнедеятельность. Оно должно предусматривать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию организованной преступности, восполнение пробелов в правовом регулировании, создание современной системы правовых институтов и норм, регламентирующих деятельность правоохранительной системы.

Общеизвестно, что борьба с современными организованными преступными группировками во многом осложняется в связи с отсутствием слаженного механизма работы правоохранительных органов и заинтересованных ведомств. Первичным звеном в данном механизме выступает оперативно-розыскная деятельность, которая является не только орудием борьбы с данным асоциальным явлением, но и средством ее профилактики.

Успешное раскрытие преступлений, как правило, зависит от мероприятий, которые проводят органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. Хорошо продуманные оперативно-розыскные мероприятия помогают обнаружить орудия совершения преступлений, похищенные ценности, иные вещественные доказательства и т. д.

Однако из практики известно немало случаев, когда оперативные мероприятия проводятся не в рамках требований закона. Это не только не способствует раскрытию преступлений, но и приводит к тому, что члены организованных преступных групп длительное время не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от нее.

В связи с этим на первый план выходит прокурорский надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскные мероприятия. О нем упоминается в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". В соответствии со ст. 29 данного Закона предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В статье 30 Закона N 2202-1 говорится, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Каких-либо иных положений касательно осуществления прокурорского надзора за ОРД в Законе N 2202-1 нет.

Вместе с тем в рассматриваемом нормативном акте достаточно подробно регламентированы надзор за исполнением законов (ст. ст. 21 - 25.1), надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 26 - 28), надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. ст. 32 - 34).

Указанные статьи детализируют порядок надзорных мероприятий, полномочия должностных лиц прокуратуры, осуществляющих проверки, меры прокурорского реагирования и т. д. Применительно к надзору за ОРД указанных положений в Законе N 2202-1 не содержится, что порождает негативные явления в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, следствием которых является ненадлежащая работа по выявлению организованных преступных группировок.

Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" также регламентирует рассматриваемый вид прокурорского надзора лишь в общих чертах (ст. 21). Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" частично восполняет этот пробел. В пункте 4 Приказа говорится лишь об общей направленности этого вида надзора и отмечается, что деятельность прокуроров должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач оперативно-розыскной деятельности, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; по установлению имущества, подлежащего конфискации.

Современные масштабы организованной преступности, характер совершаемых противоправных деяний, их многоплановость требуют более решительных и жестких мер борьбы с нею, активного участия органов прокуратуры РФ в осуществлении надзора за ОРД. Но Закон N 144-ФЗ не содержит особенностей проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении организованных преступных групп, а Приказ Генпрокуратуры N 33 не определяет специфики надзора за ОРД, связанной с выявлением и пресечением преступной деятельности, осуществляемой организованными группами.

Следствие и дознание

Анализируя законодательные основы взаимодействия органов, осуществляющих предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, хотелось бы отметить следующее. Непосредственная обязанность раскрытия преступлений возложена на органы, осуществляющие ОРД, и следователей. В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь как процессуальное лицо уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Согласно данной норме следователь лишен права самостоятельно проводить оперативно-розыскные мероприятия, установленные Законом N 144-ФЗ. В пункте 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ указано, что он вправе давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения о проведении ОРМ.

Поручения следователя направляются руководителям оперативных подразделений или руководителям органов дознания, которые назначают непосредственных исполнителей этих поручений. Следователь не вправе определять конкретного исполнителя своего поручения, поскольку это означало бы вмешательство в распределение работы между оперативными сотрудниками. Вместе с тем следователь может просить руководителя оперативного подразделения, чтобы его задание было поручено тому или иному сотруднику. Руководитель принимает по этому вопросу окончательное решение. Следователь, согласно Закону N 144-ФЗ, не может определять тактику проводимых оперативно-розыскных мероприятий соответствующему органу, что в большинстве случаев отрицательно сказывается на результатах этих мероприятий.

Остается нерешенным на законодательном уровне вопрос о формах и пределах ознакомления следователей с оперативно-розыскными материалами. Неурегулированность этого вопроса в УПК РФ, Законе N 2202-1, а также в последней редакции Закона N 144-ФЗ не способствует своевременному и качественному исполнению поручений следователей.

В большинстве случаев на практике по поручениям следователей не принимается необходимых оперативно-розыскных мер и даются ответы типа "Установить не представилось возможным". Взаимодействие оперативно-розыскных аппаратов и следователей не означает служебного соподчинения, слияния процессуальной и оперативно-розыскной деятельности. Каждый из них продолжает оставаться самостоятельным органом, действуя в строгом соответствии со своей компетенцией. Несмотря на общность задач по раскрытию преступлений, средства и методы, используемые ими для решения, неодинаковы.

Вместе с тем ч. 4 ст. 157 УПК РФ предписывает органам дознания по делам, находящимся в производстве следственных аппаратов, производить розыскные действия только по поручению следователя. Эта же норма закона обязывает органы дознания в случае необнаружения лица, совершившего преступление, принимать оперативно-розыскные меры. О результатах они должны уведомлять следователя. Таким образом, оперативно-розыскная деятельность по уголовному делу, находящемуся в производстве следователя, может проводиться без его поручения лишь тогда, когда преступление не раскрыто.

На наш взгляд, предоставление следователям всех следственных органов полномочий по осуществлению отдельных оперативно-розыскных мероприятий по находящимся в производстве уголовным делам будет способствовать усилению борьбы с организованной преступностью, оперативной работе следственных групп.

Как свидетельствует практика, если следователи знакомятся с оперативно-розыскными материалами, у них появляется больше возможностей по своевременной и целеустремленной даче поручений и достигается лучший результат расследования. Но в нормативном порядке право следователя на ознакомление с материалами оперативно-розыскной деятельности, полученными в связи с выполнением его поручения, а также иными материалами, находящимися у оперативных служб и имеющими прямое доказательственное значение, не закреплено.

Актуальной является проблема, которая заключается в отсутствии стремления у сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, оказывать помощь следователю. Особенно это наблюдается по уголовным делам о преступлениях, совершенных организованными группами, в которых несколько эпизодов. Имея в производстве, как правило, несколько уголовных дел, следователь не всегда может правильно оценить представленные оперативным аппаратом материалы с точки зрения судебной перспективы. Возбудив же по ним уголовное дело и не получая необходимой поддержки, следователь чаще всего прекращает дело. Таким образом, лица, совершившие преступления, уходят от ответственности.

Среди некоторых оперативных работников бытует мнение, что составление документов для оперативных дел является формальностью. Опросы оперативных работников показывают, что некоторые проводимые ими мероприятия не находят документального отражения либо фиксируются схематично, поверхностно, без отражения многих обстоятельств. Формальный подход к этим документам иногда влечет утрату их доказательственного значения.

Основными причинами нераскрытия преступлений, совершенных ОПГ, являются:

- низкая квалификация работников правоохранительных органов;

- чрезмерная загруженность в работе;

- сложившаяся практика регулирования учета преступлений;

- несвоевременное сообщение в правоохранительные органы о совершенном преступлении;

- отсутствие слаженного механизма борьбы с организованной преступностью.

От скорейшего и действенного решения указанных проблем зависит эффективное обеспечение прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. На наш взгляд, решить их можно путем законодательного закрепления рассмотренных выше аспектов.

К сожалению, Приказ Генпрокуратуры N 33 раскрывает лишь основы реализации государственной надзорной функции прокуроров по отношению к органам и должностным лицам, осуществляющим ОРД. Органы дознания и предварительного следствия как первичные потребители конфиденциальной информации о лицах, совершивших преступления в составе организованных групп, в нем не фигурируют. За его рамками остается необходимость оценки прокурорами взаимодействия следователей и оперуполномоченных уголовного розыска. Таким образом, одна из ведущих функций прокуратуры, обозначенная в ч. 2 ст. 1 Закона N 2202-1 как координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в указанном документе не нашла своего отражения. Выходом из этой ситуации может стать разработка дополнительных обязанностей прокурора в данной сфере и закрепление их в п. 9 Приказа N 33.

Название документа