О возможности оспаривания актов прокурорского реагирования

О ВОЗМОЖНОСТИ ОСПАРИВАНИЯ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Е. А. ГЛУХОВ

Глухов Е. А., кандидат юридических наук, подполковник юстиции, преподаватель СПВИ ВВ МВД России.

В статье рассматриваются сложившиеся в военной организации правила рассмотрения актов прокурорского реагирования, выявляются дефекты законодательства об обязательной силе протестов и представлений прокурора, анализируются способы их оспаривания.

Ключевые слова: акты прокурорского реагирования, обязательность требований прокурора, оспаривание действий прокурора, взаимоотношение прокурора и воинских должностных лиц, право на руководство подчиненным коллективом.

On the possibility of challenging the acts of prosecutorial response E. A. Glukhov

The article is devoted to the military organization established rules for examining acts of prosecutorial response, detected defects of the legislation on the binding force of the protests and representations prosecutor examines ways challenged.

Key words: acts of prosecutorial response, mandatory requirements of the prosecutor, challenging actions of the prosecutor, the prosecutor and the relationship of the military officials, the right to guide the subordinate staff.

Наша страна - одна из немногих стран мира, где прокуратура совершенно независимый орган власти, который не принадлежит ни к одной ветви: ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (ч. 1 ст. 129 Конституции России). В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в редакции от 25 ноября 2013 г.) прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Приведенное законоположение содержит, по крайней мере, две существенные характеристики прокуратуры Российской Федерации. Во-первых, это единая и централизованная система органов, находящаяся в ведении федеральной власти, имеющая иерархическое строение. Так, например, Главную военную прокуратуру возглавляет заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - главный военный прокурор. Главная военная прокуратура входит в структуру Генеральной прокуратуры и одновременно является органом управления для иных органов военной прокуратуры. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (п. 4 ст. 46 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Во-вторых, главное предназначение органов прокуратуры - это надзор за соблюдением законов. В юридической литературе понятие "надзор" трактуется как способ обеспечения законности, который представляет собой форму деятельности соответствующих надзорных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за субъектами управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства <1>. Социальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается в обеспечении им законности, которая достигается благодаря выявлению нарушений закона и реагированию на эти нарушения предусмотренными законом средствами <2>. -------------------------------- <1> См., напр.: Большой юридический словарь / Под ред. А. В. Малько. М., 2009. <2> Ергашев Е. Р., Фирсова А. А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Рос. юрид. журн. 2013. N 1.

Ниже рассмотрим некоторые вопросы взаимоотношений военнослужащих, командиров поднадзорных воинских частей и надзирающего военного прокурора с точки зрения обязательности исполнения требований прокурора и возможности их оспаривания. В случае установления факта нарушения закона прокурор или его заместитель принимают соответствующие меры прокурорского реагирования: направляют лицам, допустившим нарушение закона, или их руководителям протест на противоречащий закону правовой акт, представление либо предостережение о недопустимости нарушений закона; таким образом они требуют восстановления законности. И поскольку военный прокурор лично не имеет полномочий по устранению выявленных нарушений, он требует устранить замеченные нарушения закона воинских должностных лиц, для чего направляет им представление или протест (далее в настоящей статье, рассматривая акты прокурорского реагирования, будем говорить преимущественно о протесте и представлении прокурора либо его заместителя). Так, согласно официальной статистике Генеральной прокуратуры Российской Федерации только за 10 месяцев 2013 г. прокурорами выявлено более 2 млн. нарушений, на незаконные правовые акты принесено 183 тыс. протестов, внесено более 305 тыс. представлений <3>. -------------------------------- <3> URL: http://www. genproc. gov. ru/smi/news/ archive/news-85712/ (дата обращения: 30.12.2013).

Согласно ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вышеуказанные требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность. В соответствии с п. 2 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Согласно п. 1 ст. 24 вышеназванного Закона представление об устранении нарушений закона (далее - представление) подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Как видим, хотя для рассмотрения протеста и представления прокурора установлены различные сроки, но в обоих случаях прокурору необходимо направить ответ о результатах рассмотрения изложенных в них требований. Причем в отличие от представления, по результатам рассмотрения которого командир должен принять какие-либо меры, протест прокурора командир должен лишь рассмотреть, про исполнение протеста закон ничего не говорит. Для решения вопроса, обязательно ли исполнять все то, что указано в представлении или протесте прокурора, необходимо определить: 1) какие же требования содержатся в представлении или протесте военного прокурора? 2) являются ли эти требования законными? Как правило, в представлении и протесте прокурора содержатся требования рассмотреть указанные акты (с участием представителя прокуратуры, на совещании руководящего состава), принять меры к устранению допущенных нарушений и недопущению подобных нарушений впредь, решить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц, о результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить военному прокурору, нередко - представить выписку из приказа о наказании виновных. Кроме того, из смысла положений п. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что представление (протест) прокурора должно содержать указание на нормы конкретных федеральных законов, нарушение которых допущено должностными лицами. Здесь необходимо учитывать корпоративную культуру военнослужащих, их менталитет. В воинской среде принято считать, что командир всегда прав, приказы командира сначала исполняются, а уж потом могут быть обжалованы; и уж тем более всегда прав надзирающий за командиром военный прокурор, который обладает юридическим образованием и оценивает все деяния с точки зрения закона. Однако военный прокурор - это такой же юрист, но только облеченный властью. А как говорится, "два юриста - три мнения". И если не менее подготовленные юристы - судьи нередко ошибаются в квалификации деяний военнослужащих, то почему не может ошибаться военный прокурор? Конечно же, может, тем более с учетом дефектов российской законодательной техники и возможности произвольного применения законодательства. Поэтому возможно смоделировать ситуацию, когда требование надзирающего военного прокурора, изложенное в представлении или в протесте, не соответствует закону. Что следует делать командиру, руководителю военной организации, получившему не соответствующее закону требование военного прокурора? С одной стороны, требование прокурора, вытекающее из его полномочий, подлежит неукоснительному исполнению (ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). С другой стороны, воинский начальник, не нарушивший закон, не должен и устранять какие-либо нарушения закона, даже если об этом указано в представлении или протесте прокурора. Закон не должен нарушаться, даже если того требует надзирающий орган. Важно отметить, что надзирающий военный прокурор не является командиром (начальником) для личного состава поднадзорных ему военных организаций, не находится в отношениях власти - подчинения с военнослужащими Вооруженных Сил Российской Федерации, иных войск, воинских формирований и органов. Поэтому его требования для командира воинской части не являются собственно приказами или распорядительными документами в буквальном смысле этого слова. Более того, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 названного Закона). Сказанное означает, что сам прокурор не вправе отменить приказ командира (начальника), обеспечить военнослужащего положенным довольствием, своим приказом восстановить права военнослужащего или иным образом выполнить самостоятельно то действие, которое, по его мнению, необходимо для восстановления законности. Поэтому его требования, изложенные в представлении или в протесте, сами по себе не являются распорядительными актами и не изменяют права и обязанности иных лиц. Что касается исполнения актов прокурорского реагирования, то здесь интересна позиция, высказанная Конституционным Судом Российской Федерации. По смыслу положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить... органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (ч. ч. 1 и 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований. Таким образом, основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения. При этом в арсенале прокурора имеются средства принудительного исполнения направленных им требований, а также привлечения к ответственности нарушителей из числа воинских должностных лиц, но не самостоятельно, не своей властью, а посредством обращения в гарнизонный военный суд. Как правило, требования прокурора исполняются командиром воинской части без всякого дополнительного обращения военного прокурора в гарнизонный военный суд. И вовсе не обязательно из-за того, что все его требования соответствуют закону. Просто обычно командиры не желают входить в конфликт с должностными лицами военной прокуратуры. Ведь ретивый военный прокурор на вполне законных основаниях может практически парализовать деятельность поднадзорной военной организации: еженедельно проводить там проверки исполнения законов с привлечением должностных лиц воинской части, требовать выделения дознавателей и специалистов, проведения ревизий, представления различного рода сведений <4>, вызывать командира воинской части для дачи объяснений по любому мельчайшему поводу, направлять представления об устранении нарушений закона вышестоящим органам военного управления вплоть до Министра обороны Российской Федерации, а там, не особо разбираясь, накажут такого командира воинской части, и т. д. Поэтому руководители военных организаций стараются дружить с надзирающим военным прокурором и даже угождать ему: выставляют наряд по охране прокуратуры, направляют по требованию прокурора (даже устному) офицеров в командировки, выделяют вне очереди военнослужащим органов военной прокуратуры жилье и т. п. -------------------------------- <4> Довольно интересная позиция по вопросу предоставления информации изложена в письме Федерального казначейства от 23 июня 2005 г. N 42-7.1-04/9.2-165. В частности, там указано, что в случае, если органам прокуратуры требуются сведения, для подготовки которых необходимо значительное количество времени и трудозатрат, следует сообщить этому правоохранительному органу о невозможности предоставления запрашиваемой информации, так как ее подготовка в запрашиваемом виде существенно повлияет на качество выполнения возложенных на органы Федерального казначейства задач и функций. При этом можно предложить данным органам воспользоваться своим правом беспрепятственно входить на территории и в помещения территориальных органов Федерального казначейства по предъявлении служебного удостоверения, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона. В случае необходимости выделять соответствующих специалистов для выяснения возникших вопросов.

На практике, хотя и довольно редко, возможны ситуации, когда командиры идут на принцип, отстаивают законность своих действий в пику прокурору и не желают выполнять требования, изложенные в актах прокурорского реагирования. В бытность прохождения военной службы на должностях помощника командира (начальника) по правовой работе автор встречал представления военного прокурора с сомнительными с точки зрения закона требованиями. Так, например, прокурор требовал привлечь к дисциплинарной ответственности командира курсантской роты за то, что он плохо воспитывал подчиненного курсанта, а тот совершил преступление, находясь в отпуске в другом населенном пункте. В другом случае прокурор требовал наказать должностных лиц, не увидев Государственного флага Российской Федерации на здании военного института, хотя Государственный флаг был поднят на плацу военного института. Еще в одном представлении прокурор требовал привлечь к дисциплинарной ответственности дознавателя за то, что тот не провел доследственную проверку в порядке ст. ст. 144 - 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, хотя ему это и не поручалось командиром воинской части. Проще всего было, глубоко не вникая в законность и обоснованность вышеприведенных требований прокурора, действительно наказать командира курсантской роты за низкое качество воспитания подчиненного курсанта, без установления причинно-следственной связи между его воспитательной работой и совершенным курсантом преступлением в отпуске; наказать дежурного по воинской части за нарушение ритуала поднятия Государственного флага Российской Федерации (на всякий случай), наказать офицера-дознавателя за отсутствие разумной инициативы и непроведение им доследственной проверки. Но как раз такие действия командира воинской части и будут незаконными, нарушающими права подчиненных и подрывающими авторитет командования в их глазах. Поэтому в данном случае командиру правильнее подготовить ответ военному прокурору на представление или протест, где указать свое несогласие с изложенными прокурором требованиями. Как верно указывает Д. Е. Зайков, нельзя рассматривать как невыполнение требований прокурора ситуацию, когда лицо, которому адресованы требования, представило прокурору мотивированный ответ с изложением обоснования несогласия с его позицией. Кроме того, необходимо иметь в виду, что непривлечение работодателем к дисциплинарной ответственности работника по требованию, изложенному в представлении об устранении нарушений закона, не является основанием для постановки вопроса о возбуждении прокурором дела по ст. 17.7 КоАП РФ, поскольку ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации закрепляет право, а не обязанность работодателя применять дисциплинарные взыскания. Схожее право, а не обязанность командира - привлекать военнослужащего-правонарушителя к дисциплинарной ответственности - содержится и в ст. 52 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации <5>. -------------------------------- <5> При совершении военнослужащим дисциплинарного проступка командир (начальник) может ограничиться напоминанием ему о его обязанностях и воинском долге, применить к нему меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке, а в случае необходимости привлечь к дисциплинарной ответственности. Не являются дисциплинарными взысканиями замечание, порицание, критика поведения или указания на упущения по службе, выраженные командиром (начальником) подчиненному в устной или письменной форме.

В соответствии с п. 6 ст. 28.2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (в редакции от 28 декабря 2013 г.) вина военнослужащего при привлечении его к дисциплинарной ответственности должна быть доказана в порядке, установленном федеральными законами, и установлена решением командира или вступившим в законную силу постановлением судьи военного суда. Как видно, в Законе не говорится, что вина военнослужащего может быть установлена военным прокурором, т. е. хотя бы формально, но правомочное на применение дисциплинарного взыскания к правонарушителю должностное лицо должно провести свое разбирательство, а не основываться только на акте прокурорского реагирования. Таким образом, единственной обязанностью командира воинской части при внесении представления является его рассмотрение и сообщение о результатах такового в органы прокуратуры в установленный срок. Выполнение иных требований, содержащихся в акте прокурорского реагирования, остается на усмотрение командира воинской части <6>. -------------------------------- <6> Зайков Д. Е. Запрос органов прокуратуры и меры прокурорского реагирования: как реагировать на них командиру воинской части? // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 11.

Подобной правовой позиции придерживается и Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, которая в Определении от 10 ноября 2011 г. N 203-В11-10 указала следующее: Содержание законодательной нормы ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывает на то, что протест прокурора является актом прокурорского реагирования, носит характер предложения (рекомендации) командиру воинской части об устранении нарушений закона, содержит разъяснение норм действующего законодательства и не влечет для воинского должностного лица правовых последствий в случае неисполнения изложенных в протесте предписаний <7>. -------------------------------- <7> URL: http://www. supcourt. ru/ indexA. php? i1p1= 1&i1text=&number= 203-%C211-10&iDateB=&iDateE=&iDoc= 0&iPhase=0&iSpeaker=0&Frash= 0&search. x=30&search. y=7 (дата обращения: 14.01.2014).

Далее рассмотрим подробнее вопрос о возможности обжалования актов прокурорского реагирования. В самом Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" не указано, что акты прокурорского реагирования могут быть обжалованы вышестоящему прокурору, не указаны органы прокуратуры в качестве объекта надзора и в п. 1 ст. 21 названного Федерального закона. Однако, исходя из принципа подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (п. 1 ст. 4), можно сделать вывод о возможности обжалования действий прокурора, в том числе и по внесению актов прокурорского реагирования вышестоящим прокурорам. Кроме того, согласно ст. 33 Конституции России граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения (в том числе и жалобы) в любые государственные органы, в том числе и в вышестоящую прокуратуру. Что касается органов военной прокуратуры, то такой вывод подтверждается и распространением на военных прокуроров требований Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации <8>, в ст. 108 которого говорится, что военнослужащий подает жалобу на незаконные в отношении его действия (бездействие) командира (начальника) или других военнослужащих, нарушение установленных законами Российской Федерации прав и свобод непосредственному командиру (начальнику) того лица, действия которого обжалует. -------------------------------- <8> Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" (в редакции от 14 января 2013 г.).

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции России решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц, в том числе и органов прокуратуры, могут быть обжалованы в суд. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (ч. 2 ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации. Далее - ГК РФ). Как отмечается в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за II квартал 2009 г., действующее законодательство не предусматривает специального порядка обжалования представлений (или протестов) прокурора. Вместе с тем из ч. 1 ст. 3 и ст. 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) следует, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе и путем оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Пунктом третьим Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры. В силу ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых: - нарушены права и свободы гражданина; - созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; - на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Соответственно должностные лица органов прокуратуры действующим законодательством не исключены из перечня лиц, действия которых могут быть оспорены в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ. С учетом того что неисполнение представления прокурора органом или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может послужить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ, такое представление по своей правовой природе не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ. Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо возлагает на них незаконно какие-либо обязанности, то они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, а суд рассматривает такое заявление по существу, оснований для отказа в принятии такого заявления ст. 134 ГПК РФ не содержит. Если лицо не воспользовалось указанной процедурой защиты своих нарушенных прав и по факту неисполнения представления прокурора возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ, то обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в представлении, лежит на прокуроре, а суду необходимо исследовать вопрос о законности и обоснованности внесенного представления, поскольку ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ наступает лишь в случае неисполнения законных (выделено нами. - Е. Г.) требований прокурора <9>. -------------------------------- <9> Вопрос N 5 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за II квартал 2009 г., утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2009 г.

Причем оспаривание актов прокурорского реагирования со стороны военного прокурора заявителем-военнослужащим происходит в гарнизонном военном суде. Подтверждением такого вывода является и позиция Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу по надзорной жалобе подполковника юстиции Илларионова М. Д., который оспорил в гарнизонном военном суде бездействие помощника главного военного прокурора, выразившееся в устранении от мотивированного и обоснованного ответа, а также от дачи оценки доводам его обращения в Главную военную прокуратуру. Определением судьи гарнизонного военного суда заявление Илларионова М. Д. было возвращено. В обоснование принятого решения судья указал в определении, что помощник главного военного прокурора не является органом военного управления и воинским должностным лицом в отношении военнослужащих, не проходящих военную службу в органах военной прокуратуры, в связи с чем на основании ст. 25 ГПК РФ такое заявление военному суду не подсудно. Рассмотрев материалы судебного производства Илларионова М. Д., Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила его надзорную жалобу и передала дело на новое рассмотрение в Московский гарнизонный военный суд со стадии принятия заявления к производству суда. В обоснование такой позиции было указано: "...Поскольку согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" военные суды являются федеральными судами общей юрисдикции, а Илларионов оспорил ненадлежащее выполнение помощником военного прокурора обязанностей по надзору за соблюдением прав заявителя в период прохождения военной службы, то никаких препятствий для рассмотрения указанного заявления военным судом не имеется" <10>. -------------------------------- <10> Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2012 г. N 201-В12-4.

Далее рассмотрим категории заявителей, имеющих право оспаривать ненормативные правовые акты надзирающего военного прокурора. Казалось бы, чьи права и какие именно права может нарушать акт прокурорского реагирования? Ведь, как было указано выше, протест или представление прокурора не обязательны для исполнения. Здесь кажется вполне уместным привести пример из судебной практики по делу, где военнослужащий оспаривал действия воинского должностного лица, во-первых, не как гражданин, как командир воинской части, а во-вторых, не находясь в прямом подчинении от указанного должностного лица. Так, при рассмотрении дела Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила следующее. Командир войсковой части Семянив Ю. В. оспорил в суде приказы начальника гарнизона "Об организации гарнизонной и караульной служб на 2008 год" и "Об обеспечении конвоирования военнослужащих в ходе следственных действий и во время судебных заседаний". Постановлениями гарнизонного и окружного военного суда в удовлетворении заявления командира войсковой части Семянива Ю. В. отказано на том основании, что оспариваемые действия начальника гарнизона не затрагивают личные права и свободы заявителя. Однако судом не дана оценка тому, что заявитель является должностным лицом органа военного управления, осуществляющим непосредственное руководство подчиненными воинскими частями и отвечающим за выполнение возложенных на них задач и функций, а обжалуемые им приказы начальника гарнизона возлагают исполнение обязанностей военной службы на ряд военнослужащих, проходящих военную службу в войсковых частях, непосредственно подчиненных войсковой части, командиром которой он является. Исходя из этого решение суда первой инстанции и последующие судебные постановления не могут быть признаны законными в связи с существенными нарушениями норм процессуального права <11>. -------------------------------- <11> Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2009 г. N 5Н-7/09(г) // URL: https://www. google. ru/ url? sa=t&rct=j&q=&esrc= s&source=web&cd=1&ved=0CCcQFjAA&url= http%3A%2F%2Fvoensud. ru%2Ffiles%2Fold% 2F2%2Fspravka_VK_apre. doc&ei= RqnVUm3OeGa4wT8o4CQAQ&usg= AFQjCNE0w6zX97l6L3sXLSgjo74Qc2R3Bg&bvm= bv.59378465,d. bGE&cad=rjt.

Из вышеприведенного примера судебной практики можно сделать важный вывод о том, что судебному оспариванию подлежат действия, нарушающие не только права и свободы человека, но и права должностного лица, в частности его право по единоличному руководству подчиненным воинским коллективом. Однако трудностью для заявителей-командиров по данной категории дел будет доказательство в суде факта нарушения своих прав в результате получения представления или протеста военного прокурора, так как в отличие от начальника гарнизона прокурор не издает обязательные для командира воинской части приказы, хотя и его акты прокурорского реагирования подлежат неукоснительному исполнению (ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Следует напомнить о том, что в отличие от приказов представления и протесты прокурора изложены в менее категоричной форме. И доказать нарушение права по единоличному руководству подчиненными получится лишь в случае, когда требования прокурора изложены в безапелляционной форме, а не в виде общих фраз "о принятии мер по восстановлению законности" либо о "рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности". Итак, руководители военных организаций, в чей адрес поступили акты прокурорского реагирования, вправе оспорить их в военном суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ. Но является ли такая форма судебного оспаривания единственной? И можно ли оспорить представление или протест прокурора в исковом порядке? В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за II квартал 2009 г. указано, что должностные лица вправе обратиться в суд за защитой нарушенных прокурором прав в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, однако формулировка "вправе обратиться" не означает, что они обязаны отстаивать свои права именно указанным способом, они лишь вправе так поступить. Как указано в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 августа 2009 г. N 41-В09-17, в силу ст. 9 ГК РФ граждане по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Выбор одного из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ, принадлежит не суду, а истцу, который определил в исковом заявлении избранный им способ защиты своего права. Вопросы относительно исковых требований подлежат выяснению в порядке подготовки дела к судебному разбирательству в соответствии с правилами гл. 14 ГПК РФ. Конечно, из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами <12>. Не перечисляя всех указанных в ст. 12 ГК РФ способов защиты гражданских прав, некоторые из которых явно неприменимы к рассматриваемым правоотношениям между военным прокурором и военнослужащим поднадзорной воинской части, хотелось бы остановиться еще на таком способе защиты, как защита чести, достоинства и деловой репутации военнослужащего. -------------------------------- <12> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 367-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Скорпион" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 12 и 13 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Акты прокурорского реагирования направляются воинским должностным лицам лишь тогда, когда (по мнению прокурора) в их действиях или бездействии (либо в деяниях их подчиненных) имеются какие-либо нарушения законодательства, т. е. прокурор заявляет об имевшем место правонарушении со стороны военнослужащего или сотрудника, требует принятия мер по их устранению. Если сведения, указанные в представлении или протесте прокурора, соответствуют действительности (в подавляющем большинстве случаев это именно так), то совершенно справедливо говорить о том, что со стороны должностного лица имело место правонарушение и, соответственно, это лицо - правонарушитель. Если же в акте прокурорского реагирования говорится о совершении воинским должностным лицом правонарушения, которого он не совершал, совершил невиновно и т. п., то здесь имеет место нарушение чести, достоинства и деловой репутации такого воинского должностного лица со стороны военного прокурора. Представление военного прокурора является ненормативным правовым актом, влекущим правовые последствия. Это официальный документ, направленный в государственный орган для обсуждения указанных в нем сведений, т. е. адресован он широкому кругу должностных лиц, в том числе и командирам (начальникам) того военнослужащего, который, по мнению военного прокурора, совершил правонарушение. И эти сведения отрицательно характеризуют такого военнослужащего. В соответствии с п. п. 1 и 7 ст. 152 ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, а юридическое лицо - сведений, порочащих его деловую репутацию. При этом законом не предусмотрено обязательное предварительное обращение с таким требованием к ответчику. Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 24 февраля 2005 г. N 3, иски по делам данной категории вправе предъявить граждане и юридические лица, которые считают, что о них распространены не соответствующие действительности порочащие сведения. Надлежащими ответчиками по искам о защите чести, достоинства и деловой репутации являются авторы не соответствующих действительности порочащих сведений, а также лица, распространившие эти сведения. Обстоятельствами, имеющими в силу ст. 152 ГК РФ значение для данной категории дел, являются: факт распространения ответчиком сведений об истце, порочащий характер этих сведений и несоответствие их действительности. При отсутствии хотя бы одного из указанных обстоятельств иск не может быть удовлетворен судом. Под распространением сведений, порочащих честь и достоинство граждан или деловую репутацию граждан и юридических лиц, следует понимать опубликование таких сведений в печати, изложение в служебных характеристиках, публичных выступлениях, заявлениях, адресованных должностным лицам, или сообщение в той или иной, в том числе устной, форме хотя бы одному лицу. Сообщение таких сведений лицу, которого они касаются, не может признаваться их распространением, если лицом, сообщившим данные сведения, были приняты достаточные меры конфиденциальности с тем, чтобы они не стали известными третьим лицам. Порочащими, в частности, являются сведения, содержащие утверждения о нарушении гражданином действующего законодательства, совершении нечестного поступка, неправильном, неэтичном поведении, которые умаляют честь и достоинство гражданина или деловую репутацию гражданина. В силу п. 1 ст. 152 ГК РФ обязанность доказывать соответствие действительности распространенных сведений лежит на ответчике. Истец обязан доказать факт распространения сведений лицом, к которому предъявлен иск, а также порочащий характер этих сведений <13>. -------------------------------- <13> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц".

В судебной практике нередко возникает вопрос о подведомственности суду дела по иску об опровержении порочащих сведений, содержащихся в представлении прокурора. Так как представления и информация прокурора к числу процессуальных документов не относятся, соответственно и содержащиеся в них порочащие сведения могут быть обжалованы в судебном порядке <14>. И в Интернете имеется довольно свежая судебная практика об оспаривании действий военного прокурора именно в исковом порядке - иск о защите чести, достоинства и деловой репутации <15>. -------------------------------- <14> Симанович Л. Н. Защита чести, достоинства и деловой репутации в суде // Рос. судья. 2008. N 11. <15> См., напр.: Апелляционное определение Ульяновского областного суда по заявлению М. к военному прокурору Ульяновского гарнизона от 16 апреля 2013 г. N 33-1305/2013 // URL: http://uloblsud. ru/ index. php? option= com_content&task= view&id=192&Itemid= 63&idCard=38381.

Таким образом, недостоверные и порочащие сведения, содержащиеся в актах прокурорского реагирования, могут быть оспорены и в исковом порядке. В том числе такое судебное оспаривание возможно не только со стороны руководителя органа военного управления, в адрес которого поступили представление или протест прокурора, но и со стороны того лица, поведение которого негативно характеризуется в указанных документах и которого, как правило, прокурор рекомендует привлечь к дисциплинарной ответственности. Подводя итог настоящей статьи, полагаю необходимым сделать следующие выводы: 1. Назрела необходимость внесения изменений в ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части обязательности исполнения требований прокурора. Как не раз констатировали высшие судебные инстанции России и как указано в настоящей статье, несмотря на продекларированную обязательность требований прокурора, фактически они носят рекомендательный характер. Поэтому необходимо более конкретно и четко сказать об этом в федеральном законе. 2. Акты прокурорского реагирования обязательны для рассмотрения получившими их воинскими должностными лицами, по результатам которого обязательно направление на них ответа. Иные указанные в актах прокурорского реагирования сведения подлежат оценке с точки зрения их соответствия законодательству и невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность военных организаций. 3. При несогласии с изложенными в актах прокурорского реагирования требованиями воинские должностные лица в ряде случаев имеют возможность обжаловать их вышестоящему прокурору либо в суд. Такое же право обращения в суд имеет и военный прокурор при невыполнении воинскими должностными лицами изложенных в его представлении или протесте требований. Суд в данном случае выступает независимым арбитром двух государственных организаций (служащих). Автор не призывает в своей статье воинских руководителей оспаривать все подряд акты прокурорского реагирования. Однако военнослужащие должны знать, что рассмотрение спора в суде, в том числе и по заявлениям к военному прокурору, - это вполне цивилизованный и законный способ установления правоты надзирающего органа и восстановления справедливости.

Название документа