Правовой статус азербайджанской и российской прокуратур как показатель разнонаправленных тенденций развития национальных правовых систем на постсоветском пространстве

ПРАВОВОЙ СТАТУС АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУР КАК ПОКАЗАТЕЛЬ РАЗНОНАПРАВЛЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ

М. Ф. ГАРАЕВА

Гараева М. Ф., магистрант кафедры судебной власти и организации правосудия Высшей школы экономики.

1991 г. в мировой истории останется годом прихода новой эпохи. Падение СССР и появление на его территории 15 <1> независимых государств ознаменовали собой появление новой геополитической реальности. Вновь возникшие государства, о двух из которых мы будем говорить в настоящей статье - о Российской Федерации и Азербайджанской Республике, встали на путь построения собственной государственности на основах, отличных от тех, на которых базировался правовой статус республик в составе СССР. -------------------------------- <1> В настоящее время после признания Россией и рядом других государств независимости Абхазии и Южной Осетии - 17 государств.

Одним из признаков государства является наличие собственной правовой системы, естественно, и Азербайджан, и Россия в 90-е гг. XX в., как и все иные бывшие советские республики, встали на путь активного формирования последней. Вместе с тем даже по прошествии 20 лет с момента распада СССР многие отраслевые и институциональные принципы организации правовых систем в обеих странах остаются фактически унифицированными либо имеют довольно заметное сходство. Указанное является естественным ввиду следующего: незначительности в исторической перспективе времени, прошедшего с момента распада СССР и образования СНГ, а также схожести общественных основ и социальных регуляторов в рассматриваемых странах ввиду довольно долгого периода сожительства народов обеих республик в рамках одной большой страны. Вместе с тем в настоящее время стали просматриваться и тенденции разнонаправленного, порой противоположного развития правового регулирования отдельных отраслей и институтов права в государствах СНГ (в частности, в правовых системах Азербайджана и России), несмотря на объявленный курс интеграции на постсоветском пространстве, в т. ч. путем унификации законодательств стран-участниц. В настоящей работе мы рассмотрим один из важнейших правовых институтов России и Азербайджана, а именно институт прокуратуры. Сравним его положение в обеих странах и сделаем вывод о тенденциях его развития. Прокуратура, как "око государево", учрежденное императором всероссийским Петром I, является органом, не прекращавшим свое существование с момента создания до настоящего времени <2>. Указанное подчеркивает, с одной стороны, важность функций, осуществляемых органами прокуратуры, и задач, поставленных перед ними, и, с другой стороны, преемственность правового развития ранее единого государства - Российской империи, СССР, а теперь независимых государств, возникших на пространстве бывшего СССР, в т. ч. Российской Федерации и Азербайджанской Республики. Вместе с тем, не останавливаясь на историческом анализе формирования и функционирования органов прокуратуры в обеих республиках, имеющих по причинам, описанным выше, общую основу, проанализируем более, на наш взгляд, важный аспект, а именно правовую основу и функции органов прокуратуры в России и Азербайджане в настоящее время. По нашему мнению, важность данного анализа для теории и практики юридической науки имеет непреложное значение. Компаративистский подход в правовой науке является весьма продуктивным методом восполнения пробелов и разрешения коллизий национального законодательства на основе анализа зарубежного опыта и выявления из него лучших правовых образцов, достойных подражания, но вместе с тем отвечающих критерию применимости на правовой почве государства-реципиента. И в России, и в Азербайджане правовой статус органов прокуратуры закреплен в основных законах: в российской и азербайджанской Конституциях прокуратуре посвящено по одной статье, текстуальное закрепление которой проведено в главах о судебной власти <3>. В п. 2 ст. 133 Конституции Азербайджана 1995 г. <4> устанавливается, что "прокуратура Азербайджанской Республики является единым централизованным органом, основанным на подчинении территориальных и специализированных прокуроров Генеральному прокурору Азербайджанской Республики". В п. 1 ст. 129 Конституции РФ <5> определено следующее положение: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации". Таким образом, прокуратуры обоих государств функционируют по единому принципу единоначалия и соподчиненности прокуроров, имеют систему вертикальной централизации. -------------------------------- <2> За исключением периода с 1917 г. по 1922 г. <3> Глава 7 Конституции Азербайджанской Республики 1995 г., глава 7 Конституции Российской Федерации 1993 г. <4> Конституция Азербайджанской Республики 1995 г. // Собрание законодательства Азербайджанской Республики. 1997. N 1. <5> Конституция РФ 1993 г. (с поправками, внесенными ФКЗ от 30.12.2008 N 6, ФКЗ от 30.12.2008 N 7) // Российская газета. 2009. 21 янв. N 7.

Наряду с указанным отметим, что Основные Законы рассматриваемых государств фактически ограничиваются лишь установлением факта существования данного государственного органа, его важности и особенности в системе органов государственной власти, основного принципа функционирования и фиксируют порядок назначения генерального прокурора, территориальных и иных прокуроров. Остальные важнейшие вопросы, в т. ч. и вопросы функций прокуратуры, ее полномочий, целей и задач, не содержатся в Основных Законах и должны по смыслу Конституций определяться иными нормативно-правовыми актами. Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что конституционные законодатели двух государств при принятии Основных Законов своеобразно разрешили вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей. Россия и Азербайджан включили статью о прокуратуре в главы Конституций о судебной власти. Вместе с тем Закон Азербайджанской Республики "О прокуратуре" в ст. 2 установил, что прокуратура Республики входит в систему судебной власти (!), тем самым дополнив или подтвердив справедливость включения статьи о прокуратуре в Конституцию Азербайджана в главу о судебной власти. Россия, отнеся статью о прокуратуре в главу 7 "Судебная власть" Конституции 1993 г., тем самым, конечно, не имеет в виду то, что прокуратура является частью судебной системы. Указанный факт явился при принятии Конституции лишь приемом юридической техники, что подтверждает непрекращающаяся среди российских теоретиков и практиков права дискуссия относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти, а также отсутствие в нормах иных нормативно-правовых актов РФ каких-либо указаний по данному вопросу. Вместе с тем отметим, что нерешенность данной проблемы в России на уровне законодательного закрепления не позволяет отнести прокуратуру ни к одной из ветвей власти либо окончательно признать ее особый статус, что в конечном итоге негативно влияет на практику реформирования прокуратуры в России, не позволяет окончательно выработать понимание ее основных функций и задач. Но отметим и нелогичность, по нашему мнению, отнесения азербайджанским законодателем прокуратуры к системе судебной власти. Конституция Азербайджана закрепила принцип разделения властей, гарантирует общепризнанные стандарты правосудия, в т. ч. право на судебную защиту, осуществление правосудия только судом, независимость судебной власти в целом и судей в частности, неприкосновенность судей, на пересмотр неправосудных решений, закрепляет и все общепризнанные функциональные принципы правосудия: законность, диспозитивность, равноправие сторон, состязательность и др. В соответствии с Конституцией Республики, Законом Азербайджана "О прокуратуре", а также с ГПК <6> и УПК <7> Азербайджана прокурор может вступить в гражданский процесс с иском, в уголовном процессе является стороной и поддерживает государственное обвинение <8>. -------------------------------- <6> Гражданский процессуальный кодекс Азербайджанской Республики. <7> Уголовно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики (утв. Законом Азербайджанской Республики от 14.07.2000 N 907-1Г). <8> Ст. 4 Закона Азербайджанской Республики от 07.12.1999 "О прокуратуре", п. IV ст. 125 Конституции Азербайджанской Республики 1995 г.

Возникает вопрос: каким образом, с учетом приведенных конституционных установлений Азербайджана и иных положений законодательства о судебной власти и принципов осуществления правосудия, полномочий прокуратуры по участию в судопроизводстве, последняя могла быть отнесена к судебной ветви власти? Данное положение, по нашему мнению, является ошибочным хотя бы уже по тому основанию, что состязательность во всех видах судопроизводства, независимость судьи при осуществлении правосудия должны отвести от суда все иные субъекты. В данном же случае мы имеем следующее положение: прокуратура Азербайджана, являясь стороной в состязательном процессе, является частью судебной системы. Указанное, несомненно, ставит под удар основополагающие принципы правосудия, а значит, ставит под сомнение и правосудность судебных постановлений. Перейдем теперь к рассмотрению вопроса о функциях и связанных с ними полномочиях прокуратуры на современном этапе в России и Азербайджане. Отметим, что основные функции прокуратуры Азербайджанской Республики в отличие от законодательства России закреплены конституционно. РФ закрепила функции прокуратуры в ФЗ "О прокуратуре" <9>, что дает ей возможность более гибкого и оперативного проведения реформ рассматриваемого органа государственной власти. -------------------------------- <9> ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

Итак, в соответствии с п. 1 ст. 133 Конституции Азербайджана, "прокуратура Азербайджанской Республики осуществляет в предусмотренных законом порядке и случаях надзор за исполнением и применением законов; в предусмотренных законом случаях возбуждает уголовные дела и ведет следствие; поддерживает в суде государственное обвинение; возбуждает в суде иск; приносит протесты на решения суда"; согласно ст. 4 Закона Азербайджана "О прокуратуре" конституционные установления дополняются следующими направлениями деятельности прокуратуры: осуществлением процессуального руководства за предварительным следствием и обеспечением соблюдения законов; осуществление контроля за исполнением и применением законов в деятельности органов дознания и оперативно-розыскных органов; участием в качестве истца при рассмотрении дел по гражданским и экономическим спорам; участием в качестве стороны при рассмотрении в суде уголовных дел, защитой государственного обвинения; участием в достижении цели назначенных судами наказаний. В соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ" "прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами". Среди таких "иных" функций можно выделить следующие: осуществление уголовного преследования в части надзора за соблюдением законности деятельности органов предварительного расследования по осуществлению дознания и предварительного следствия; участие в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных законом; координация органов по борьбе с преступностью; осуществление международного сотрудничества по вопросам деятельности прокуратуры; осуществление антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов; рассмотрение и разрешение жалоб и иных обращений; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с КоАП РФ. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о различных подходах законодателя двух стран к установлению функций органов прокуратуры. Просматриваются противоположные тенденции развития прокуратуры в РФ и Азербайджане. К тенденциям реформирования прокуратуры в России относятся сокращение круга ее полномочий в уголовном процессе и сведение функции прокуратуры в этой сфере к надзору за предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью, с одной стороны, и расширение функций общего надзора, с другой стороны. Азербайджан пошел по иному пути: сохраняя за собой функцию общего надзора, прокуратура Республики остается одним из ключевых субъектов предварительного расследования, имеет право как возбуждать уголовные дела, так и вести предварительное расследование по ним, осуществляет процессуальное руководство предварительным следствием, надзирает за органами предварительного расследования. Можно констатировать, что проблема соединения в одном органе функций проведения расследования по уголовному делу и надзору за ним не заботит законодателя этой страны. Не просматривается стремление к решению данной проблемы и в правовой науке Азербайджана. Так, современная правовая мысль в Республике предлагает ограничить круг уголовных дел, подследственных органам прокуратуры, но (!) только исходя из целесообразности высвобождения при этом прокурорских работников для более эффективного проведения надзорных и контрольных функций прокуратуры <10>. -------------------------------- <10> Джафаров А. М. Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. URL: http:// www. dissercat. com/ content/ mezhdunarodno - pravovye - osnovy - reformirovaniya - organov - prokuratury - azerbaidzhanskoi - respublik.

Вместе с тем много копий было сломано в России по разрешению данной проблемы. Решение о создании Следственного комитета РФ, и выведение из-под юрисдикции прокуратуры права на возбуждение уголовного дела, и проведение предварительного расследования явились довольно трудным шагом по преодолению инертного советского правового мышления, но все же оно было принято. Итак, констатируя различия в современных парадигмах функционирования и реформирования органов прокуратуры России и Азербайджана, зададимся вопросом о причинах такого разнонаправленного развития. Как было отмечено нами в начале данной работы, за короткий в исторической перспективе отрезок времени в 20 лет с момента распада СССР и образования независимых государств их самостоятельное развитие не могло привести к глобальному изменению правосознания обществ в данных государствах. Факт схожего правопонимания и правосознания, единые вызовы безопасности и благополучию личности, общества и государства, казалось бы, должны были привести к параллельному и схожему процессу реформирования органов прокуратуры в Азербайджане и России, до 1991 г. функционирующих на основе единых принципов, функций, целей и задач. Закон не может быть лишь повелением государства, не основанным на праве общем, народном. Право рождается в недрах нации, в ее понимании о справедливом и должном понимании правды. И законодатель лишь облекает в форму чаяния и устремления народа на данном историческом этапе развития. Иначе, если закон будет оторван от перечисленных основ, если он будет произвольным волюнтаристским указанием правящей элиты, данный закон нельзя будет признать правовым. А. Стоянов писал: "Юридическая норма есть сила общественная по преимуществу; ей необходим беспрепятственный выход в прирожденную сферу свою - в мир практический" <11>. -------------------------------- <11> Стоянов А. Методы разработки положительного права и общественное значение юристов от глоссаторов до конца XVIII столетия. Харьков, 1862. С. 251.

Как отмечено выше, учитывая общее историческое прошлое, минимальный период построения независимых национальных государств, единство общих социальных архетипов и регуляторов, сложную структуру экономических связей, процессы интеграции на постсоветском пространстве, говорить о естественности фактически противоположных путей развития законодательства о прокуратуре в Азербайджане и России не представляется для нас возможным. На наш взгляд, в настоящее время просматривается следующая ситуация: Азербайджан продолжает консервативный курс преемственности советских принципов организации и функционирования органов прокуратуры, Россия же взяла курс на кардинальный путь реформирования системы органов прокуратуры, довольно активно при этом заимствуя западный опыт. При этом и в одной, и в другой стране непреложность и особый статус системы органов прокуратуры не оспариваются. Является ли первый либо второй вариант отражением чаяний и запросов общества в обоих государствах? Вопрос весьма сложный, однозначный ответ на него дать практически невозможно. Однако, по нашему мнению, сохранение излишней, на наш взгляд, консервативной советской преемственности принципов организации и функционирования прокуратуры Азербайджана является негативным фактом и не отвечает на стоящие перед азербайджанским обществом вызовы. Опыт же России по проведенной реформе прокуратуры, создание Следственного комитета РФ и отделение от прокуратуры функции проведения предварительного расследования в настоящее время не могут получить объективную оценку ввиду недавности проведения самой реформы и отсутствия объективных показателей эффективности данных шагов. Концептуальная же основа такого отделения, его теоретическая правильность не вызывают у нас сомнения. Поэтому данный опыт России мог бы, на наш взгляд, быть осмыслен и применен в Азербайджане. Подводя итоги данной работы, отметим, что, на наш взгляд, Российская Федерация может позаимствовать у Азербайджана опыт по решению вопроса об отнесении органов прокуратуры к одной из ветвей власти, но только не рецептируя признание органов прокуратуры частью системы судебной власти, что, по нашему мнению, как сказано выше, является неверным шагом. Азербайджанская прокуратура в настоящее время уже может заимствовать у России следующий положительный опыт по введению дополнительных функций прокуратуры, показавших на практике свою эффективность: введение осуществления надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; введение функции возбуждения дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования. В быстро меняющемся мире проведение реформ - неизбежная перспектива любого современного государства. Но, анализируя и заимствуя друг у друга положительный опыт правового регулирования, указанные реформы могут быть проведены с наибольшей эффективностью и безболезненностью для общества. И тогда знаменитая фраза Конфуция "не дай вам Бог жить в эпоху перемен" будет не так часто употребляться гражданами страны, проходящей период реформирования.

Название документа