Совершенствование регистрации и учета преступлений

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИСТРАЦИИ И УЧЕТА ПРЕСТУПЛЕНИЙ

Р. М. АКУТАЕВ, Ю. А. ШАХАЕВ

Акутаев Расул Магомедович, доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права и криминологии Дагестанского государственного университета, заместитель председателя Конституционного суда Республики Дагестан.

Шахаев Юсуп Абдусаламович, старший помощник прокурора Кировского района г. Махачкалы.

Авторы рассматривают некоторые организационные и законодательные аспекты совершенствования регистрации и учета преступлений.

Ключевые слова: регистрация и учет преступлений, статистические данные, совершенствование.

Improvement of registration and record of crimes R. M. Akutayev, Yu. A. Shakhayev

Authors consider the institutional and legislative aspects to improve registration and accounting offences.

Key words: registration and accounting offences, statistics, improvement.

По меньшей мере три обстоятельства актуализируют рассмотрение вопроса об учете преступлений. Первое и, очевидно, самое важное из них - это высокий уровень латентной преступности, борьба с которой должна приобрести все более жесткий, повсеместный и наступательный характер, во что пока, откровенно говоря, верится с трудом. Второе обстоятельство связано с определенными усилиями, которые прилагает в последнее время МВД России по решению этой проблемы. В частности, это относится к регламентации функции по регистрации и учету преступлений, что, на наш взгляд, весьма похвально, но требует некоторых организационных корректировок. И третье - передача функции учета преступлений органам прокуратуры. Перечисленное, как и многие другие аспекты обозначенной проблемы, делает ее одной из важных для современной криминологии и не менее значимой для правоохранительной практики. Разумеется, если рассуждать с точки зрения приближенности к объектам профилактического воздействия, сотрудники полиции могли бы лучше многих других правоохранительных органов справиться с задачей противодействия латентности преступлений, обеспечив при этом полноту их регистрации и учета. Однако вопрос заключается в том, захотят ли руководители МВД России и их территориальных подразделений на местах выявлять и регистрировать все доступные им сведения о преступности, не даст ли это обратный эффект, не скажется ли соответствующим образом на их должностном положении и карьерном росте? Вопрос, можно сказать, давно уже приобрел риторический характер, поскольку, по авторитетному мнению В. Лунеева, именно "... искаженный вид информации живет и процветает у нас в правоохранительной системе около 100 лет" <1>. Такого же мнения придерживаются и большинство других ученых и практических работников. -------------------------------- <1> Выступление В. В. Лунеева // Исследование латентной преступности: Материалы "круглого стола" / Отв. ред. С. М. Иншаков; Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. М., 2010. С. 24 - 25.

О том, что статистика преступности не отражает подлинной картины ее состояния, полагаем, знают если не все, то многие. О верности этого утверждения, как и регулируемости самого процесса учета преступлений, можно судить хотя бы по следующим наблюдениям. Так, двумя независимыми друг от друга исследованиями удалось установить, что вступление в должность очередного министра внутренних дел либо начальника УВД края, области и т. д. <2>, как правило, сопровождается ростом показателей учтенной преступности. В последующие годы по сложившемуся уже обыкновению эти показатели постепенно и искусственно снижаются (отдельные незначительные отступления от этой общей закономерности не в счет, поскольку они не влияют на конечный результат - поступательную динамику латентной преступности). -------------------------------- <2> Эта закономерность характерна и для бывшего СССР. Причем она прослеживается как на федеральном, так и на региональном уровне. См. стенограммы выступлений В. В. Лунеева и Б. Я. Гаврилова на научной дискуссии, посвященной исследованию латентной преступности // Исследование латентной преступности: Материалы "круглого стола". С. 25, 26; 44 - 46.

О регулируемости этого процесса и его масштабах известно и высшей надзорной инстанции страны. Об этом можно судить из содержания указания Генеральной прокуратуры РФ, свидетельствующего о существенном росте числа противоправных деяний, приходящихся на месяцы, завершающие квартальные периоды (март, июнь, сентябрь). Так, в декабре 2010 г. во всех 83 регионах страны зарегистрировано в общей сложности 1243 преступления экономической направленности, что в 36 раз меньше, чем в марте - конце первого квартала, когда этот показатель достигал максимума (44824) <3>. Подобная закономерность лишний раз свидетельствует о практике манипулирования данными уголовной статистики. -------------------------------- <3> Об этом, в частности, см.: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 марта 2011 г. "О состоянии прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами предварительного следствия" // Архивные материалы Прокуратуры Республики Дагестан за 2011 г.

Полагаем, нельзя не понять очевидные и просто объяснимые с позиций формальной логики мотивы подобного управления статистикой преступности со стороны соответствующих должностных лиц. Материальное и иное благополучие должностного лица и возглавляемого им подразделения, карьерный рост, хорошая выслуга, гарантирующая соответствующий социальный пакет, и т. п. - все это, так или иначе, связано с показателями уголовной статистики, раскрываемости преступлений. При этом следует помнить, что манипуляции со статистическими данными совершаются с определенным риском для служебного (и не только) благополучия соответствующего должностного лица. Именно в силу названных причин мы приходим к убеждению, что основной порок такого явления, как управляемая статистика преступности, которое приобрело повсеместный и довольно распространенный характер, заключен в несовершенстве критериев оценки деятельности правоохранительных органов, которые главным образом основаны на статистических показателях динамики преступности, ее состоянии. И в случае, если эта динамика свидетельствует о росте преступности на так называемой обслуживаемой правоохранительным органом территории, это влечет весьма неблагоприятные для руководителей и сотрудников этого органа организационные и иного рода выводы и последствия. Можно предположить, что управляемая статистика преступности устраивает и руководство страны. Оно не может не знать, что в противном случае - при реальных цифрах уголовной статистики - пришлось бы существенно, т. е. в разы, увеличить бюджетные расходы (людские, материальные, финансовые и т. д.) на противодействие преступности. Правда, время от времени принимаются меры, вроде бы направленные на совершенствование учета преступности. В частности, такой мерой в недавнем прошлом стала передача функции учета преступлений органам прокуратуры. Прямо скажем, есть основания для скептического отношения к такому нововведению. Да и прошедшие месяцы действия нормы, предусмотренной ст. 51 Закона о прокуратуре, не дают никакого повода для оптимизма. Более того, хотя органы внутренних дел рассмотрели на 5,4% заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях больше, чем за шесть месяцев 2011 г., количество возбужденных уголовных дел оказалось на 7,9% меньше показателя аналогичного периода 2011 г. В целом же в январе - июне 2012 г. зарегистрировано 1168 тыс. преступлений, или на 6,3% меньше, чем за аналогичный период 2011 г. <4>. Это ли не убедительное подтверждение неэффективности рассматриваемой нормы? -------------------------------- <4> См.: http://www. mvd. ru/presscenter/statistics/reports/show_110265/.

Так как же изменить ситуацию к лучшему, какие для этого предпринять меры? Представляется, что при наличии политической воли к этому, которая всякий раз презюмируется, хотя в реальности это обстоит не совсем так, можно выделить организационный и законодательный аспекты совершенствования учета преступлений. Как известно, в настоящее время, т. е. с 1 января 2012 г., в связи с изменениями, внесенными 7 февраля 2011 г. в ст. 51 Закона о прокуратуре, на Генеральную прокуратуру РФ возложены полномочия по осуществлению государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. Она же устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора РФ по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти <5>. -------------------------------- <5> Не будем акцентировать внимание на том, что в этой части приведенный Закон содержит правовую коллизию, поскольку издание общеобязательных для органов государственной власти нормативных правовых актов не относится к функциям Генеральной прокуратуры РФ. Это противоречит правовым основам ее деятельности. (Подробнее об этом см.: Тетерина О. Надзор в сфере учета преступлений // Законность. 2012. N 3).

Однако, как мы уже обращали внимание, передача полномочий по ведению статистического учета преступности органам прокуратуры не привела и не может в силу объективных условий привести к радикальному изменению ситуации в плане обеспечения полноты и достоверности этого учета. Дело в том, что статистический учет преступности вторичен по отношению к первичной регистрации заявлений и сообщений о совершенных преступлениях. Нормативной основой, регулирующей организацию и порядок регистрации сигналов о преступлении, является Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях <6>. В нем указано, что с учетом положений УПК РФ и иных федеральных законов документ предусматривает единый порядок организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях <7>. Предписания Типового положения распространяются на следующие органы и должностных лиц в части, их касающейся: органы предварительного следствия, органы дознания, прокуроров, следователей, дознавателей, сотрудников оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; иных должностных лиц, уполномоченных в соответствии с порядком, установленным УПК и иными нормативными правовыми актами, осуществлять прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях. -------------------------------- <6> См.: приложение N 1 к совместному Приказу Генерального прокурора РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. <7> Кстати сказать, с момента принятия указанного нормативного акта произошли существенные изменения. В частности, 29 ноября 2007 г. принят Федеральный закон "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации", который имеет непосредственное отношение к рассматриваемой нами проблеме. Согласно этому Закону правовое регулирование официального учета преступности должно осуществляться не совместным приказом, а федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами.

Как видно из приведенного перечня, организация приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях главным образом возложена на подразделения и должностных лиц правоохранительных органов, которые непосредственно заинтересованы в исходе дела, т. е. в его раскрытии, изобличении всех соучастников преступления, осуждении виновных лиц судом. Подобная заинтересованность в исходе дела, как свидетельствуют об этом многочисленные исследования, зачастую приводит к выборочной регистрации сообщений о преступлениях. Как не трудно догадаться, больше "везет" с регистрацией очевидным преступлениям, значительно меньше - неочевидным. Особенно грешат этим дежурные части рай(гор)отделов полиции, что вполне объяснимо, поскольку подавляющее большинство сообщений и заявлений о преступлениях поступает к ним. Так, прокуратурой в ОВД по г. Буйнакску Республики Дагестан выявлен факт нерегистрации заявления о краже 330 тыс. руб. из автомобиля, принадлежащего М. Тот пояснил, что обращался в милицию, однако сотрудники ОВД отказались принять заявление. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК 20 марта 2010 г. материалы направлены в следственный отдел при ОВД г. Буйнакска. По результатам их рассмотрения возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 158 УК. В целом же, согласно данным статистики, в 2010 г. в следственных органах зарегистрирован 881 такой факт (в 2009 г. - 868) <8>. -------------------------------- <8> См.: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 марта 2011 г.

По указанной причине оставляет желать много лучшего и решение вопроса о возбуждении уголовного дела по поступившему сообщению о преступлении. Результаты обобщения говорят о том, что вынесение незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела при наличии признаков противоправного деяния либо по неполно проверенным обстоятельствам сообщения о преступлении является одним из наиболее широко распространенных способов укрытия преступлений от учета. Всего по стране в 2010 г. при осуществлении надзорных мероприятий прокуроры вынесли 83461 (в 2009 г. - 102204) постановление о направлении материалов руководителям следственных органов для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела <9>. -------------------------------- <9> См.: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 марта 2011 г. В 2007 и 2009 гг. прокурорами было отменено соответственно 1,6 и 1,8 млн. постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел // Исследование латентной преступности: Материалы "круглого стола". С. 4.

За тот же период в Дагестане было вынесено 12081 постановление об отказе в возбуждении уголовных дел (это при 11640 официально зарегистрированных за 2010 г. преступлений). Из них работниками прокуратуры отменено 3811 постановлений (почти каждое третье), вынесенных органами дознания, и 1431 постановление направлено руководителю следственного органа для решения вопроса об их отмене <10>. -------------------------------- <10> См.: Архивные материалы прокуратуры Республики Дагестан за 2011 г.

В основе всех этих манипуляций - создание видимости успешной работы, попытка искусственно улучшить показатели результатов следственной работы и оперативно-розыскной деятельности, не допустить так называемую следственную или оперативно-розыскную "незавершенку", когда преступление остается нераскрытым или лицо, его совершившее, неизобличенным. В контексте рассматриваемого вопроса необходимо помнить, что еще в начале 80-х годов академик В. Кудрявцев обращал внимание на эту проблему. Он, в частности, отмечал, что "требует изучения вопрос о выделении функций регистрации заявлений о совершенном преступлении в самостоятельную форму деятельности какого-либо органа, не ответственного ни за возбуждение, ни за его расследование" <11>. -------------------------------- <11> Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 24.

Действующие в настоящее время правила рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях не устранили одну из основных, как мы полагаем, причин сокрытия преступлений от учета - сосредоточение в одном ведомстве двух взаимоисключающих функций: осуществление регистрации и учета преступлений и уголовное преследование виновных лиц. Следовательно, суть решения проблемы видится в необходимости рассредоточить в разных ведомствах осуществление функции первичной регистрации сообщений и заявлений о преступлениях, их учета и функции преследования и привлечения виновных лиц к ответственности. Этим, полагаем, можно устранить конфликт внутриведомственных интересов. Не исключая известную заинтересованность работников прокуратуры в показателях уголовно-правовой статистики, тем не менее наиболее приемлемым и оптимальным вариантом решения указанной проблемы в современных условиях (мы имеем в виду исключение из полномочий органов прокуратуры функции уголовного преследования и новую редакцию ст. 51 Закона о прокуратуре) было бы выведение службы регистрации сообщений и заявлений о преступлениях из подчинения рай(гор)отделов внутренних дел с передачей этой функции органам прокуратуры. Конечно, реально воплотить эту рекомендацию в жизнь, особенно на первых порах, будет крайне сложно, но задуматься над этим надо. При этом сама служба регистрации могла бы располагаться либо в соответствующем отделе полиции, но при этом с переподчинением ее органам прокуратуры, либо поблизости от районного (городского) отдела полиции в качестве самостоятельного структурного подразделения территориального органа прокуратуры. Месторасположение этой службы на первых порах ее работы имеет принципиальное значение, поскольку потерпевшим от преступлений и иным заявителям привычнее обращаться в соответствующие отделы полиции, а не к какому-либо иному органу. Лишним свидетельством этого является тот факт, что 90,9% всех зарегистрированных преступлений выявляется органами внутренних дел, причем 5,0% из них - на стадии приготовления и покушения <12>. Очевидно, в первую очередь это связано с тем, что в подавляющем большинстве сообщения и заявления о совершенном или готовящемся преступлении поступают в органы внутренних дел. Можно сказать, что в значительной мере они монопольно владеют информацией о совершенных преступлениях. -------------------------------- <12> См.: http://www. mvd. ru/presscenter/statistics/reports/show_110265/.

Предлагаемая реорганизация службы регистрации сообщений о преступлениях с переподчинением ее органам прокуратуры, думается, вполне логична и оправданна, поскольку все нормативно-правовое обеспечение и практическая деятельность по учету преступлений в настоящее время возложены на этот орган. А поскольку учету преступлений предшествует их регистрация и она во многом предопределяет не только контуры, но и количественно-качественные параметры, содержание регистрируемой, а затем и учитываемой преступности, то и всю полноту ответственности <13> за осуществление учетно-регистрационной практики целесообразно возложить на органы прокуратуры. Не питая больших иллюзий по поводу предлагаемой реорганизации, если одновременно этот процесс не будет сопровождаться выражением соответствующей политической воли со стороны руководства государства, направленной на обеспечение полноты и объективности сведений о преступности, тем не менее позволим себе выразить умеренный оптимизм, что предлагаемая модернизация в виде переподчинения службы по регистрации заявлений и сообщений о преступлениях из органов внутренних дел в органы прокуратуры способна, причем существенно, повысить показатели состояния, структуры и динамики преступности, приблизив их к более реальным и достоверным данным. -------------------------------- <13> За исключением незначительной части ответственности за регистрацию сообщений о преступлениях, которая приходится на иные органы, кроме органов внутренних дел и прокуратуры.

Одновременно с ведомственным переподчинением указанной службы следует позаботиться и о принципиально новом качестве ее работы. Дежурные части полиции, куда обращаются заявители, должны быть переустроены и переоборудованы таким образом, чтобы стали похожи на современные офисы. И, очевидно, самое главное - сотрудники дежурной части должны обладать не только юридическими знаниями, но и иметь психолого-педагогическую подготовку. Благо, что такого рода пилотные проекты по изменению имиджа (в широком смысле этого слова) дежурных частей полиции уже запущены <14>. -------------------------------- <14> См.: Михаил Фалалеев. "02" в нашу пользу // Российская газета. 2011. 30 ноября.

Среди проблем обеспечения полноты регистрации и учета преступлений, укрепления учетно-регистрационной дисциплины следует, как уже говорилось, выделить и законодательный аспект. В свое время на это обратил внимание первый заместитель министра внутренних дел России А. Чекалин, который заявил, что "на сегодняшний момент в российском законе нет прямого и полного состава, который охватывал бы это должностное преступление, поэтому подобные случаи, как правило, не имеют судебного разрешения" <15>. Он имел в виду отсутствие самостоятельного состава, предусматривающего уголовную ответственность за незаконный отказ в регистрации сообщения о преступлении. -------------------------------- <15> См. об этом: Сидоренко В. Учитывать все. Милиция станет общаться с гражданами в принудительно-обязательном порядке // Российская газета. 2005. 30 марта.

Как известно, в настоящее время подобного рода действия, как и заведомо незаконное принятие решения об отказе в возбуждении уголовного дела, подпадают под ст. 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями". Однако в силу того, что при совершении указанного рода деяний объектом посягательства являются не столько интересы государственной службы, сколько интересы отправления правосудия, как это, например, имеет место при незаконном освобождении от уголовной ответственности (ст. 300 УК), было бы целесообразным изложить эту статью в новой редакции, изменив и ее название: "Незаконный отказ в регистрации преступления, в возбуждении уголовного дела либо незаконное освобождение от уголовной ответственности". При этом часть первая должна стать частью второй ст. 300 УК. Диспозиция же части первой должна содержать следующее предписание: "Заведомо незаконный отказ в регистрации сигнала <16> о преступлении либо в возбуждении уголовного дела лицом, обязанным принять такого рода решение". Очевидно, наказание за совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 300 УК не должно превышать пяти лет лишения свободы с включением более мягких видов наказаний в качестве альтернативы лишения свободы <17>. -------------------------------- <16> Полагаем, целесообразно воспользоваться родовым понятием по отношению к видовым - сообщение, заявление и т. п. о преступлении. <17> Нечто подобное предлагалось и в юридической литературе. См., напр.: Багмет А. Надзор за полнотой регистрации сообщений о преступлениях // Законность. 2004. N 9. С. 26.

На наш взгляд, принятие предлагаемой уголовно-правовой нормы будет способствовать повышению ответственности соответствующих лиц за регистрацию заявлений и сообщений о преступлении и своевременное возбуждение уголовных дел. Тем самым это также сможет оказать известное воздействие на обеспечение полноты регистрации и учета преступлений.

Название документа