Прокурорский надзор за законностью административно-юрисдикционной деятельности подведомственных Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральных органов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДВЕДОМСТВЕННЫХ МИНИСТЕРСТВУ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

А. А. ДАРБИНЯН

Дарбинян Арсен Арамаисович, аспирант МосГУ, старший преподаватель АНО ВПО "Московский областной гуманитарный институт".

Статья посвящена актуальным вопросам совершенствования прокурорского надзора за административно-юрисдикционной деятельностью подведомственных Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации федеральных органов. В статье автор проанализировал особенности прокурорского надзора за законностью принимаемых должностными лицами федеральных органов исполнительной власти компетентных решений, в т. ч. постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, и охарактеризовал методику проведения прокурорских проверок в названном ведомстве.

Ключевые слова: прокурорский надзор, административная юрисдикция, федеральные органы исполнительной власти, Росприроднадзор.

Prosecutorial supervision over the legality of administrative and jurisdictional activity of federal bodies subordinated to the Ministry of natural resources and ecology of the Russian Federation A. A. Darbinyan

The article is devoted to the topical issues of improving prosecutorial supervision over administrative and jurisdictional activity of federal bodies subordinated to the Ministry of natural resources and ecology. The author has reviwed the features of prosecutorial supervision over the legality of decisions made by officials of federal executive bodies including decisions on initiation of administrative cases and described methodology of conducting inspections in prosecutor's department.

Key words: prosecutorial supervision, administrative jurisdiction, federal executive bodies, Russian nature supervision agency.

Одной из серьезных предпосылок осуществления эффективного прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции является знание прокурорами этих органов, поскольку их названия и компетенция в связи с проводимыми реформами периодически меняются, в т. ч. знание законов и иных правовых актов, регулирующих их деятельность, компетенцию, т. е. их правовой статус. В Кодексе Российской Федерации об административной ответственности нет точного определения понятию органов административной ответственности, однако оно широко применяется как в научной среде, так и на практике для обозначения представителей системы специально уполномоченных органов, осуществляющих комплекс взаимосвязанных мероприятий, в основном выражающихся в принятии соответствующих решений властно-распорядительного характера в отношении лиц, совершивших административные проступки <1>. -------------------------------- <1> Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 19.

В юридическом словаре Л. В. Тихомировой и М. Ю. Тихомирова административная юрисдикция характеризуется как установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке <2>. -------------------------------- <2> Тихомирова Л. В. и Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 23 - 24.

Административно-юрисдикционная деятельность подведомственных Минприроды России федеральных служб и агентств, связанная с пресечением, предупреждением экологических правонарушений и привлечением к административной ответственности должностных лиц и граждан, постоянно находится в поле зрения прокуроров. Это связано с тем, что в данной сфере общественных отношений регистрируется большое количество правонарушений. Ежегодно за экологические правонарушения привлекаются к административной ответственности в виде штрафа несколько тысяч физических и юридических лиц <3>. При этом работниками вышеназванных федеральных органов порою допускаются нарушения законодательства об административных правонарушениях: протоколы и постановления содержат неполные сведения о характере правонарушений и лицах, их совершивших; отказы нарушителей от дачи объяснений вопреки требованиям закона не фиксируются; иногда необоснованно прекращаются административные производства, что порождает жалобы граждан и организаций в органы прокуратуры и суды. -------------------------------- <3> Так, по данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) за 2009 г. юридическими лицами допускались нарушения земельного законодательства - всего 17 723, из них устранено 8130 нарушений, в указанный период гражданами совершено 60 091 нарушение, из них устранено 30 179.

В своей многогранной деятельности работники этих органов призваны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации, закрепляющими права граждан на свободу, частную собственность, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологии или экологической безопасности Российской Федерации экологическим правонарушением. Являясь подведомственными Минприроды России, органы Росприроднадзор, Росгидромет, Росводресурсы и Роснедра руководствуются ФЗ "Об охране окружающей среды", принятым 10.01.2002 N 7-ФЗ, ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <4>, принятым от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а также правовыми актами Президента РФ <5> и Правительства РФ <6>, актами Минприроды России <7>, в т. ч. собственными правовыми актами, закрепившими правовой статус этих органов. -------------------------------- <4> Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. <5> О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290. <6> Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. N 22. Ст. 2581; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. N 32. Ст. 3347. <7> Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля): утв. Приказом Минприроды РФ от 26 июля 2010 г. N 282 // БНА ФОИВ. 2011. N 1.

Более обстоятельно компетенция подведомственных Минприроды федеральных органов изложена в собственных положениях, утвержденных Правительством РФ. Работники вышеназванных органов обязаны осуществлять повседневный и повсеместный контроль за соблюдением экологического законодательства за физическими и юридическими лицами. На них также возложена функция осуществления контроля за объектами, подлежащими федеральному государственному экологическому контролю, Перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ <8>. -------------------------------- <8> О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю: Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 N 285 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. N 14. Ст. 1668.

Применяя административные санкции в отношении нарушителей, должностные лица административно-юрисдикционных федеральных органов, подведомственных Минприроды России, руководствуются положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <9>, принятого 30.12.2001 N 195-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). Так, например, должностные лица органов Росприроднадзора привлекают правонарушителей к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 (об уничтожении и повреждении знаков особо охраняемых природных территорий, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), ст. 7.6, 7.11, 8.1, 8.2, 8.4 - 8.6, 8.12 (в части нарушения порядка отвода земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов), ч. 1, 2, 4 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.14, ст. 8.15, 8.18, 8.19, 8.21 - 8.23, ч. 2 и 3 ст. 8.31, ст. 8.33 - 8.36, ч. 3 ст. 8.37, ст. 8.39, 8.41 КоАП РФ. -------------------------------- <9> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.

Росприроднадзор руководствуется также нормативными актами в области обеспечения государственной экологической безопасности, международными нормативно-правовыми актами, ратифицированными в Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, иными правовыми актами ведомственного характера, в т. ч. собственными актами. Следует иметь в виду, что деятельность Росприроднадзора по оформлению материалов о нарушении правил добычи и использования полезных ископаемых, в т. ч. получения специальной разрешительной документации хозяйствующими субъектами, обеспечению производства по делам об административных правонарушениях данной категории, а также контролю за производством по этим делам, помимо КоАП РФ, регламентирована Приказом Росприроднадзора от 29.06.2011 N 471 "Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам контрольно-надзорной деятельности" <10>. -------------------------------- <10> URL: http://rpn. gov. ru/node/4016.

Действие перечисленных законов, иных законов и подзаконных актов следует учитывать прокурорам при проведении проверок исполнения законодательства об административных правонарушениях в территориальных органах Росприроднадзора по федеральным округам и субъектам федерации, в т. ч. в самом Росприроднадзоре - в управлениях и отделах. Поводами для проведения прокурорских проверок в органах Росприроднадзора, Росгидромета, Роснедра, Росводресурсов, как правило, являются устные и письменные обращения граждан, обращения в органы прокуратуры руководителей или владельцев предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и формы собственности, сообщения средств массовой информации. Сведения о нарушении федеральными органами, подведомственными Минприроды России, федерального законодательства могут быть также получены при ознакомлении прокурора с соответствующими статистическими отчетами, с ежемесячными сведениями о количестве административных правонарушений, составляемыми в отделах и управлениях вышеназванных органов или их территориальных органах, актами проверки соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды, где имеются данные, свидетельствующие о выявленных нарушениях законов при привлечении лиц к административной ответственности, и другие данные, свидетельствующие о нарушениях законодательства, а также с ежемесячными справками административной практики подведомственных Минприроды федеральных органов. По взаимной договоренности копии таких сведений и справок руководители рассматриваемых нами федеральных органов могут направлять в прокуратуру. В связи с тем, что федеральные органы, подведомственные Минприроды России, являются специально уполномоченными органами государственного контроля, а выносимые ими постановления по делам об административных правонарушениях представляют разновидность правовых актов, проверки законности применения административных санкций этими органами в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" <11> могут проводиться независимо от поступления информации о нарушении законов. Однако во всех случаях в первую очередь должны проводиться проверки в связи с поступившими сигналами о нарушении законов. -------------------------------- <11> Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 // Законность. 2008. N 3.

При проведении проверок основное внимание прокурор обращает на законность применения инспекторами по охране природы Росприроднадзора мер административного пресечения и предупреждения экологических правонарушений и на законность привлечения должностных лиц и граждан к административной ответственности. Содержание проверок и в определенной мере их объем, перечень выясняемых вопросов (предмет доказывания) обычно определяются характером сведений о нарушении законов. В ходе проверок прокурору следует ознакомиться с журналами: учета материалов о нарушениях в области охраны окружающей среды и иных нормативов в сфере обеспечения экологической безопасности; учета материалов об источниках экологических загрязнений, прихода и расхода бланков строгой отчетности; протоколами об административном правонарушении; рапортами государственных инспекторов рассматриваемых федеральных органов; постановлениями о привлечении к административной ответственности и журналом их учета, жалобами и заявлениями граждан и книгой их учета как в федеральном органе, так и в отделах, управлениях; с документами служебной переписки федерального органа с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу нарушений охраны окружающей среды, в т. ч. с предписаниями об устранении соответствующих нарушений <12>. -------------------------------- <12> В органах Росприроднадзора могут вестись и другие журналы и книги учета либо названные журналы и книги учета имеют другие названия.

Для своевременного и правильного проведения прокурорских проверок в органах Росприроднадзора прокурорам необходимо четко сформулировать вопросы, подлежащие выяснению, например: - надлежащим ли образом организован учет фактов загрязнения окружающей среды (нарушений), совершенных физическими и юридическими лицами; - действует ли, в частности, поисковая система учета нарушений в сфере экологии; - увеличилось или уменьшилось число экологических правонарушений в проверяемом периоде по сравнению с предшествующими и с чем это связано; - если число административных правонарушений в области охраны окружающей среды возросло, то возросло ли число лиц, привлеченных к административной ответственности. Прокурор согласно главе 29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении также должен выяснить следующие вопросы: 1) относится ли рассмотрение данного дела к компетенции Росприроднадзора или его территориального органа; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела; 3) правильно ли составлены протокол и иные материалы дела. Особое внимание необходимо обращать на формулирование состава административного правонарушения, а также на объяснение привлеченного к административной ответственности лица; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся материалов для рассмотрения дела по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы; 7) когда объявлено постановление по делу об административном правонарушении заинтересованным лицам; 8) вручена ли копия постановления по делу об административном правонарушении под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе, а также направлена ли указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления; 9) уполномоченным ли должностным лицом подписано постановление по делу об административном правонарушении и заверено ли оттиском печати территориального органа, его вынесшего. Оно может составляться государственными инспекторами по охране окружающей среды регионального и федерального уровня; перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, установлен ст. 23.29 КоАП РФ; 10) выносилось ли предписание об устранении нарушения в области охраны окружающей среды с установлением срока устранения нарушения, одновременно с постановлением о назначении административного наказания. Ответы на эти вопросы могут быть получены при ознакомлении прокурора с ежемесячными справками (анализами) административной практики, где имеются данные о количестве лиц, привлеченных к административной ответственности, с указанием составов правонарушений, о суммах наложенных штрафов и об исполнении постановлений о привлечении к административной ответственности. Кроме того, прокурорам следует выяснить: применяют ли органы Росприроднадзора к лицам, повторно совершившим административные правонарушения, более строгие меры административного воздействия. Если в территориальный орган подведомственных Минприроды России федеральных органов, в т. ч. и в Минприроды России, поступали жалобы и заявления на нарушения законов работниками названных органов в процессе производства по делам об административных правонарушениях, то следует выяснить, какие в связи с этим меры принимали компетентные должностные лица и соответствуют ли эти меры законам. Следует также поинтересоваться, что реально было предпринято руководителями Росприроднадзора, Росгидромета, Роснедра, Росводресурсов и Минприроды России в связи с ранее внесенными актами прокурорского надзора на нарушения законодательства об административных правонарушениях (если такие вносились). Предметом особого внимания прокурора должны быть сведения о различного рода поборах с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, допускаемых отдельными сотрудниками Росприроднадзора, и нерегистрации в связи с этим нарушений охраны окружающей среды. В зависимости от характера сведений о нарушении законов и содержания самой проверки прокурор может интересоваться и другими вопросами. Исходя из характера выявленных нарушений прокурор принимает меры прокурорского реагирования к отмене незаконных решений (правовых актов) должностных лиц органов Росприроднадзора.

Литература

1. Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 19. 2. Тихомирова Л. В. и Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 23 - 24. 3. Так, по данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) за 2009 г., юридическими лицами допускались нарушения земельного законодательства - всего 17 723, из них устранено 8130 нарушений, в указанный период гражданами совершено 60 091 нарушение, из них устранено 30 179. 4. Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. 5. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290. 6. Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008. N 22. Ст. 2581; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2004. N 32. Ст. 3347. 7. Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля): утв. Приказом Минприроды РФ от 26 июля 2010 г. N 282 // БНА ФОИВ. 2011. N 1. 8. О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю: Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 N 285 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. N 14. Ст. 1668. 9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ //Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1. Ст. 1. 10. URL: http://rpn. gov. ru/node/4016. 11. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 // Законность. 2008. N 3. 12. В органах Росприроднадзора могут вестись и другие журналы и книги учета либо названные журналы и книги учета имеют другие названия.

Название документа