Надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации: предмет и пределы

НАДЗОР ЗА СООТВЕТСТВИЕМ ПРАВОВЫХ АКТОВ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ

А. Ю. ВИНОКУРОВ

Винокуров А. Ю., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В настоящей статье предпринята попытка осмысления теоретических подходов к характеристике деятельности органов прокуратуры по надзору за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации. Автором на основе анализа действующего законодательства выявлены проблемы, не позволяющие прокурорам эффективно осуществлять рассматриваемую деятельность.

Ключевые слова: органы прокуратуры, прокурор, надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации, акты прокурорского реагирования, коллизии в законодательстве.

In the present article it is attempted to learn theoretical approaches to the characteristic of prosecutor's supervision over compliance of legal acts to the Constitution of the Russian Federation. On the basis of the analysis of the current legislation the author identifies the problems, which don't allow prosecutors to realize considered activity effectively.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) <1> закреплено, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации в том числе надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации. Данное обстоятельство ставит на повестку дня вопрос о прежде всего научном осмыслении предмета и пределов осуществляемой прокурорами деятельности по проверке соответствия требованиям Основного Закона решений и действий (бездействия) поднадзорных им органов и лиц. Фрагментарно этому вопросу уделяли внимание отдельные ученые <2>, но широкого исследовательского интереса у специалистов в сфере прокурорского надзора данная научная проблема не нашла. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472 (с посл. изменениями). <2> См.: Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. N 7. С. 2 - 5; Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: Избранные статьи. 2-е изд., доп. М.: МосГУ, 2012. С. 151 - 159.

Необходимо в первую очередь отметить разноаспектный характер рассматриваемой сферы. Так, Т. Ашурбеков справедливо отмечает, что "надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации многие прокуроры понимают ограниченно, фрагментарно, сводят к надзору за соблюдением отдельных конституционных прав и свобод граждан, за соответствием Конституции РФ законодательных и иных правовых актов субъектов Федерации" <3>. При этом он излагает свое видение тех потенциальных направлений надзорной деятельности, в рамках которых можно проверять вопросы соблюдения положений Основного Закона. Из приведенной цитаты, по нашему мнению, вытекает, что фактически сферу надзора, так или иначе затрагивающую применение конституционных норм, целесообразно разделить на три самостоятельных направления. -------------------------------- <3> Указ. соч. С. 2.

Во-первых, согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокуроры вправе осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ поднадзорными им органами и лицами, что является направлением в рамках осуществления такой отрасли, как надзор за исполнением законов (общий надзор). Во-вторых, обозначенный в п. 1 ст. 26 этого же законодательного акта предмет другой надзорной отрасли - надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, безусловно, нацеливает прокуроров на проверку прежде всего конституционно закрепленных прав и свобод, поскольку собственно в законодательных актах, как правило, речь идет о механизмах реализации соответствующих прав и свобод. С учетом отнесения законодателем рассматриваемых видов деятельности к разным отраслям, что нашло отражение в самостоятельных главах Закона о прокуратуре, мы не видим оснований для объединения их в одну сферу надзора. И, наконец, в-третьих, с учетом заявленного названия статьи, правомерно говорить о таком самостоятельном направлении, как надзор за соответствием Конституции Российской Федерации правовых актов органов и лиц, что традиционно относится все к тому же общему надзору. Здесь следует сразу оговориться, что п. 1 ст. 21 Закона нацеливает прокуроров на проверку правовых актов поднадзорных органов только на предмет соответствия их законам, в том числе региональным. При этом во избежание ненужных спекуляций на тему статуса Конституции РФ отметим, что она, обладая высшей юридической силой, не является законодательным актом. Использование нами в тексте термина "Основной Закон" носит общеупотребимый нарицательный характер, но не более того. Вместе с тем анализ действующей правовой базы и положений организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ дает все основания рассматривать надзор за соответствием Конституции РФ правовых актов как вполне состоявшееся и отграниченное от двух вышеназванных направление. Попытаемся осмыслить предмет и пределы этой деятельности. Истоками рассматриваемой деятельности прокурора можно считать положения ст. 61 Закона РФ от 05.03.1992 N 2449-1 "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <4>, согласно п. 2 которой решения краевого, областного совета и акты краевой, областной администрации, противоречащие Конституции РСФСР, подлежали опротестованию прокурорами. Пунктом 3 этой же статьи предписывалось, что "если протест не рассмотрен в течение десяти дней или отклонен... то прокурор обязан обратиться в краевой, областной суд". Процитированные нормы интересны тем, что в действующем законодательстве, если не брать во внимание п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре, обязывающий прокурора немедленно освобождать своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях исполнения наказаний либо под стражей, фактически нет правообязывающих норм, то есть речь, как правило, идет об усмотрении прокурора при принятии того или иного решения. -------------------------------- <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 663. Утратил силу с 19.10.1999.

Пришедший на смену указанному законодательному акту Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) <5> в п. 1 ст. 27 закрепил, что "правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации... подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. И здесь, как видно из формулировки, также присутствует элемент долженствования. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (с посл. изменениями).

Поскольку данный законодательный акт не предусмотрел специфики реагирования прокурора в рассмотренных случаях, а также содержит не определенную конкретно отсылку, приходится констатировать, что ст. 23 Закона о прокуратуре, регламентирующая алгоритм принесения протестов, не может быть применена, поскольку согласно этой норме основанием для принесения протеста является несоответствие оспариваемого правового акта закону, к каковому, как мы отметили выше, Конституция РФ не относится. Можно ли реально исполнить требования законодателя? Как известно, согласно ст. ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре альтернативой протесту прокурора является его обращение в суд. В этом смысле целесообразно рассмотреть перспективы обращения прокурора в суд исходя из критериев подведомственности дел об оспаривании правовых актов судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Полагаем, что ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ <6> не исключает возможности обращения прокурора в арбитражный суд, поскольку допускает его право направить заявление о признании нормативного правового акта недействующим, если он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательства и иной экономической деятельности. Здесь мы исходим из того, что Конституция РФ является нормативным правовым актом, а законные интересы тех же организаций не охватываются сферой соблюдения прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012 (с посл. изменениями).

Вместе с тем базовый Приказ Генерального прокурора РФ от 05.06.2003 N 51 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" <7> не содержит ссылок на оспаривание прокурорами правовых актов в рассматриваемой сфере по причине несоответствия их Конституции РФ. Не высказал своей позиции по этому вопросу и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" <8>. -------------------------------- <7> Вестник ВАС РФ. 2003. N 10. <8> СПС "КонсультантПлюс".

Что касается возможности обращения прокуроров в суды общей юрисдикции, то она исключается по причине бескомпромиссной формулировки ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ <9>, которая предусматривает возможность оспаривания прокурором нормативных правовых актов, противоречащих только закону. Поэтому неудивительно, что отраслевой Приказ Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокурора в гражданском судопроизводстве" <10> также не упоминает об этом. Более того, в абзаце третьем п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.01.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <11> прямо указано, что "судам подведомственны для оспаривания полностью или в части нормативные правовые акты, перечисленные в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям противоречия их любому, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу". -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532 (с посл. изменениями). <10> СПС "КонсультантПлюс". <11> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

В качестве реального, но не примененного пока на практике полномочия следует рассматривать вытекающее из Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан" <12> право Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации <13>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101. <13> Тем самым судебный орган конституционного контроля фактически дополнил положения ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, что явно выходит за рамки его компетенции. Однако эту коллизию компенсирует то обстоятельство, что даже при наличии к тому оснований (а таковые имеют место и в настоящее время) за прошедшие годы Генеральный прокурор РФ ни разу не обращался в Конституционный Суд РФ с соответствующими запросами.

Нельзя не упомянуть и о пункте 3 ст. 24 Закона о прокуратуре, которым предусмотрено, что "в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации... Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации". Нам неизвестны случаи отмены главой государства во исполнение полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 115 Основного Закона, постановлений высшего органа исполнительной власти страны в связи с обращением Генерального прокурора РФ не только по факту противоречий с Конституцией России, но и в связи с наличием коллизий с федеральными законами. К тому же необходимо принимать во внимание то обстоятельство, что Правительство РФ не относится к кругу поднадзорных прокуратуре Российской Федерации органов, а значит, о надзоре как таковом речь в данной ситуации в принципе не идет. На фоне приведенных законодательных коллизий достаточно проблематичным представляется исполнение прокурорами требований ряда организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ. В частности, его Приказ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" акцентирует внимание прокуроров на надзоре за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации...". И если в отношении актов регионального уровня это хотя бы корреспондирует с положениями ст. 27 Закона N 184-ФЗ, то применительно к уставам муниципальных образований отмеченное правообязывание не имеет под собой законодательной основы. При этом абзац второй подп. 2.2 Приказа от 02.10.2007 N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" обязывает прокуроров безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов, а в случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд. Как видно из приведенных формулировок, имеет место отсутствие четкости в подходах к реагированию. Протест предписывается приносить на не соответствующие Основному Закону правовые акты. При этом выше мы отметили, что в рамках действующей редакции ст. 23 Закона о прокуратуре это невозможно. Вызывает вопросы содержательная сторона понятия "федеральное законодательство", поскольку таковое по ряду отраслей (например, сфера охраны окружающей среды) наполняют не только законы и не только федеральные, но и подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального уровня. Наконец, постпротестное обращение в суд (по крайней мере общей юрисдикции) предусмотрено, и мы это отразили выше, только по причине несоответствия правовых актов закону. Что, собственно, и нашло отражение в процитированной норме ведомственного акта, но он не ответил на вопрос о том, что же делать прокурору, если его протест отклонен. В контексте сказанного не вполне обоснованным, по нашему мнению, выглядит тезис профессора В. П. Рябцева, который в одной из своих работ отмечает, что "надзор осуществляется, когда... изданы правовые акты субъектами правоприменения, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона, что само по себе уже основание для проверки их на соответствие Конституции РФ..." <14>. Речь можно вести о правовых актах только органов и лиц, прямо указанных в ст. 27 Закона N 184-ФЗ. -------------------------------- <14> Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3. С. 3.

В контексте сказанного следует обратить внимание на пример, приведенный в работе В. А. Никонова, который пишет, что "прокуратура города внесла главе города представление об устранении нарушений норм Конституции РФ и недопущении применения неопубликованного нормативного правового акта" <15>. Здесь мы вынуждены даже с учетом практической действенности такой меры не согласиться с подобной позицией, поскольку прокурор, как и любое другое должностное лицо, обладающее властными полномочиями, должен применять в своей деятельности правовые средства лишь при наличии оснований, указанных законом, иначе правомерно говорить о нарушении пределов надзора, а точнее требований закона, и несоблюдении прокурором закрепленного в ст. 4 Закона о прокуратуре принципа законности в своей деятельности. -------------------------------- <15> См.: Никонов В. А. Презумпция соответствия нормативных актов Конституции и знание закона // Законность. 2011. N 2. Ст. 19.

Как известно, основанием для внесения представления согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре выступает выявленный факт нарушения закона. Вопрос о недопустимости применения неопубликованного нормативного правового акта можно было бы поставить в предостережение, но, к сожалению, и здесь применение такого акта реагирования проблематично, поскольку в настоящее время нет федерального закона о нормативных правовых актах, воспроизводящего в том числе конституционную норму о необходимости обязательного их опубликования. В сложившихся условиях можно и нужно говорить о необходимости законодательного расширения пределов прокурорского вмешательства, но в отсутствие такового довольствоваться только имеющимися полномочиями. Возвращаясь к Закону N 184-ФЗ, следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 27 Президент России вправе обратиться в законодательный орган субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие, в том числе с Конституцией РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, издаваемых данным органом. Что касается правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также регионального органа исполнительной власти, то в соответствии с п. 1 ст. 29 названного законодательного акта и на основании ч. 2 ст. 85 Основного Закона глава государства вправе приостановить их действие в случае противоречия Конституции РФ до решения вопроса соответствующим судом. Речь может идти об обращении главы государства в Конституционный Суд РФ, поскольку, как мы отметили выше, судам общей юрисдикции такие дела неподведомственны. В этой процедуре косвенное участие могут принимать органы прокуратуры, поскольку в случае выявления фактов противоречия Основному Закону актов регионального нормотворчества Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства с информацией по указанному поводу. В то же время, как мы отметили выше, когда речь идет о конституциях и уставах, руководитель прокурорского ведомства может сам направить запрос в орган конституционного контроля. Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, можно сформулировать следующие выводы: 1) пределы осуществления надзора за соответствием Конституции Российской Федерации правовых актов распространяются только на сферу нормотворчества субъектов Российской Федерации; 2) пределы реагирования прокурора на противоречащие Основному Закону региональные правовые акты ограничиваются реальным правом Генерального прокурора РФ на обращение с запросом в Конституционный Суд России по вопросу о конституционности статусных правовых актов (конституций и уставов) субъектов РФ; 3) в рамках действующего законодательства принесение протеста на не соответствующие Конституции РФ региональные правовые акты проблематично из-за имеющей место рассогласованности норм ст. 27 Закона N 184-ФЗ и ст. 23 Закона о прокуратуре; 4) нормами процессуального законодательства в принципе не допускается возможность оспаривания правовых актов субъектов Российской Федерации в рамках иного, кроме конституционного, судопроизводства; 5) до приведения законодательства в соответствие с заявленным в ст. 27 Закона N 184-ФЗ предметом надзора реагирование на не соответствующие Основному Закону правовые акты (не считая оспаривания положений конституций и уставов в Конституционном Суде РФ) ограничивается возможностью обращения с информацией об этом Генерального прокурора РФ к Президенту России.

Название документа