Оценка и обеспечение качества программ бесплатной юридической помощи

ОЦЕНКА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРОГРАММ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

А. Э. НОВИКОВА, О. С. ШЕПЕЛЕВА

Новикова Асмик Эдуардовна, старший социолог института "Право общественных интересов" (PILnet).

Шепелева Ольга Сергеевна, старший юрист института "Право общественных интересов" (PILnet).

Развитие законодательства о бесплатной юридической помощи в России требует оценки качества программ бесплатной юридической помощи со стороны федеральных и региональных властей. В настоящей статье рассмотрены принципы, в соответствии с которыми должна быть организована оценка программ бесплатной юридической помощи. Авторы обращают особое внимание на отличие оценки качества программ от оценки качества работы юристов.

Ключевые слова: доступ к правосудию, государственная субсидируемая помощь, бесплатная юридическая помощь, оценка качества юридической помощи, стандарты качества государственных программ.

В конце прошлого года был принят Федеральный закон от 21.11.2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" (далее - Закон о бесплатной юридической помощи). Этот Закон заложил нормативную основу для создания во всех регионах страны программ по оказанию бесплатных юридических услуг. Вместе с тем он предлагает лишь общую рамку для таких программ: обязательства и полномочия по их организации и финансированию возлагаются на власти субъектов Российской Федерации <1>. Региональным властям дана возможность определять конфигурацию программ бесплатной юридической помощи (ст. 12 Закона о бесплатной юридической помощи), однако эти программы должны соответствовать минимальным требованиям, установленным в Законе. -------------------------------- <1> Об истории принятия Закона о бесплатной юридической помощи и полномочиях регионов см.: Шабельников Д. Бесплатная юридическая помощь в России: карт-бланш регионам? // Информационно-аналитический бюллетень фонда "Общественный вердикт". 2011. N 1.

В числе подобных требований - контроль над соблюдением "норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи" со стороны юристов, участвующих в программе бесплатной юридической помощи (п. 4 ст. 5 Закона о бесплатной юридической помощи). В точном смысле слова Закон говорит даже не о качестве помощи, а о качестве процесса предоставления бесплатной юридической услуги. Вопрос о качестве самой помощи, так же как и вопрос о качестве работы программ бесплатной юридической помощи, напрямую в Законе не затрагивается. Однако совокупность всех положений Закона задает определенные требования не только к работе юристов, но и в целом к качеству программ бесплатной юридической помощи. В первую очередь Закон формулирует общую цель, на достижение которой должны работать региональные программы бесплатной юридической помощи, - обеспечение доступа к правосудию (ч. 2 ст. 1). Кроме того, Законом устанавливаются принципы, которые должны быть реализованы в рамках программ бесплатной юридической помощи, - к примеру, доступность помощи, недопущение дискриминации, конфиденциальность, беспристрастность, объективность (ст. 5). Эти принципы в сочетании с обозначенной целью фактически следует понимать как минимальные и самые общие стандарты качества программ бесплатной юридической помощи. Иными словами, исполнение Федерального закона потребует оценки региональных программ как минимум на соответствие этим стандартам. Неизбежность такой оценки следует из ст. 11 Закона, которая обязывает Минюст <2> проводить мониторинг и ежегодно публиковать отчет о состоянии и развитии государственной системы бесплатной юридической помощи во всех регионах страны (п. п. 5 и 6 указанной статьи). -------------------------------- <2> Министерство юстиции РФ является уполномоченным федеральным органом власти в соответствии с п. 30.32 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 25.05.2012 N 742).

Тот факт, что Минюст России будет оценивать состояние и развитие региональных программ бесплатной юридической помощи, не отменяет задачи региональных властей проводить периодическую оценку своих программ самостоятельно. Такая задача возникает как следствие использования полномочий, которыми Федеральный закон наделяет региональные власти. В первую очередь речь идет о полномочии реализовывать государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (п. 1 ч. 1 ст. 12 Закона о бесплатной юридической помощи), основные цели и принципы которой закреплены в Законе. Во-вторых, региональные власти вправе самостоятельно устанавливать дополнительные основания для получения бесплатной юридической помощи - увеличивать круг получателей бесплатных услуг и расширять список случаев, в которых граждане могут обращаться за помощью (п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона). И в-третьих, региональные власти должны определять, какая именно модель программы бесплатной юридической помощи будет создана в регионе. Речь идет о выборе субъектов, оказывающих юридические услуги, которыми могут быть адвокаты, государственные юридические бюро, а также региональные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения и организации (п. 4 ч. 1 ст. 12). Региональные власти также должны определить порядок их работы и правила взаимодействия между ними (п. 5 ч. 1 ст. 12). Кроме того, региональные власти должны будут регламентировать процедуры проверки права обращающихся граждан на получение бесплатной помощи <3> (например, определить, кто и как будет устанавливать, что человек является малоимущим). -------------------------------- <3> В Законе прямо не говорится о регламентации процедур проверки права на получение помощи, но необходимость таких процедур автоматически возникает из-за того, что бесплатная помощь оказывается не всем гражданам, а определенным категориям и в определенных случаях.

Решение всех этих вопросов (т. е. выбор оптимального для конкретного региона дизайна программы бесплатной юридической помощи) предполагает высокий уровень информированности о потребностях жителей региона в юридической помощи, о сложившейся практике оказания бесплатной юридической помощи, о факторах, которые могут создавать препятствия для получения юридической помощи, и прочих вопросах, касающихся специфики конкретного региона. Федеральный закон предоставил вышеперечисленные полномочия именно региональным властям, чтобы создаваемые ими программы бесплатной юридической помощи отвечали особенностям конкретных территорий. Именно для того чтобы понять, насколько хорошо избираемые организационные решения обеспечивают реализацию общих целей и принципов бесплатной юридической помощи в условиях конкретного региона, власти субъектов Российской Федерации должны регулярно оценивать качество созданных ими программ бесплатной юридической помощи. Система оценки является тем инструментом, который позволяет получать необходимую информацию как для налаживания, так и для совершенствования программ бесплатной юридической помощи. Мы надеемся, что федеральные и региональные власти найдут возможность с должным вниманием отнестись к разработке систем оценки для программ бесплатной юридической помощи. Система оценки - неотъемлемая часть современного государственного управления. Представляется, что вновь создаваемая государственная система бесплатной юридической помощи должна соответствовать современным стандартам.

Ключевые принципы оценки программ бесплатной юридической помощи

Изучение опыта зарубежных стран, в которых давно действуют программы бесплатной юридической помощи <4>, говорит об отсутствии единообразия в системах оценки качества. В каждом случае система оценки разрабатывается отдельно, на основе конкретных целей и задач той программы, реализацию которой планируют оценивать. Таким образом, невозможно автоматически заимствовать и использовать готовые алгоритмы и шаблоны для оценки создаваемых в нашей стране региональных программ бесплатной юридической помощи. Региональным властям и Минюсту России нужно будет заново разрабатывать соответствующие системы оценки. -------------------------------- <4> См.: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта. М., 2010.

Тем не менее имеющийся опыт поможет избежать ошибок. Он показывает, что эффективные системы оценки соответствуют, как правило, одним и тем же основным принципам. Эти принципы могут послужить ориентирами для разработчиков систем оценки программ бесплатной юридической помощи в отдельных регионах и в России в целом. Во-первых, при разработке любой системы оценки сначала необходимо ответить на вопрос о том, что конкретно подвергается оценке. Без этого невозможно сформировать оценочные критерии и выбрать методы оценки. Сложившиеся к настоящему времени в нашей стране подходы сфокусированы на оценке квалификации конкретного юриста, участвующего в программе, и выполнению им некоторого (часто весьма размытого) перечня требований к его работе. Несомненно, такой компонент системы оценки, как квалификация юристов и качество их работы, необходим, но недостаточен. Программа юридической помощи - это не просто группа квалифицированных юристов, и качество программы юридической помощи не зависит исключительно от деятельности участвующих в ней конкретных специалистов. С нашей точки зрения, программы бесплатной юридической помощи - это сервис для граждан. Программы бесплатной юридической помощи разрабатываются не для того, чтобы обеспечить работой юристов, а для того, чтобы граждане получали юридические услуги. Соответственно, правильным ответом на вопрос, что конкретно должно оцениваться, будет предоставляемый населению сервис. Помимо собственно производства услуги юристом, этот сервис включает в себя порядок доступа к этой услуге, организацию предоставления услуги, информирование граждан о ее наличии и ряд других компонентов. Система оценки качества программ бесплатной юридической помощи должна учитывать не только работу юристов, но также уделять внимание получателям этой услуги, а также различным организационным аспектам, влияющим на доступ к помощи. Второй принцип оценки можно обозначить как принцип релевантности системы оценки целям и задачам оцениваемой деятельности. В этом случае необходимо ответить на вопрос, каким конкретно целям должна служить программа бесплатной юридической помощи. Казалось бы, цели любой региональной программы заданы Законом: это обеспечение доступности юридических услуг и доступа к правосудию. Но для разработки системы оценки эта общая цель не является инструментальной. Необходимо ответить на вопрос: что такое доступность? Доступ к правосудию и правовой помощи - это реальная возможность обратиться за помощью, получить необходимую юридическую услугу и использовать юридическую услугу для решения своей правовой проблемы. Иными словами, речь идет о конкретных практических условиях и обстоятельствах, затрудняющих доступ или, наоборот, облегчающих его. Специалисты, которые сейчас заняты организацией региональных программ бесплатной юридической помощи, понимают необходимость конкретизации общей цели доступа к юридической помощи и правосудию. Как правило, в процессе такой конкретизации происходит неоправданное упрощение целей и задач, а именно доступность сводится к созданию точек оказания юридических помощи и наращиванию объема оказываемых услуг <5>. За скобками остаются информированность граждан о возможности получить юридическую услугу, сложности в прохождении процедуры проверки права на получение помощи, специфические ограничения в мобильности ряда уязвимых групп и пр. Без решения этих проблем обеспечить реальный доступ к правовой помощи и к правосудию невозможно. Например, факт существования в населенном пункте адвокатской консультации или отделения государственного юридического бюро автоматически не приводит к тому, что находящиеся в расположенной там же воспитательной колонии несовершеннолетние <6> могут обратиться к этим провайдерам, т. е. получить доступ к правовой помощи. В данном случае барьером является физическая невозможность покинуть колонию и прийти в пункт оказания бесплатной помощи. Проблемы такого рода должны выявляться и решаться в рамках организации программ помощи. Это и есть конкретные цели и задачи, решение которых обеспечивает достижение общей цели доступа к правовой помощи и к правосудию. -------------------------------- <5> Мы делаем такой вывод на основании материалов исследования "Оценка потребностей граждан в доступе к правовой помощи", которое было проведено институтом "Право общественных интересов" (PILnet) в 2010 - 2011 гг. в Самарской и Свердловской областях (в частности, на основании многочисленных интервью с провайдерами бесплатной юридической помощи). <6> Предоставление помощи этой категории граждан гарантировано п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи.

Исходя из принципа релевантности эти конкретные цели и задачи должны быть отображены в виде адекватных критериев. Например, если в региональной программе ставится конкретная цель обеспечить доступ женщинам с маленькими детьми <7> к правовой помощи по трудовым вопросам и разрабатываются меры, которые необходимо принять, чтобы на практике достичь этой цели, в системе оценки нужно предусмотреть специфические критерии, которые бы прицельно оценивали, насколько эти меры были эффективны. Одной из таких мер может быть информирование женщин. Соответственно, в системе оценки должны быть заложены критерии для оценки организации работы по информированию и уровня осведомленности женщин о возможности получить юридическую помощь. Для этих критериев, в свою очередь, могут разрабатываться конкретные показатели. Например, с какими социальными службами (детскими поликлиниками, детскими садами, органами соцобеспечения и пр.) провайдерам бесплатной юридической помощи удалось добиться соглашений о размещении информации. Или такой показатель, как степень ясности распространяемой информации для женщин. В действительности критерии и соответствующие показатели могут быть различными, но они должны разрабатываться с учетом конкретных обстоятельств, влияющих на доступ каждой группы получателей к юридическим услугам, а также на основе практики реализации программы. -------------------------------- <7> В соответствии с п. 6 ст. 8 Закона Свердловской области от 05.10.2012 N 79-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Свердловской области" эта категория внесена в круг получателей правовых консультаций в рамках областной программы бесплатной юридической помощи.

С принципом релевантности тесно связан еще один принцип, который требует, чтобы система оценки охватывала не только саму оцениваемую деятельность, но и контекст, в котором она осуществляется. Как уже было сказано, итоговые результаты программы бесплатной юридической помощи зависят не только от качества работы юристов. Контекстом, который влияет на качество реализации программы, может быть практика работы других государственных или муниципальных служб. Например, тех служб, от которых зависит выдача документов, подтверждающих право на получение бесплатной помощи. Из опыта реализации программ бесплатной юридической помощи известно, что сложный и запутанный процесс получения необходимых документов может стать основным фактором, снижающим эффективность всей программы <8>. -------------------------------- <8> Макарова А. Пригласите весь список // Российская газета. 2008. 18 нояб.

Еще одним примером, позволяющим понять, что такое влияние контекста, может быть опыт оказания юридической помощи пожилым людям. Им достаточно сложно воспринимать юридическую информацию, а значит, сложно и следовать рекомендациям юристов, извлекать пользу из работы правового сервиса. Безупречная юридическая работа может приводить к отсутствию результата. В данном случае контекстом, в котором работает программа (и в частности, юрист), являются особенности конкретных получателей помощи. Анализ реализации программ бесплатной юридической помощи в регионах говорит о том, что многие опытные провайдеры сумели найти способы донесения нужной информации до "сложных" категорий получателей помощи (фактически создали специализированные стандарты консультирования для отдельных групп). Но для того чтобы создать подобный стандарт, необходимо при оценке работы программы распознать наличие проблемы и определить ее причины. Итак, чтобы выявлять причины, негативно влияющие на результативность программ, система оценки должна учитывать контекст их работы, начиная от ресурсов, которыми располагают провайдеры, и заканчивая спецификой конкретных групп получателей помощи. Перечисленные выше принципы - четкое понимание того, что подлежит оценке, релевантность системы оценки целям и задачам оцениваемой деятельности, а также учет контекста, в котором эта деятельность разворачивается, - в первую очередь связаны с формированием перечня критериев и показателей для оценки. Вместе с тем необходимо сказать несколько слов о принципах работы с информацией, необходимой для проведения оценки. В системах оценки, разрабатываемых для нужд управления - государственного или корпоративного, - обычно присутствуют четыре основных компонента: - сбор информации, - анализ информации, - собственно оценка, - принятие управленческих решений. Здесь мы хотим сосредоточиться на рассмотрении первых двух компонентов и связанных с ними принципов, поскольку это именно те компоненты, которые могут быть алгоритмизированы. Более того, эти два компонента и обеспечивают в конечном счете адекватную оценку и принятие эффективных решений. Если грубые ошибки были допущены на этапе сбора информации или ее анализа, итоговая оценка будет искаженной, а принятые решения - ошибочными или недостаточными. Среди основных ошибок - опора на информацию из одного источника. Например, уполномоченный региональный орган власти хочет оценить программу бесплатной помощи по критерию удовлетворенности граждан оказанной юридической услугой. Для этого выбирается и считается достаточным такой источник информации, как жалобы граждан. Вместе с тем информация о числе и содержании жалоб не может сформировать полной картины. Известно, что получатели бесплатной юридической помощи менее склонны обращаться с жалобами на работу адвокатов по сравнению с теми, кто платит за адвокатские услуги <9>. Соответственно, данные о жалобах должны быть дополнены. Например, можно провести опрос среди получателей помощи, который предоставит информацию об удовлетворенности получателей, а также позволит выявить причины, из-за которых люди отказываются от обращения с жалобой. Специалисты, которые занимаются организацией программ бесплатной юридической помощи, могут возразить, что опрос получателей требует большого количества сил и средств. Эта проблема может быть решена, к примеру, за счет кооперации с вузами, которые готовят социологов: разработка и проведение опроса могут стать прекрасной возможностью для студентов пройти обязательную учебно-производственную практику. -------------------------------- <9> По материалам исследования "Оценка потребностей граждан в доступе к правовой помощи".

Соответственно, общее правило, которое необходимо соблюдать при сборе информации, - это использование различных источников для получения информации по каждому из критериев оценки. Если собирать информацию из разных источников, в конечном итоге формируется массив из сведений разного типа. Сбор информации по каждому критерию в соответствии с принципом разнообразия источников создает условия для корректного анализа ситуации. Вместе с тем и сам анализ всей собранной информации также подчиняется определенным правилам. Основное правило - это соотнесение информации разного типа для формирования представлений о каждом значимом аспекте оцениваемой деятельности. Другими словами, вся собранная информация по каждому из критериев должна анализироваться в совокупности. Например, для системы оценки выбирается критерий - качество работы юриста. Для оценки по этому критерию недостаточно проанализировать одну лишь статистику по выигранным и проигранным делам, поскольку процент выигранных дел зависит не только от работы юриста, но и от других параметров: от своевременности обращения клиента к данному юристу, типа дела, сформировавшейся судебной практики. Для корректной оценки качества работы юриста необходимо соотнести со статистикой и проанализировать данные, касающиеся существа дел, с которыми работал юрист, действий, которые он выполнял, а также поведения получателя помощи. Таким образом, анализ может строиться на массиве информации, который включает в себя статистические данные, результаты экспертного анализа материалов конкретных дел, субъективные оценки самих юристов и получателей помощи <10>. -------------------------------- <10> Выборочная проверка материалов конкретных дел является одним из важнейших источников информации, используемой для оценки качества работы юристов, участвующих в программе бесплатной юридической помощи в Англии и Уэльсе. Субъективные оценки юристов и получателей услуг служат основой для оценки программ бесплатной юридической помощи не только в Англии и Уэльсе, но также в Нидерландах. Подробнее см.: Качественная юридическая помощь: методы оценки и обеспечения // Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь... С. 106 - 138.

Следует заметить, что методы анализа досье по делу и опрос мнения граждан для целей оценки используются, в частности, Министерством внутренних дел РФ. При этом конфиденциальность юридической помощи обеспечивается путем отбора независимых экспертов для анализа досье и наложением на них обязательств о неразглашении охраняемой информации. В завершение хочется особо подчеркнуть, что соблюдение правил сбора и анализа информации является гарантией формирования достоверной оценки. Следует отметить также, что в настоящее время управленцы озабочены объективностью оценки своей деятельности и деятельности подчиненных им служб. При этом попытка получить объективную информацию сводится к выбору одного, "наиболее надежного" источника (чаще всего официальной статистики) и отказу от использования разных типов информации и различных способов ее получения. В действительности желаемая объективность достигается не за счет выбора одного проверенного источника, а за счет корректного использования разнообразной информации и тщательности при ее анализе.

Название документа