Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства в миграционной сфере

(Зайцев С. П.)

("Законность", 2012, N 11)

Текст документа

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В МИГРАЦИОННОЙ СФЕРЕ

С. П. ЗАЙЦЕВ

Зайцев Сергей Петрович, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации.

Автор статьи пишет о такой серьезной общегосударственной проблеме, как трудовая миграция.

Ключевые слова: прокурорский надзор, трудовая миграция, иностранная рабочая сила.

Organization of prosecutorial supervision over implementation of legislation on migration

S. P. Zaitsev

The author writes about such a serious nationwide problem as labour migration.

Key words: prosecutorial supervision, labour migration, foreign labour force.

Иностранная трудовая миграция давно стала одной из серьезных общегосударственных проблем. Для оценки ее масштабов достаточно сказать, что одних только незаконных мигрантов на территории нашей страны ежегодно насчитывается от 3 до 5 млн. человек. Миграционная привлекательность России распространяется преимущественно на граждан государств - участников СНГ, крайне низкий уровень жизни в которых вынуждает их искать любой способ заработка.

В этих условиях целью государства является обеспечение национальной безопасности, максимальной защищенности, комфортности и благополучия населения РФ. На это прямо указано в утвержденной в июне текущего года Президентом РФ Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. Эта цель вполне объяснима, поскольку наличие огромного количества нелегально находящихся на территории страны мигрантов, бесконтрольное и противоправное использование иностранной рабочей силы - один из факторов социальной напряженности в обществе.

Многочисленные нарушения миграционного законодательства усугубляют ситуацию. В ходе прокурорских проверок только на территории Приволжского федерального округа в 2011 г. и первом полугодии текущего года выявлено более 7 тыс. таких нарушений, в том числе почти 500 незаконных правовых актов. По результатам этих проверок в целях устранения нарушений законодательства принесен 471 протест, направлено в суды 286 исковых заявлений, внесено 1450 представлений, привлечены к дисциплинарной ответственности 1203 лица, к административной - 1062, по материалам прокурорских проверок возбуждено 47 уголовных дел.

Нарушения миграционного законодательства взаимосвязаны с противоправными деяниями в других сферах. Отсутствие должных условий для проживания и работы иностранных граждан, низкая заработная плата нередко являются причинами асоциального образа жизни, совершения мигрантами различных правонарушений, в том числе преступлений.

Массовое пребывание в стране нелегальных трудовых мигрантов, готовых мириться с дискриминационными условиями, выгодно недобросовестным работодателям, что не мотивирует последних на изменение сложившегося положения. Все это приводит к несоблюдению закрепленного в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, не способствует качественному развитию экономики.

Незаконная миграция и связанные с нею негативные последствия нередко становятся дополнительным фактором возникновения межнациональных конфликтов.

Формы противоправной деятельности организаторов незаконной миграции становятся все более многообразными - создание подставных фирм, завышение квоты на иностранную рабочую силу, подделка документов, печатей, штампов, использование противоречий, неточностей и двусмысленных формулировок в действующем законодательстве, налаживание коррупционных связей с органами власти, миграционного контроля, правоохранительными структурами и т. д.

С учетом остроты вопроса, многообразия проблем правоприменения, разобщенности действий уполномоченных органов и должностных лиц первое, что необходимо сделать, на наш взгляд, - это объединить усилия всех заинтересованных сторон, за счет чего повысить эффективность работы. При этом следует исходить из принципа полноты реализации и защиты прав всех иностранных граждан, пребывающих в РФ на законных основаниях, и одновременно - недопустимости нахождения на территории страны нелегальных мигрантов.

В связи с этим важно обеспечить принцип неотвратимости наказания в отношении не только самих нарушителей, но и должностных и иных лиц, способствующих незаконному нахождению на территории РФ иностранных граждан.

Для осуществления надлежащего мониторинга ситуации, оперативного планирования надзорных мероприятий, решения актуальных вопросов обеспечения законности в сфере внешней миграции, оценки эффективности влияния на миграционный процесс уполномоченных органов контроля и управления представляется целесообразным создание при курирующем заместителе прокурора субъекта Федерации межведомственной рабочей группы с участием представителей ФМС России, органов внутренних дел, службы судебных приставов, налоговой службы, Гострудинспекции, органов региональной власти, этнических диаспор, национально-культурных общественных объединений и т. п.

Деятельность группы должна быть сориентирована на изучение обстановки в полном объеме, определение проблем и выработку мер по их устранению, усиление координации и взаимодействия заинтересованных ведомств, решение практических вопросов, создание необходимой правовой базы.

При неформальном подходе к работе в регионе появляется возможность комплексного и масштабного воздействия на незаконную практику.

Для получения информации о нарушениях миграционного законодательства, включая сведения о незаконном привлечении мигрантов к трудовой деятельности, их массовом противоправном расселении, полезно периодически на базе горрайпрокуратур, а также прокуратур регионального уровня организовывать "горячие телефонные линии". Поступившие обращения граждан фиксировать, проводить по ним тщательные проверки. Особо обращать внимание на факты явной бесконтрольности за миграционной ситуацией со стороны компетентных органов, на наличие в их действиях возможной коррупционной заинтересованности.

Приоритетными при осуществлении надзора в указанной сфере остаются вопросы полноты реализации органами государственной власти и местного самоуправления, ФМС России, полиции, другими правоохранительными органами полномочий по обеспечению контролируемости миграционных потоков, созданию условий для законной трудовой миграции, пресечению преступной эксплуатации иностранных граждан, других криминальных форм незаконной миграции.

Прежде всего прокуратура периодически должна давать оценку соблюдению требований законодательства при определении исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ.

Необходимо проверять обоснованность заключений уполномоченных органов о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников, соблюдение условий принятия заявок работодателями на привлечение к труду иностранных граждан (обеспечение иностранных граждан жильем, невозможность удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, отсутствие неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах, отсутствие нарушений трудового законодательства и непогашенной задолженности по заработной плате). При этом имеет смысл на основе изучения представленных заявок организовывать выборочные проверки организаций, заявивших наибольшее количество иностранных работников.

Ввиду распространившейся практики получения иностранными гражданами сомнительных заключений о результатах медицинского освидетельствования этому вопросу также следует уделить пристальное внимание.

По данным, например, прокуратуры Самарской области, за 6 месяцев текущего года в регионе освидетельствовано свыше 11 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства, причем почти 60% из них обследовано в негосударственных медицинских организациях. Выявляемость инфекционных заболеваний в них практически отсутствует, что отличается от практики государственных учреждений. В связи с этим в настоящее время проводится проверка соблюдения федерального законодательства медицинскими учреждениями, осуществляющими освидетельствование таких лиц.

Анализ показывает, что осложнение оперативной обстановки среди мигрантов происходит преимущественно на тех объектах, где массово используется труд иностранных граждан: как правило, в сфере строительства, жилищно-коммунального хозяйства, торговли, бытового обслуживания. В местах осуществления трудовой деятельности, а также организованного (компактного) проживания мигрантов необходимо проводить соответствующие проверки с привлечением специалистов всех заинтересованных служб, в ходе которых оценивать законность заключения и расторжения трудовых договоров, исполнения работодателями законодательства, связанного с организацией обучения иностранных граждан, инструктажа по охране труда и проверки знаний, соблюдением норм выдачи работникам специальной одежды и обуви, средств индивидуальной защиты, размещением в местах проживания временных электросетей, нагревательных и отопительных приборов.

При осуществлении надзорных мероприятий стоит также учитывать, что ежегодно Правительство РФ вводит "нулевую" долю использования хозяйствующими субъектами иностранных работников в отдельных видах розничной торговли. На 2012 г. таким образом фактически введен запрет на осуществление иностранцами трудовой деятельности в розничной торговле алкогольными напитками, включая пиво, фармацевтическими товарами, в палатках и на рынках, а также в прочей розничной торговле вне магазинов.

Помимо использования труда лиц, не имеющих на то разрешения, в настоящее время повсеместно используется схема привлечения иностранцев через так называемый аутсорсинг (аутстаффинг). Этот механизм представляет собой не заключение прямого трудового договора с иностранцем, а привлечение его к труду через стороннюю организацию. Указанная схема выгодна для конечных работодателей тем, что не требует проведения сложных разрешительных процедур и исключает ответственность юридического лица, так как трудовой договор с ним не заключался.

Более того, практика привлечения иностранных работников нередко сопровождается нарушениями их трудовых прав (необеспечение безопасных условий труда, невыплата либо неполная выплата заработной платы), игнорированием вопросов налогообложения и пенсионного обеспечения. Большинство подобных компаний не подтверждают возможность обеспечения иностранцев жильем, не соблюдают другие необходимые требования, установленные Правительством РФ. По этой причине величина квот привлекаемых к труду иностранных граждан формируется хаотично, без четкого отбора работодателей, способных обеспечить и гарантировать права трудящихся иностранцев.

При проверке исполнения требований законодательства при выдаче органами ФМС России иностранным гражданам разрешений на работу необходимо обращать внимание на соблюдение сроков разрешительных процедур, недопустимость выдачи разрешений на работу не иностранным гражданам, а их доверенным лицам, в отсутствие либо при представлении поддельных медицинских документов, при непредставлении иных документов, предусмотренных законодательством.

Одним из наиболее часто используемых мест сосредоточения иностранных граждан, в первую очередь "нелегалов", являются малопригодные для проживания аварийные, незаселенные жилые дома, общежития, подсобные помещения. Следует периодически проводить проверки соблюдения органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, уполномоченными на распоряжение жилищным фондом, а также на использование и контроль за сохранностью расселенных жилых домов, помещений, подлежащих реконструкции и сносу, жилищного законодательства в части правомерности вселения (включая самовольное) в эти помещения иностранных граждан. Нужно иметь в виду, что использование жилых, подсобных помещений для вселения иностранцев зачастую происходит с согласия управляющих организаций, которые одновременно и трудоустраивают их в качестве дворников, разнорабочих и т. п. без заключения трудовых договоров, без разрешения на работу, без уведомления ФМС и органов занятости.

Также необходимо организовать постоянный надзор за законностью деятельности организаций, в том числе туристических фирм, а также физических лиц, оказывающих иностранным гражданам консультационные и иные услуги. Целью проверок является выяснение содержания фактически осуществляемой ими деятельности, в частности, не связана ли она с предоставлением услуг, находящихся в исключительной компетенции ФМС России. Практика показывает, что нередко указанные юридические лица и граждане, вводя в заблуждение нелегальных мигрантов, за плату изготавливают поддельные бланки уведомлений о прибытии, миграционные карты со штампами пересечения границы РФ, поддельные медицинские справки. С помощью этих подложных документов, с использованием коррупционных связей с должностными лицами ФМС России легализуются нахождение и трудовая деятельность иностранных граждан. Сведения об этом можно получить путем изучения рекламы, рабочей документации организации, опроса мигрантов, незаконно получивших таким образом разрешительные документы, назначения криминалистических исследований документов.

Надзор за законностью применения мер административной ответственности в сфере миграционных отношений в первую очередь должен быть направлен на пресечение бездействия уполномоченных органов. При оценке полноты мер, принятых по итогам контрольно-надзорных мероприятий, следует выяснять причины непривлечения виновных физических и юридических лиц к административной ответственности; обращать внимание на соблюдение принципа ответственности юридических лиц за совершение административных правонарушений, установленных гл. 18 КоАП; проверять исполнение требований закона о порядке и сроках рассмотрения дел об административных правонарушениях этой категории, исполнение административных взысканий. Прокурорами должны приниматься меры к соблюдению органами службы судебных приставов, внутренних дел, ФМС России установленного порядка и сроков административного выдворения иностранных граждан, их содержания в специально предназначенных для этого помещениях.

При организации надзора за процессуальной деятельностью правоохранительных органов необходимо иметь в виду, что преступления, связанные с организаций незаконной миграции (ст. 322.1 УК), торговлей людьми (ст. 127.1 УК), и иные сопутствующие им криминальные деяния носят, как правило, латентный характер.

Проверка полноты регистрации сообщений о таких преступлениях должна включать изучение материалов административной практики, обращений граждан, публикаций в СМИ, документов, содержащихся в номенклатурном деле отдела полиции, материалов контрольно-надзорной и разрешительной деятельности органов ФМС России, Гострудинспекции, налоговых органов.

В ходе указанных проверочных мероприятий необходимо пресекать практику, когда при наличии признаков преступления, предусмотренного ст. 322.1 УК, решения в порядке ст. ст. 144 - 145 УПК не принимаются, соответствующие материалы в органы дознания и следствия не направляются, в том числе по мотиву наличия в действиях должностных лиц признаков административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.9 КоАП.

Осуществляя надзорные полномочия, следует применять весь спектр мер прокурорского реагирования, добиваться реального устранения нарушений закона и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.

Комментируя утвержденную Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., Президент РФ особо подчеркнул: для того чтобы она заработала, необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство. В связи с этим полагаю, что опыт, полученный прокурорами при осуществлении надзора, позволит сформулировать предложения по совершенствованию указанного законодательства, что, в свою очередь, облегчит выполнение поставленной задачи.

Название документа