Обеспечение законности в сфере здравоохранения мерами прокурорского надзора

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ МЕРАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

В. Г. БЕССАРАБОВ, Т. В. АШИТКОВА

Бессарабов Владимир Григорьевич, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Ашиткова Татьяна Васильевна, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Статья посвящена такому важному направлению прокурорской деятельности, как надзор за соблюдением законов в сфере здравоохранения, защита конституционного права граждан на охрану здоровья.

Ключевые слова: прокурорский надзор, законность, здравоохранение, акты прокурорского реагирования.

Ensuring legality in the sphere of healthcare through prosecutorial supervision measures V. G. Bessarabov, T. V. Ashitkova

The article is devoted to such important areas prosecutorial activities, as supervision over the observance of legality in the sphere of health protection of the constitutional rights of citizens to health protection.

Key words: public prosecutor's supervision, legality, health, acts of prosecutorial reacting.

Здоровье граждан - основа национального богатства страны. Повышение качества и доступности медицинской помощи - приоритетное направление государственной политики в сфере здравоохранения. Основной законодательной базой, регулирующей отношения в сфере охраны здоровья граждан, является Конституция РФ, в которой закреплены конституционные права граждан России на жизнь и здоровье (ст. 41), определены основные задачи государства по охране здоровья людей, созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Поскольку в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, положения Конституции конкретизированы в федеральных и региональных законах. Основным законом, регулирующим отношения в сфере здравоохранения, является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", цель которого - обеспечение функционирования механизма четкого выполнения возложенных полномочий органами власти всех уровней, ответственности медицинских организаций, гарантированности реализации прав граждан в сфере здравоохранения. Принятие и реализация Федеральных законов "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ; "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ; "Об обращении лекарственных средств" от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ, других нормативных актов способствовали более четкой регламентации сферы охраны здоровья и, как следствие, повышению результативности функционирования системы здравоохранения. Тактику и стратегию государственной политики на современном этапе определили Указы Президента РФ, принятые 7 мая 2012 г.: N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения", N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации". Государственная программа РФ "Развитие здравоохранения", утвержденная Правительством РФ 24 декабря 2012 г., стала важнейшим системным документом, определяющим конкретные цели, задачи и пути развития российского здравоохранения до 2020 г. Программа базируется на Федеральном законе "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и включает 11 подпрограмм по основным отраслевым направлениям, которые нацелены на создание необходимых условий для сохранения здоровья населения страны. Надлежащее лекарственное обеспечение - составная часть медицинской помощи, жизненно важный фактор достижения стратегических целей здравоохранения - сохранения и укрепления здоровья нации как главной ценности государства и общества. В мае 2012 года было воссоздано Министерство здравоохранения РФ, которое теперь призвано решать не весь объемный комплекс социальных проблем, а лишь узкие отраслевые задачи по выработке и реализации государственной политики в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т. д. В результате принятых мер в 2012 г. впервые программа государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи была разработана на трехлетний период; в нее были включены нормативы объемов финансирования по профилактике, диспансеризации населения, неотложной и паллиативной помощи, что позволило концентрировать финансовые ресурсы на этих приоритетных направлениях. Министерством здравоохранения РФ были разработаны, утверждены и размещены на официальном сайте 60 порядков оказания медицинской помощи и 797 стандартов медицинской помощи по всем классам заболеваний и видам медицинской помощи. В результате принятых мер в 2012 г. число умерших россиян сократилось на 26,2 тыс. человек, общий коэффициент смертности составил 13,3 на 1 тыс. населения. 2012 г. характеризовался также повышением рождаемости населения на 5,6% - до 13,3 на 1 тыс. населения <1>. -------------------------------- <1> См.: Расширенное заседание коллегии Минздрава России "Об итогах работы Министерства в 2012 году и задачах на 2013 год" // https://www. rosminzdrav. ru/health/ med-service/242.

Что касается деятельности прокуратуры в этой сфере правовых отношений, то проводимые прокурорами мероприятия по укреплению законности в сфере здравоохранения определяются общей социальной политикой государства, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора РФ. В Приказе от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" надзор за соблюдением прав граждан в сфере здравоохранения назван одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры. Генеральный прокурор РФ в своем выступлении на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 27 апреля 2013 г. подчеркнул, что прокуратурой придается большое значение обеспечению конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. На заседании коллегии по итогам работы российской прокуратуры в первом полугодии 2013 года Генеральный прокурор также особо выделил необходимость оперативного решения силами прокуроров вопросов исполнения законодательства о здравоохранении, в частности повышения качества и доступности медицинских услуг. Это является подтверждением того, что актуальность проблем в сфере здравоохранения требует постоянного внимания прокуроров, которые, в соответствии с указаниями Генерального прокурора, на все более системной основе следят за исполнением этого вида законодательства. Количество выявляемых прокурорами нарушений законов и связанных с этим актов прокурорского реагирования растет из года в год. Так, в 2012 г. прокуроры выявили 86756 нарушений законов, что на 39,3% больше, чем в 2010 г. Почти на 41% за тот же период возросло число выявленных незаконных правовых актов. Прокурорами направлено в суд более 12 тыс. исков (что на 48,7% больше, чем в 2010 г.), из которых 10583 удовлетворено или прекращено ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора (+56,8%). По материалам, направленным прокурорами для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, возбуждено 225 уголовных дел. Это на 70% превышает уровень 2010 г. Одновременно значительно активизировалась деятельность прокуроров по привлечению к ответственности виновных лиц за нарушение законодательства о здравоохранении вне уголовно-правовой сферы. В 2012 г. прокурорами внесено 14296 представлений, по результатам рассмотрения которых 20584 лица привлечено к дисциплинарной ответственности (+40%). К административной ответственности по постановлениям (заявлениям в арбитражный суд) прокуроров привлечено 5114 лиц, что на 39,4% больше, чем в 2010 г. Полагаем, что в современный период первоочередными задачами прокуроров в деле обеспечения законности в сфере здравоохранения являются: реальное устранение нарушений прав граждан на получение качественной медицинской помощи; принятие всего комплекса мер, которыми располагает прокурор, для предотвращения такого рода нарушений; упреждающий характер прокурорского надзора в этой сфере общественных отношений; последовательный контроль за исполнением вносимых прокурорами актов реагирования; комплексная работа по противодействию правонарушениям в сфере здравоохранения; усиление прокурорского надзора за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов государственного контроля в сфере защиты прав граждан на охрану здоровья. Решение перечисленных задач позволит добиться значительного профилактического эффекта прокурорского надзора за исполнением законодательства о здравоохранении, соблюдением конституционных прав граждан на охрану здоровья, получение качественной и своевременной медицинской помощи. Меры, реализуемые прокурорами в целях устранения выявленных нарушений, направлены на соблюдение прав граждан при оказании им медицинской помощи, повышение ее доступности и качества, укрепление материально-технической базы лечебных учреждений, реализации предусмотренных для медицинских работников гарантий. Прокуроры в ходе проведения проверок выявляли незаконные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, которыми регламентировались правоотношения в сфере охраны здоровья граждан и оказания им бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях. В 2012 г. по инициативе прокуроров 1064 незаконных правовых акта приведены в соответствие с федеральным законодательством. Так, региональные органы исполнительной власти нередко принимали нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности; нарушался порядок выдачи лицензий. Лицензирующие органы должным образом не контролировали выполнение лицензионных условий и требований, предписаний об устранении нарушений. Как показывает практика прокурорского надзора, повсеместно имело место нецелевое либо неэффективное использование бюджетных средств, выделенных на программы по модернизации здравоохранения. Нарушались права граждан на получение высокотехнологичной медицинской помощи. Повсеместно прокуроры пресекали факты неэффективного использования дорогостоящего медицинского оборудования, в том числе из-за отсутствия соответствующей подготовки у медицинского персонала. Так, в Курганской области в онкологическом диспансере оборудование стоимостью свыше 65 млн. руб. было введено в эксплуатацию лишь спустя год с момента его поставки. По результатам рассмотрения представления прокурора нарушения устранены. В Республике Дагестан одна из районных больниц стала использовать по назначению автомашину с комплексом цифрового флюорографического оборудования стоимостью около 4,7 млн. руб. только после обращения прокурора в суд <2>. -------------------------------- <2> См.: http://genproc. gov. ru/smi/ news/archive/news-83960.

При этом территориальные органы Росздравнадзора этих регионов не установили надлежащий контроль за своевременным и целевым использованием поставленного в рамках реализации национального приоритетного проекта "Здоровье" высокотехнического медицинского оборудования. Прокуроры неоднократно выявляли ненадлежащее укомплектование автомобилей скорой помощи и фельдшерско-акушерских пунктов медицинской техникой, необходимыми медико-санитарными материалами и принимали меры к устранению нарушений. Нередко прокуроры выявляли факты неоказания либо некачественного оказания медицинской помощи больным гражданам, несоблюдения стандартов качества оказания гражданам медицинской помощи. Прокурорскими проверками были установлены даже факты смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи. В Республике Тыва в результате принятых мер прокурорского реагирования устранены нарушения, выразившиеся в предоставлении гражданам платных медицинских услуг без заключения соответствующих договоров и выдачи квитанций, в незаконном взимании денежных средств за медицинскую помощь, оказанную гражданам в рамках программы обязательного медицинского страхования <3>. -------------------------------- <3> См.: http://genproc. gov. ru/smi/ news/archive/news-82511/.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о многочисленных нарушениях законодательства, регламентирующего санитарное и техническое состояние медицинских учреждений и расходование выделяемых на их содержание бюджетных средств. Ситуация с содержанием учреждений здравоохранения остается неудовлетворительной. Здания муниципальных и областных лечебно-профилактических учреждений во многих субъектах Федерации имеют недопустимо высокий процент износа. Значительная часть объектов здравоохранения не соответствует требованиям законодательства, нуждается в текущем и капитальном ремонте, обеспечении хозяйственными средствами и расходными материалами, необходимыми для качественного оказания населению медицинской помощи, гарантированной ст. 41 Конституции РФ. В рамках прокурорских проверок выявлены многочисленные нарушения требований законодательства и соответствующих стандартов при проведении иммунизации населения, касающиеся укомплектованности и содержания используемых помещений, соблюдения условий хранения вакцин, заполнения медицинских документов. Противоправные проявления в указанной сфере имели место со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Не во всех субъектах Федерации своевременно и в полном объеме осуществлялись дополнительные выплаты врачам общей (семейной) практики, участковым врачам-терапевтам и педиатрам. Установлены нарушения порядка начисления медицинским работникам оплаты больничных листов, отпускных без учета надбавок за дополнительную медицинскую помощь, оказываемую врачами общей (семейной) практики, участковыми терапевтами, педиатрами и работающими с ними медицинскими сестрами в рамках реализации национального проекта. Имело место нарушение прав женщин на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи при беременности и родах. Учреждения здравоохранения не всегда соблюдали порядок оформления и выдачи беременным женщинам родовых сертификатов. Несвоевременно передавалось поставленное медицинское оборудование в оперативное управление медицинских учреждений, зафиксированы факты поступления в медицинские учреждения неукомплектованного санитарного автотранспорта. По-прежнему продолжали выявляться факты оказания медицинской помощи пациентам на платной основе, в случаях когда такая помощь должна быть предоставлена за счет бюджетных средств. Допускались нарушения закона при предоставлении пациентам платных медицинских услуг, договоры на оказание которых оформлялись после оказания пациенту таких услуг, при этом в договорах не указывались сроки предоставления услуги, объем и условия ее оказания, размер оплаты услуги, права и обязанности сторон, ответственность сторон за нарушение условий договора, в том числе за нарушение прав потребителя услуги. Прокуроры принимали меры к устранению фактов незаконного оказания на платной основе медицинской помощи гражданам РФ в связи с лечением заболеваний, входящих в территориальную и федеральную программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, а также незаконного отказа руководителей медицинских учреждений в предоставлении этой помощи. Серьезная проблема при оказании медицинской помощи гражданам - дефицит врачебных кадров, особенно "узких" специалистов в сельской местности, а также необеспеченность лечебно-профилактических учреждений младшим медицинским персоналом. По-прежнему внимание уделялось вопросам исполнения законодательства в сфере профилактики распространения туберкулеза среди населения, проводилась работа по принудительной госпитализации и лечению лиц, больных заразной формой туберкулеза, отказывающихся от добровольного лечения. Прокуроры направляли в суды заявления о принудительной госпитализации, обязании пройти профилактический осмотр и лечение в противотуберкулезном диспансере лиц, страдающих этим заболеванием, а также освободившихся из учреждений уголовно-исполнительной системы. Факты свидетельствуют, что выявленные нарушения обусловлены недостаточным контролем со стороны Росздравнадзора и его территориальных органов, которые не в полной мере выполняют возложенные на них контрольно-надзорные полномочия; допускают нарушения при привлечении виновных к предусмотренной законом ответственности. Прокурорскими проверками установлены нарушения порядка лицензирования фармацевтической и медицинской деятельности: порой лицензии предоставлялись при отсутствии у работников специализации, опыта соответствующей работы, истребовались не предусмотренные законодательством документы. Зафиксированы случаи осуществления лечебно-профилактическими учреждениями деятельности без лицензии, без договоров на обслуживание медицинской техники, случаи ненадлежащей переподготовки и повышения квалификации медработников, при этом территориальные управления Росздравнадзора не всегда ставили вопрос о привлечении к ответственности виновных. Учитывая характер и распространенность выявленных органами прокуратуры нарушений, считаем, что прокурорам необходимо обеспечить постоянный и действенный надзор за исполнением законодательства органами, наделенными полномочиями по контролю за целевым расходованием денежных средств, выделенных на здравоохранение, и бюджетополучателями. Следует добиваться реального устранения нарушений закона и возмещения ущерба, причиненного в результате неправомерных действий получателей бюджетных средств. Одновременно надо отметить, что в результате мер, принятых по актам прокурорского реагирования, во многих регионах устранены факты нецелевого использования денежных средств, выделяемых лечебно-диагностическим учреждениям в рамках проекта, факты неэффективного использования и несвоевременного ввода в эксплуатацию медицинского оборудования, нарушения трудовых прав медицинских работников, нарушения законодательства при дополнительной диспансеризации работающих граждан, об иммунопрофилактике, при хранении, учете и выдаче родовых сертификатов и другие нарушения прав граждан на охрану здоровья. По инициативе органов прокуратуры многих субъектов Федерации было увеличено финансирование мероприятий по обеспечению прав граждан на бесплатное получение медицинской помощи и лекарственное обеспечение. Как свидетельствует проведенный анализ прокурорской практики, для устранения выявленных нарушений прокуроры активно использовали предоставленные полномочия. Так, в случаях выявления незаконного расходования средств, выделенных государством на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье", неправомерного привлечения бюджетных средств для решения личных или хозяйственных проблем учреждений и организаций здравоохранения прокуроры выносили постановления о возбуждении производств об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 КоАП (нецелевое использование бюджетных средств), а при выявлении квалифицирующих признаков уголовно наказуемых деяний прокуроры, как правило, передавали материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке, установленном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК. Факты простоя дорогостоящего медицинского оборудования, использования его не по целевому назначению пресекались прокурорами путем оспаривания действий должностных лиц в судебном порядке. Так же посредством обращения в суд и использования полномочий, предоставленных прокурорам ст. 45 ГПК, прокуроры защищали и восстанавливали права медицинских работников на получение дополнительных выплат. На основании постановлений прокуроров по ст. 6.3 КоАП привлекались к административной ответственности виновные должностные лица за необеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которое нередко выражалось в нарушении порядка хранения и использования лекарственных средств, несоблюдении условий содержания процедурных помещений, прививочных кабинетов в медицинских учреждениях. Полагаем, что своей деятельностью прокуроры призваны способствовать созданию обстановки нетерпимости к нарушениям прав граждан на охрану здоровья, повышению ответственности каждого должностного лица, да и самих граждан за здоровье как отдельного человека, так и всей нации. Эффективным профилактическим воздействием обладает практика регулярного информирования населения о мерах по противодействию нарушениям в сфере здравоохранения путем публикаций в СМИ, размещения информации в сети Интернет, выступлений прокуроров на радио и по телевидению.

Название документа