Обжалование действий и решений органов нотариального сообщества

ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ НОТАРИАЛЬНОГО СООБЩЕСТВА <*>

О. В. РОМАНОВСКАЯ

Романовская Ольга Валентиновна, профессор кафедры частного и публичного права Пензенского государственного университета, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются процессуальные особенности обжалования действий и решений органов нотариальной палаты. Рассмотрены особенности судебного обжалования как со стороны нотариусов, так и со стороны граждан и юридических лиц. Исследован зарубежный опыт регулирования.

Ключевые слова: нотариальная палата, нотариус, контроль, обжалование, суд.

In the article procedural features of the appeal of actions and decisions of the Chamber of Notaries are considered. Features of the judicial appeal are considered both from notaries, and from citizens and legal entities. Studied foreign practice of regulation.

Key words: the Chamber of Notaries, notary, control, appeal, court.

Статья 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате <1> (далее - Основы о нотариате) устанавливает: "Нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой". Нотариальные палаты образуются в каждом субъекте Российской Федерации. Нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ и своим уставом. Устав принимается собранием членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений. Основные полномочия палаты определены в ст. 25 Основ о нотариате, но некоторые полномочия закреплены в других статьях Основ о нотариате: -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 10. Ст. 357.

- направляет своих представителей для участия в работе квалификационной комиссии (ст. 4); - дает рекомендацию при наделении полномочиями нотариуса (ст. 12); - обращается в суд с ходатайством о лишении нотариуса права нотариальной деятельности (ст. 12); - осуществляет контроль за соблюдением нотариусами требования о страховании профессиональной деятельности (ст. 18); - участвует в наделении полномочиями лица, временно замещающего нотариуса, занимающегося частной практикой (ст. 20); - осуществляет контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, занимающимися частной практикой (ст. 34). Одним из значимых элементов правового статуса нотариальной палаты выступает контроль. Нотариальная палата выступает также как субъект публичного управления, являясь институтом самоорганизации нотариусов. В свою очередь, одним из эффективных средств противодействия незаконной деятельности любого публичного органа выступает возможность обжалования его действий (решений). Следует констатировать, что в этой части взаимоотношений "нотариус - нотариальная палата" существует некоторое количество пробелов. Основы о нотариате прямо предусматривают возможность обжалования решений, когда нотариуса как специального субъекта еще не существует. Так, обжалуются решения квалификационной и апелляционной комиссий, связанные с принятием экзамена у потенциального нотариуса (ст. 4 Основ о нотариате), обжалуется отказ в выдаче лицензии на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ о нотариате). Остальное упоминание обжалования в Основах о нотариате связано не с нотариальной палатой, а с судебным контролем за совершением нотариальных действий (ст. 33). Не надо быть идеалистом, думая, что деятельность какого-либо органа будет лишена ошибок, поэтому нотариус в любом случае должен обладать правом на судебную защиту. Нередко исходят из общих положений, определяющих порядок обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Именно такой логикой руководствуется Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" <2>, указывая: "...в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации и на основании Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" суды во всяком случае вправе рассмотреть вопрос и о законности действий или решений нотариальных палат". -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Нотариус находится в особых отношениях с нотариальной палатой, природа которых носит сложносоставной характер. Отчасти - это отношения членства. Нотариальная палата - коллективное образование, в котором нотариус выступает не как его представитель, служащий или наемный работник. Здесь нет трудовых отношений. Нотариус не находится в административном подчинении у нотариальной палаты, которая не уполномочена на дачу обязательных указаний, как нотариусу осуществлять свою профессиональную деятельность. Выражаясь западноевропейской терминологией, нотариус - лицо свободной профессии. Иными словами, в Основах о нотариате закрепляется определенная автономия нотариуса по отношению к нотариальной палате. В связи с этим возникают некоторые практические вопросы, вытекающие из возможности обжалования некоторых решений нотариальной палаты, ответы на которые зависят от выбираемой системы координат в нотариальной сфере. Разберем существующие модели, которые по аналогии применимы к сфере нотариата. Одна из моделей характерна для отношений, возникающих в рамках государственной службы. Есть Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3>, статьи которого четко определяют, что именно может обжаловать государственный служащий. В основном это касается итоговых решений относительно его профессиональной судьбы. Например, ст. 48 закрепляет возможность обжалования результатов аттестации, ст. 49 - возможность обжалования результатов квалификационного экзамена. Статья 59 указывает, что гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих в отношении его служебную проверку, но только представителю нанимателя, назначившему служебную проверку. В этом случае жалоба не может быть подана в судебную инстанцию. Точно так же в судебном порядке гражданский служащий не сможет обжаловать такие решения, как назначение служебной проверки, истребование объяснений, назначение аттестации. Государственный служащий может в этих случаях лишь обратиться к представителю нанимателя, идти дальше по административной лестнице, но не в суд. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Вторая модель характерна для взаимоотношений административного органа и подконтрольного субъекта частного права. В этом аспекте можно обратиться к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <4>. Сразу же отметим, что он не будет распространяться на отношения, возникающие при осуществлении контроля за профессиональной деятельностью нотариуса со стороны нотариальной палаты. Здесь мы видим максимальную формализацию правоотношений, в рамках которых практически любое действие, повлекшее нарушение прав юридических лиц или предпринимателей, может быть обжаловано, в первую очередь в судебном порядке. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Применительно к нотариусу рассмотрим отдельные ситуации. Статья 34 Основ о нотариате предусматривает: "Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса". Речь идет о плановых проверках. Внеплановые проверки законом вообще не регулируются. Соответственно? может ли нотариус обжаловать назначение плановой проверки, которое произошло с нарушением установленных законом сроков? Может ли нотариус обжаловать назначение внеплановой проверки? Может ли нотариус обжаловать акт, составленный по результатам проверки, или только итоговое решение палаты? В зависимости от следования той или иной приведенной выше модели ответы на поставленные вопросы будут существенно различаться. Добавим, что каждое судебное дело между нотариусом и нотариальной палатой вскрывает целый пласт юридических коллизий. Достаточно привести мнение В. В. Яркова по поводу разбирательства в суде заявлений палаты о лишении права заниматься нотариальной деятельностью: "В целом ведение таких дел является достаточно длительным и сложным, порой суды по-разному оценивают результаты проверок нотариусов и доводы нотариальной палаты как истца" <5>. Добавим, что нотариальная палата выступает с иском, под которым традиционно понимается "требование заинтересованного лица о защите своего или чужого субъективного права (охраняемого законом интереса)" <6>. В нашем случае палата преследует публичный интерес. Можно говорить о том, что при этом защищаются интересы неопределенного круга лиц, но такая позиция недостаточна для определения процессуальной формы обращения нотариальной палаты в суд. -------------------------------- <5> Ярков В. В. Субъекты нотариального права // Нотариус. 2003. N 6. <6> См.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. М., 2003. С. 448.

Нотариальная палата имеет определенную структуру, о которой Основы о нотариате говорят лишь вкратце, отдавая решение данного вопроса "на откуп" уставу. В ст. 26 Основ о нотариате закрепляется: "Высшим органом нотариальной палаты является собрание членов нотариальной палаты". Учреждается должность президента палаты, предусматривается создание правления. Эти органы должны быть сформированы собранием членов нотариальной палаты. Распределение компетенции регламентируется уставом нотариальной палаты. Этим законодательное регулирование исчерпывается, но практика показывает, что большинство палат имеет одинаковую структуру, установленную законом (собрание членов палаты, правление, президент). Часто добавляется такая должность, как исполнительный директор или управляющий палаты. Для обеспечения деятельности палаты создаются комиссии. Комиссии могут подразделяться на прямо предусмотренные уставом нотариальной палаты и не предусмотренные уставом. В зависимости от того, для обеспечения деятельности какого органа они созданы, комиссии могут формироваться общим собранием членов палаты и правлением палаты. По выстраиваемой подчиненности они могут быть подотчетны правлению и президенту палаты, подотчетны только общему собранию членов палаты. Обращаем внимание, что распределение компетенции осуществляется самим уставом. При анализе каждого органа нотариальной палаты следует определиться, чьи действия и решения могут быть обжалованы нотариусом. Например, комиссия, уполномоченная на проведение проверок, констатирует факт нарушения нотариусом правил делопроизводства, но решения о привлечении нотариуса к ответственности не принято (как правило, компетенция правления или общего собрания). Может ли нотариус обжаловать решение комиссии или ему необходимо дожидаться окончательного решения? Может ли нотариус обратиться с жалобой на решение комиссии в правление или в общее собрание и должна ли такая жалоба подлежать обязательному рассмотрению? Еще один спорный момент - взаимоотношения Федеральной нотариальной палаты и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации. Эти две организации не находятся в субординационных отношениях, действуют как самостоятельные юридические лица. Между ними могут возникать определенные конфликты. Не будем останавливаться на том, какие конфликты были и чем они закончились, но укажем, что российское законодательство не содержит ясной правовой основы для их разрешения в судебном порядке. Приведем показательный пример. Московская городская нотариальная палата некоторое время отказывалась перечислять взносы в Федеральную палату. Федеральная палата обратилась с иском о взыскании задолженности по членским взносам и процентов за пользование чужими денежными средствами в арбитражный суд г. Москвы, решением которого иск был удовлетворен. Однако Федеральный арбитражный суд Московского округа своим Постановлением судебные акты отменил, производство по делу прекратил в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 8923/05 Постановление ФАС Московского округа было отменено. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, имущественная база нотариальных палат создается также и за счет членских взносов и обеспечивает решение экономических проблем, возникающих в ходе осуществления нотариальной деятельности: "При названных обстоятельствах спор об уплате членских взносов возник не из нотариальной деятельности, а из имущественных правоотношений указанных нотариальных палат". Но в данном случае вряд ли можно говорить о взносе как некоем элементе имущественных отношений. Первичное предназначение взноса - экономическое обеспечение публично-правовой деятельности Федеральной нотариальной палаты. Однако логика решения Высшего Арбитражного Суда РФ выстроена вне публично-правовой деятельности палат: "Согласно статьям 25, 30 Основ имущественная база нотариальных палат создается также и за счет членских взносов и обеспечивает решение экономических проблем, возникающих в ходе осуществления нотариальной деятельности. При названных обстоятельствах спор об уплате членских взносов возник не из нотариальной деятельности, а из имущественных правоотношений указанных нотариальных палат". Суд далее сослался на ст. 28 Арбитражного процессуального кодекса РФ, считая, что к подведомственности арбитражных судов относятся экономические споры, возникающие из гражданских правоотношений (выделено мной. - Р. О.), в том числе связанные с осуществлением юридическими лицами не только предпринимательской, но и иной экономической деятельности. Суд как бы "не видит", что спор выходит за рамки частного права, он в иной сфере - публично-правовой. Но суд отмечает: "Федеральная и Московская городская нотариальные палаты учреждены и участвуют в обороте в качестве юридических лиц. Имущественные отношения между ними имеют экономическое содержание, поэтому споры, возникающие из этих отношений, относятся к спорам, связанным с экономической деятельностью юридических лиц". Имущественные отношения между палатами - это не аналог соглашения о совместной деятельности с будущим ожидаемым экономическим эффектом. Для каждой из палат осуществление публичных полномочий - не привилегия, а обязанность, возлагаемая государством. Если же исходить из гражданско-правовой природы отношений между палатами, тогда в любой момент палата субъекта Российской Федерации может выйти из Федеральной нотариальной палаты (что, кстати, также обсуждается в юридической печати). Зарубежный опыт регулирования отношений между субъектами нотариального права в процессе обжалования решений органов нотариального сообщества весьма разнообразен. Так, Закон Германии от 24 февраля 1961 г. "О нотариате" <7> устанавливает подведомственность споров между нотариальной палатой и нотариальным управляющим (§ 62). Параграф 75 предусматривает порядок обжалования предупреждений в отношении нотариуса. Жалоба вначале подается в правление нотариальной палаты. При отказе правлением нотариальной палаты в удовлетворении жалобы нотариус вправе обратиться в высший земельный суд в качестве дисциплинарного суда с заявлением о принятии решения по делу. Параграф 94 предполагает обязательную административную преюдицию для жалоб на решения надзорных органов по вынесению порицания в отношении нотариуса. Вначале необходимо пройти административные инстанции, а уже только потом можно обращаться в суд. Закон Латвийской Республики от 1 июня 1993 г. "О нотариате" прямо предусматривает возможность обжалования решений Совета присяжных нотариусов Латвии по дисциплинарным делам (ст. 197). Более того, закон специально отмечает, что решения Совета присяжных нотариусов Латвии могут быть обжалованы заинтересованными лицами в месячный срок со дня принятия решения в установленных законом случаях (ст. 233). -------------------------------- <7> Тексты зарубежных нормативных актов о нотариате предоставлены Центром нотариальных исследований Федеральной нотариальной палаты.

Следует признать, что зарубежное законодательство о нотариате, как и российское, скупо на нормы об обжаловании. Таковы, например, Закон Азербайджанской Республики от 26 ноября 1999 г. N 762-IГ "О нотариате", Закон Республики Армения от 27 декабря 2001 г. N ЗР-274 "О нотариате" (используется иной термин - "опротестование"), Закон Украины от 2 сентября 1993 г. N 3425-XII "О нотариате". Но данное положение зачастую компенсируется детальным регулированием полномочий органов нотариального сообщества, порядком их взаимоотношений с органами государственной власти. В некоторых странах нотариат находится в ведении суда, что еще больше сближает два данных института. Кроме того, неясен порядок обжалования действий (решений) нотариальных палат, затрагивающих права третьих лиц - не нотариусов. Нотариальная палата сейчас активно занимается разработкой и принятием методических рекомендаций по оформлению тех или иных нотариальных действий. Например, Методические рекомендации по совершению нотариального действия о передаче заявлений граждан, юридических лиц другим гражданам, юридическим лицам (утв. решением Правления ФНП от 23 - 25 июня 2008 г., Протокол N 09/08) <8>. Могут появиться граждане и юридические лица, которые посчитают, что нормативным актом или решением, принятым нотариальной палатой при реализации публичных полномочий, нарушены их права. Каков тогда порядок обжалования? Споры, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрисдикции (в соответствии с ГПК РФ), так и арбитражными судами (в соответствии с АПК РФ). Обозначим, что гл. 25 ГПК РФ, определяющая порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в данном случае неприменима. Статья 254 ГПК РФ, открывающая данную главу, закрепляет: "Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы". Объект обжалования четко определен в законе. Действия должностных лиц и органов управления нотариальных палат (как и других смежных по проблематике статуса субъектов - саморегулируемых организаций, адвокатских палат) в обозначенный законом перечень не входят. Неприменима также гл. 24 ГПК РФ, определяющая порядок оспаривания нормативных правовых актов. Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Хотя при реализации публичного интереса нотариальная палата действует "по образу и подобию" органа государственной власти, что должно указывать на применимость гл. 24 и 25 ГПК РФ. -------------------------------- <8> Нотариальный вестник. 2008. N 8.

Статья 29 АПК РФ закрепляет подведомственность арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, будут рассматриваться в арбитражном суде, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Возникают вопросы и об отнесении к компетенции арбитражных судов дел об оспаривании ненормативных правовых актов. АПК РФ указывает, что обжалуются в порядке арбитражного судопроизводства ненормативные акты органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц. Фраза "иных органов и должностных лиц" некоторым авторам позволяет распространять общую формулировку на счет органов и должностных лиц саморегулируемых организаций <9> (по аналогии можно распространить и на нотариальные палаты). Представляется, что такая точка зрения выглядит спорной, поскольку государство так и не определилось, что представляет собой саморегулируемая организация и какова природа выполняемых ею публичных полномочий. Аналогичная неопределенность есть и с нотариальными палатами. Если нотариус пожелает обжаловать нормативный акт, принятый нотариальной палатой, то он будет рассматриваться в суде общей юрисдикции (нотариус не является предпринимателем). Однако какими процессуальными правилами будет руководствоваться суд - этот вопрос, скорее всего, будет решаться благодаря допустимой в гражданском процессе аналогии. -------------------------------- <9> См.: Комментарий к статье 11 // Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный). Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2008.

Неясна также ситуация с жалобой на бездействия нотариальной палаты при обращении граждан и юридических лиц о привлечении к дисциплинарной ответственности нотариуса - члена палаты. Более того, нотариальная палата вправе вообще не отвечать на обращения граждан. Статья 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <10> определяет его сферу применения: настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Нотариальная палата не относится ни к государственным органам, ни к органам местного самоуправления. Получается, что столь важные вопросы вообще выпали из сферы действия российского законодательства. -------------------------------- <10> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Подводя итог, отметим, что вышеуказанные проблемы должны найти свое разрешение в новом законе о нотариате. За основу регулирования должна быть взята модель, сближающая нотариальную палату в вопросах реализации публичного интереса с органами государственной власти. Возможно установление обязательности административного обжалования в органы юстиции как условия последующего обращения в судебные инстанции.

Название документа