Реализация полномочий прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов в порядке арбитражного судопроизводства

РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА ПО ОСПАРИВАНИЮ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ПОРЯДКЕ АРБИТРАЖНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

Е. А. КОТОВА

Котова Екатерина Александровна, старший помощник прокурора Санкт-Петербурга по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, советник юстиции.

В статье поднимается вопрос о совершенствовании законодательного регулирования вопросов, связанных с правом прокурора на оспаривание ненормативных правовых актов в порядке арбитражного судопроизводства.

Ключевые слова: прокуратура, ненормативные акты, арбитражный суд, оспаривание.

Exercise of prosecutors' powers to challenge non-regulatory acts in arbitration proceedings E. A. Kotova

The article raises a question on improvement of legal regulation of issues related to the right of a public prosecutor to challenge non-regulatory acts in arbitration proceedings.

Key words: the public prosecutor's office, non-regulatory acts, arbitration court, challenge.

Признание ненормативных правовых актов недействительными в судебном порядке по заявлениям прокуроров представляет собой действенное средство укрепления законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Однако законодательное регулирование вопросов, связанных с правом прокурора на оспаривание ненормативных правовых актов в порядке арбитражного судопроизводства, нуждается в совершенствовании. Как следует из положений ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ, право на оспаривание ненормативных правовых актов, предоставленное гражданам и организациям, имеющим собственный интерес в признании акта недействительным, и полномочия прокурора на оспаривание незаконного правового акта урегулированы одинаково. Обращение прокурора в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта обусловлено теми же основаниями и условиями, что и для лица, которое обращается в арбитражный суд в целях защиты своего субъективного права, нарушенного в результате издания ненормативного правового акта. В обоих случаях предпосылкой права на обращение в суд является юридическая заинтересованность конкретного лица в исходе дела. Законодатель связывает наличие права прокурора на оспаривание ненормативного правового акта с предполагаемым нарушением этим актом прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о чем свидетельствуют ч. 2 ст. 198, ч. 1 ст. 199, ч. 4 ст. 200 АПК. Таким образом, охраняемый законный интерес, с которым АПК связывает право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, имеет субъективный и, по своей сути, частноправовой характер. Представляется, что прокурор не должен быть связан теми основаниями обращения в арбитражный суд, которые предусмотрены в ч. 2 ст. 198 АПК, так как принятие противоречащего закону ненормативного правового акта может нарушать публичные интересы, интересы неопределенного круга лиц, публично-правовых образований. Право прокурора на оспаривание ненормативного правового акта в арбитражный суд не может и не должно быть обусловлено имеющимся или предполагаемым нарушением прав, свобод и законных интересов конкретного лица (предпринимателя или организации). Это право предопределяется задачами и функциями органов прокуратуры и должно быть направлено, в первую очередь, на защиту государственных и общественных интересов, интересов неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка в правоприменительной деятельности органов, осуществляющих публичные полномочия. А. Кряжков отмечает, что "публичные интересы, отстаиваемые прокурором, существуют независимо от интересов сторон и иных участвующих в деле лиц, а значит, являются самостоятельным объектом защиты" <1>. -------------------------------- <1> Кряжков А. В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 9.

Как справедливо отметил указанный автор, "прокурор является представителем государства, которое является выразителем интересов общества. Защита же прокурором интересов отдельных лиц в арбитражном процессе имеет подчиненный характер и осуществляется лишь в той мере, насколько указанные интересы совпадают с общественными" <2>. -------------------------------- <2> Там же. С. 149.

Иными словами, характер и объем полномочий прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов определяется задачами и целями деятельности органов прокуратуры, а не наличием материально-правовой заинтересованности в оспаривании нормативного правового акта у конкретного лица. Указанный подход в регулировании права на оспаривание нормативных правовых актов прокурором следует закрепить в арбитражном процессуальном законодательстве. Закон о прокуратуре, наделяющий прокурора правом на обращение в суд с требованием о признании недействительными противоречащих закону правовых актов, не ставит такое право прокурора в зависимость от того, нарушает ли этот акт права и законные интересы конкретных граждан или организаций. Несоответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту свидетельствует о дефектах в правоприменительной деятельности органа, издавшего такой акт. Принятие незаконного ненормативного правового акта связано, как правило, с нарушением публичных интересов в определенной сфере правового регулирования. Таким образом, сама по себе незаконность ненормативного правового акта является достаточным правовым основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании этого акта. Одной из основных проблем, возникающих в процессе реализации прокурорами полномочий на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании правовых актов, является отсутствие закрепленного на законодательном уровне права прокурора на обращение в арбитражный суд в публичных интересах, интересах неопределенного круга лиц. Отсутствие подобной нормы в арбитражном процессуальном законодательстве создает значительные проблемы для реализации полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве. В связи с этим нормы арбитражного процессуального законодательства, регулирующие полномочия прокурора по оспариванию ненормативных правовых актов, подлежат приведению в соответствие с положениями Закона о прокуратуре, определяющими задачи и цели деятельности органов прокуратуры. Необходимо отметить, что пробелы и противоречия арбитражного процессуального законодательства, определяющего полномочия прокурора, восполняются и устраняются судебной практикой. Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного права прокурора на обращение в арбитражный суд в интересах неопределенного круга лиц, арбитражно-судебная практика в отдельных случаях признает за прокурором право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, ограничивающего права и законные интересы неограниченного круга хозяйствующих субъектов. Такая позиция отражена, например, в Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 сентября 2008 г. N 9652/08 об отказе в передаче дела N А60-32127/2007 в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ для пересмотра состоявшихся судебных актов в порядке надзора. Решением Арбитражного суда Свердловской области от 28 января 2008 г. по указанному делу, оставленным без изменения Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2008 г. и Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 мая 2008 г., удовлетворены требования прокурора Свердловской области о признании недействительным постановления главы г. Екатеринбурга о предоставлении закрытому акционерному обществу земельных участков для строительства многоэтажных жилых домов с объектами соцкультбыта и подземными паркингами. Отказывая в передаче дела в президиум, Высший Арбитражный Суд РФ в упомянутом определении указал, что, поскольку предоставление земельных участков для жилищного строительства предполагает проведение аукциона, направленного на обеспечение равного доступа к земельным участкам всех заинтересованных лиц, осуществляющих деятельность в этой сфере, обращение прокурора в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, ограничивающего права и законные интересы хозяйствующих субъектов, соответствует положениям п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, ст. 52 АПК. Тем самым Высший Арбитражный Суд РФ констатировал право прокурора оспорить в порядке арбитражного судопроизводства ненормативный правовой акт, нарушающий права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", а также в информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах. Таким образом, Высший Арбитражный Суд РФ применительно к полномочиям прокурора использует понятие "публичные интересы", которое в АПК упоминается только в п. 3 ч. 1 ст. 304, где установлено, что нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов является основанием для пересмотра в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов. Изложенное позволяет сделать вывод, что высшие судебные инстанции идут по пути признания за прокурором права на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц при отсутствии соответствующей законодательной регламентации. Вместе с тем практика применения арбитражными судами норм процессуального законодательства, определяющих полномочия прокурора, зачастую носит противоречивый и непоследовательный характер. До последнего времени не было единой судебной практики по вопросу о применении к заявлениям прокурора требований ч. 4 ст. 198 АПК, устанавливающей трехмесячный срок для оспаривания ненормативных правовых актов, который исчисляется со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Однако в настоящее время толкование правовых норм относительно применения указанного трехмесячного срока к обращению прокурора в суд, являющееся общеобязательным для арбитражных судов, изложено в Постановлении президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 ноября 2010 г. N 8476/10. В названном Постановлении указано, что поскольку прокурор вправе заявлять требования о признании ненормативного правового акта недействительным в защиту прав и законных интересов лиц, упомянутых в ч. 2 ст. 198 АПК, то в силу ч. 4 ст. 198 АПК срок на подачу им заявления в арбитражный суд составляет три месяца со дня, когда этим лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Кроме того, на основании ст. 52 АПК прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, а по делам этой категории - заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением. Таким образом, президиум Высшего Арбитражного Суда РФ пришел к выводу, что срок для обращения прокурора в суд в интересах конкретного лица с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным начинает течь с момента, когда этому лицу, а не прокурору стало известно о нарушении прав и охраняемых законом интересов оспариваемым актом. Очевидно, что такой подход к исчислению срока применим в тех случаях, когда прокурор обращается в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным в интересах определенного лица. Однако по-прежнему остается открытым вопрос о том, с какого момента начинает течь срок для обращения прокурора в арбитражный суд с требованием об оспаривании ненормативного правового акта, если обращение в суд обусловлено необходимостью защиты публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц. Представляется, что в таком случае установленный ч. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок для обращения в арбитражный суд следует исчислять с момента, когда прокурору стало известно о нарушении закона. Такой правовой подход находит отражение в судебной практике (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 декабря 2011 г. по делу N А03-3178/2011). В связи с изложенным возникает еще один практический вопрос, связанный с определением момента, когда именно прокурору стало известно о нарушении закона, послужившем основанием для обращения в арбитражный суд. С учетом положений, содержащихся в Законе о прокуратуре, этот момент может быть связан либо с поступлением в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 22 Закона), либо с установлением факта нарушения закона в результате проведенной проверки (п. 3 ст. 22 Закона). Процедура проведения органами прокуратуры проверок исполнения закона регламентирована Законом о прокуратуре, согласно которому факт нарушения закона может быть установлен в результате определенных проверочных мероприятий. Факт нарушения закона считается установленным не с момента поступления в органы прокуратуры информации о нарушении закона, так как такая информация может и не найти объективного подтверждения, а с момента завершения проверки, по результатам которой принимаются меры прокурорского реагирования. С учетом изложенного полагаем правильным исчислять установленный ч. 4 ст. 198 АПК срок для обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта в защиту публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц не с момента поступления в органы прокуратуры информации о нарушении закона, а с того момента, когда проверка исполнения закона на основании поступившей информации завершена, факт нарушения закона установлен, в связи с чем требуется принятие мер прокурорского реагирования. Необходимо отметить, что в научных исследованиях высказывается точка зрения, согласно которой установленный ч. 4 ст. 198 АПК срок на прокурора не распространяется, поскольку прокурор не назван в числе лиц, перечисленных в ч. 4 ст. 198 АПК <3>. -------------------------------- <3> См.: Егорова Л. Ю. Проблемы защиты публичных интересов прокурором в гражданском и арбитражном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 118 - 120.

Такая позиция основана на структурном анализе ст. 198 АПК и представляется, безусловно, правильной. Однако она не согласуется с толкованием ч. 4 ст. 198 АПК применительно к обращению прокурора в арбитражный суд, которое дано в Постановлении президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 ноября 2010 г. N 8476/10. Существующие на сегодняшний день проблемы, связанные с реализацией полномочий, предоставленных прокурору ч. 2 ст. 198 АПК, нуждаются в разрешении на законодательном уровне либо путем принятия постановления пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам практики применения норм АПК, регламентирующих полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве. Очевидно, что эффективное разрешение этих проблем невозможно без правильного подхода законодательной и судебной властей к определению приоритетов применительно к защите интересов общества и государства в сфере экономической деятельности, без учета целей и задач участия прокурора в арбитражном судопроизводстве, определяемых Законом о прокуратуре.

Название документа