Прокурорский надзор за исполнением законов и профилактика преступлений в сфере экономики. Выступление прокурора Республики Саха (Якутия) А. А. Подласенко

(Редакционный материал)

("Прокурор", 2012, N 2)

Текст документа

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ПРОФИЛАКТИКА

ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

ВЫСТУПЛЕНИЕ ПРОКУРОРА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

А. А. ПОДЛАСЕНКО

Центральное место в прокурорском надзоре за исполнением законов в сфере экономики отводится охране государственного имущества, профилактике преступлений, посягающих на экономическую систему.

Для этого в прокуратуре Республики Саха (Якутия) используются следующие организационные формы:

- надзор за соответствием правовых актов федеральному законодательству;

- проведение их антикоррупционной экспертизы;

- информирование органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии законности, в том числе по вопросам совершенствования правового регулирования общественных отношений;

- взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами;

- проведение проверок в отраслях, реализующих социально значимые программы.

Значительные объемы финансирования целевых программ, направленных на поддержку сельского хозяйства, социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, потребовали концентрации усилий в экономической сфере.

В 2011 г. в бюджете Республики предусмотрено финансирование целевых программ на сумму более 22 млрд. рублей (без учета федеральных средств). Основная доля из них направлена на реализацию программ в сфере сельского хозяйства (около 7 млрд. рублей), транспорта (свыше 3 млрд. рублей), в социальной сфере (около 3 млрд. рублей), в топливно-энергетическом комплексе и жилищно-коммунальном хозяйстве (свыше 4 млрд. рублей).

Органами прокуратуры Республики в 2011 г. в сфере экономики выявлено свыше 15 тысяч правонарушений, в основном совершаемых должностными лицами, руководителями предприятий. По материалам прокуроров возбуждено 90 уголовных дел с суммой ущерба бюджетам свыше 60 млн. рублей.

Этому способствовало принятие организационных мер: на коллегиях, оперативных совещаниях рассматриваются вопросы состояния законности при реализации приоритетных национальных проектов, разработаны методические рекомендации в сфере закупок; реализуются совместные планы с контролирующими и правоохранительными органами в этой сфере; до направления материалов для принятия решения об уголовном преследовании осуществляется взаимодействие с органами следствия; в аппарате прокуратуры активно работает межведомственная рабочая группа, состоящая из представителей правоохранительных и контролирующих органов, оперативно отрабатываются данные о наиболее значимых противоправных деяниях, совершаемых в крупном и особо крупном размере.

Только за 2011 г. по материалам этой группы органами предварительного расследования возбуждено 10 уголовных дел, 4 из них в отношении министров Республики.

В агропромышленном комплексе характерными грубыми нарушениями являются оплата невыполненных работ, нецелевое расходование бюджетных средств, их хищение с использованием служебного положения.

В 2011 г. вступил в силу обвинительный приговор в отношении министра сельского хозяйства Республики за превышение должностных полномочий и халатность. Прокуратурой в ходе плановой проверки установлено, что министром субсидии на улучшение жилищных условий выданы своим знакомым, им же незаконно подписаны документы, на основании которых из бюджета Республики произведена оплата невыполненных работ по электрификации объектов агропромышленного комплекса на сумму более 6 млн. рублей. В частности, в ходе прокурорской проверки в министерстве, проведенной с участием члена межведомственной группы - специалиста Управления федеральной антимонопольной службы по Республике, внимание проверяющих привлекли государственные контракты о выполнении подрядных работ по электроснабжению производственных объектов агропромышленного комплекса в четырех населенных пунктах Республики с необоснованно короткими сроками исполнения. При этом по всем четырем государственным контрактам исполнителем являлось одно и то же юридическое лицо. В целях установления фактического объема выполненных работ проверяющим с привлечением районных прокуроров инициированы встречные проверки на местах, по итогам чего установлено, что работы по двум госконтрактам еще не начаты, однако оплата по ним проведена в полном объеме.

Если действиями первого министра были ущемлены права граждан, проживающих в сельской местности, то действиями уже второго министра нарушены интересы государства - целевые субсидии на сумму более 6 млн. рублей, выделенные на финансирование мероприятий по увеличению поголовья лошадей, розданы без фактического приобретения лошадей 20 организациям, а также потрачены на иные нужды, в том числе на получение премий, вознаграждений.

Прокуратурой Республики указанный факт был установлен при изучении акта проверки, проведенной в 2010 г. Министерством финансов Республики, по вопросам целевого использования бюджетных средств, выделенных на финансирование мероприятий по увеличению поголовья табунных лошадей (указанным Министерством, как и другими органами финансового контроля, акты проверок предоставляются на основании Указа Президента РФ от 03.03.1998 N 224). Проверяющего прокурора заинтересовало то, что одно и то же лицо являлось одновременно продавцом и покупателем лошадей. Учитывая необходимость проведения оперативно-розыскных мероприятий, к проверке были привлечены сотрудники МВД по РС(Я) и УФСБ по РС(Я). В ходе проверки установлен факт заключения Министерством государственного контракта на оказание услуг по организации выкупа лошадей без проведения торгов. Стоимость контракта составляла 100 млн. рублей, в том числе 5 млн. предназначалось исполнителю в качестве агентского вознаграждения при условии приобретения и поставки им в течение IV-го квартала 2009 г. 3800 голов молодняка. В целях установления реальности выполненных агентом работ прокуратурой Республики совместно с оперативными службами МВД по РС(Я) и УФСБ по РС(Я) проведены встречные проверки с выездом на места осуществления деятельности поставщиков лошадей, в ходе которых вскрыты факты заключения фиктивных договоров о поставке более 500 голов.

Уголовные дела по материалам прокурорских проверок возбуждены также в 6 районах Республики в отношении ряда других руководителей сельскохозяйственных предприятий по фактам хищения бюджетных средств на общую сумму свыше 40 млн. рублей, в том числе по фактам приписок и подлога документов, совершенных сельскохозяйственными предприятиями в целях освоения в полном объеме полученных авансом бюджетных средств.

Основным условием, способствующим большинству нарушений в этой сфере, являлось предоставление средств государственной поддержки авансом, так как, чтобы оправдать непонесенные расходы, "рисовались" документы. Второе условие - определение уполномоченных агентов, фактически исполняющих государственные заказы, без проведения торгов. Эти условия были заложены в правовых актах Правительства Республики, указанная незаконная практика по заявлениям прокуратуры прекращена судом. Только за 2011 г. по этим основаниям прокуратурой Республики оспорено 11 актов Правительства Республики.

Например, решением Верховного Суда Республики от 28 марта 2011 г. удовлетворено заявление прокуратуры Республики о признании противоречащим законодательству и недействующим Постановления Правительства РС(Я) "Об организации выкупа сверхремонтного товарного молодняка лошадей на 2008 - 2011 годы", предусматривающего возможность передачи хозяйствующему субъекту (агенту) полномочий государственного заказчика по отбору поставщиков товарного молодняка лошадей без проведения торгов.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2010 г. в полном объеме удовлетворено заявление прокуратуры Республики об оспаривании отдельных положений Постановления Правительства Республики, предусматривающих предоставление хозяйствующим субъектам субсидий на возмещение транспортных расходов по завозу сельскохозяйственной продукции в арктические и северные районы, по еще не понесенным расходам и недополученным доходам (авансом). Отменяя принятое ранее Верховным Судом Республики решение об отказе в удовлетворении заявления прокуратуры и приняв по делу новое решение, Верховный Суд РФ прямо указал, что довод прокурора о том, что основанием для предоставления юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг средств государственного бюджета в виде субсидий в порядке ст. 78 БК РФ является фактическое возникновение у них затрат или недополученных ими доходов, правомерен. Ошибочным является истолкование закона, когда разрешено все, что не запрещено законом. В сфере публичного права разрешено только то, на что содержится указание в законе.

В результате принятых прокуратурой Республики комплексных мер реагирования в настоящее время полностью изменен механизм оказания государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, в том числе принятые в 2012 г. правила предоставления из госбюджета субсидий не содержат норм об авансировании. Кроме того, обновлен руководящий состав Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики РС(Я): назначены новый министр сельского хозяйства и 4 его заместителя, руководитель и заместитель руководителя Департамента животноводства Министерства, в деятельности которого прокуратурой выявлено наибольшее количество нарушений. Обновлен состав ГУ "Дирекция строительства МСХ РС(Я)", в отношении бывшего руководителя которого по материалам проверки прокуратуры Республики возбуждено и расследуется уголовное дело по факту незаконного расходования бюджетных средств, предназначенных для финансирования реконструкции трех ледников.

Надзор в сфере жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера - острейший в деятельности прокуратуры Республики. В этой сфере за 2011 г. выявлено свыше 2000 нарушений, для устранения которых принято более 1700 актов реагирования.

В Республике снята проблема обеспечения объектов резервными источниками питания, более тысячи котельных в этом году полностью оснащаются ими. Для устранения этой проблемы принято свыше 300 мер прокурорского реагирования.

Проблемой остается изношенность объектов жилищно-коммунального хозяйства, которая в среднем составляет 60%. Причиной этого является нехватка средств на обновление, модернизацию отрасли. Путем принятия мер прокурорского реагирования, информирования органов власти Республики о состоянии законности в этой сфере прокуратура добилась принятия в 2011 г. программ, предусматривающих поэтапное устранение нарушений в течение 5 лет на общую сумму свыше 100 млрд. рублей: Указом Президента Республики 10 октября 2011 г. утверждена целевая программа "Обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами и развитие электроэнергетики на 2012 - 2016 годы", 24 декабря 2011 г. утверждена инвестиционная программа ГУП "ЖКХ РС(Я)" - основного теплоснабжающего предприятия.

В условиях дефицита средств вопиющими являются факты, когда чиновники, которые должны решать проблемы отрасли, средства предприятий тратят на себя. По материалам прокурорской проверки возбуждено и рассматривается в суде уголовное дело за превышение должностных полномочий в отношении министра жилищно-коммунального хозяйства, который понудил водоснабжающее предприятие Республики - "Водоканал" - приобрести и содержать дорогостоящие автомобили для личного и служебного пользования на общую сумму около 9 млн. рублей (в расходы включены топливное, техническое обеспечение автотранспорта и содержание водителя).

Основанием для инициирования проверки явились оперативные сведения УФСБ по РС(Я). Получив их, прокуратура Республики незамедлительно с привлечением УФСБ по РС(Я), МВД по РС(Я) организовала проверку в предприятии. В ходе проверки также были получены оперативные сведения о том, что расходы на содержание машин включаются в тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения, в том числе применяемые для расчетов с населением. Для подтверждения этих сведений к проверке был привлечен член межведомственной группы - сотрудник Управления федеральной антимонопольной службы по РС(Я), которым установлено, что размеры этих тарифов установлены с учетом затрат по содержанию одной машины в размере более 2 млн. рублей.

Основанием для инициирования проверок, для направления материалов в органы предварительного расследования являются также обращения граждан. Например, в прокуратуру г. Якутска поступило обращение граждан о том, что из-за образовавшейся задолженности управляющей компании ООО "Теплый дом" перед поставщиком энергоресурсов в доме отключено горячее водоснабжение. По требованию прокуратуры МВД по РС(Я) проведено исследование финансово-бухгалтерских документов предприятия на предмет установления факта незаконного распределения (использования) денежных средств. Установлено, что денежные средства в размере 447 519 руб., поступившие от жильцов дома в качестве оплаты за коммунальные услуги, директором потрачены на свои нужды. Приговором суда он осужден за мошенничество.

Хищение бюджетных средств путем внесения в документы "мертвых душ", включения в списки приближенных лиц наиболее характерно в социальной сфере. По материалам прокуроров возбуждено 20 уголовных дел этой категории. Должностными лицами учреждений образования, здравоохранения вносятся ложные сведения в табеля учета рабочего времени, в документы о количестве сотрудников, учеников и т. д.

Так, директор одной из средних общеобразовательных школ, расположенных в п. Чульман Нерюнгринского района, составив фиктивные личные дела учащихся, увеличив их количество, похитила бюджетные средства на сумму более 1,5 млн. рублей в качестве заработной платы себе и учителям. Основанием для проверки послужила оперативная информация отдела МВД РФ по Нерюнгринскому району. По утвержденному прокурором плану совместных мероприятий группой проверяющих проведены проверки в школе и в Управлении образования администрации района. Установлено, что директор обеспечила внесение данных об учениках в классные журналы, выставление им оценок за обучение, составление и представление в Управление образования Нерюнгринского района всех необходимых документов для формирования фонда оплаты труда в МОУ СОШ N 21, согласно которым в школе обучались 182 учащихся, сведения о 23 из которых являлись ложными. Представленные документы послужили основанием для увеличения фонда оплаты труда, незаконно полученные бюджетные средства выплачены в качестве заработной платы и иных стимулирующих выплат. Уголовное дело направлено в суд.

В суде в настоящее время рассматривается уголовное дело в отношении бывшего министра по молодежной политике Республики за превышение должностных полномочий и присвоение. Установлено, что министр субсидии на обеспечение молодых семей жильем выдал сотрудникам министерства в качестве займов; предоставил также заем коммерческой организации, учредителем которой являлась его супруга. В результате преступных действий государству причинен ущерб на сумму более 20 млн. рублей. Проверка была инициирована прокуратурой Республики на основе оперативных сведений. К ее проведению привлекались ревизоры отдела документальных проверок МВД по РС(Я), УФСБ по РС(Я), было организовано сопровождение телефонных переговоров заинтересованных лиц.

В ходе проверки установлено, что министром бюджетные средства, выделенные на реализацию подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной программы "Жилище", незаконно переведены в потребительский жилищно-строительный кооператив, председателем которого являлся его друг. После чего 20 млн. рублей были выданы коммерческой организации, учредителем которой являлись жены министра и председателя кооператива. Впоследствии на данные денежные средства приобретена коммерческая недвижимость. Также установлено, что министр издал незаконные приказы о выдаче займов на общую сумму 1,3 млн. рублей из средств, выделенных на реализацию вышеназванной подпрограммы, своим подчиненным.

Одной из эффективных форм профилактики преступлений является надзор за исполнением законодательства в сфере размещения заказов. В условиях недостаточного правового регулирования число нарушений закона в этой сфере не уменьшается. Здесь вскрыто 600 нарушений, к ответственности привлечено около 200 должностных лиц. В судебном порядке оспорено 32 контракта и решения комиссий по торгам на сумму 27 998 172 руб. Основным нарушением закона является ограничение круга участников размещения заказа путем установления незаконных критериев оценки заявок участников, включения в документацию технологически и функционально не связанных товаров, работ и услуг, включения точных технических и функциональных характеристик предмета торгов и т. д.

Например, ГУ "Служба государственного заказчика при Правительстве РС(Я)" при проведении открытого аукциона на осуществление строительно-монтажных работ по объекту "Здание пассажирского терминала аэропорта г. Якутска" на сумму 973 млн. рублей в состав одного лота включило выполнение строительных работ и поставку мебели. Директор учреждения привлечен к административной ответственности. В Министерстве транспорта, связи и информатизации Республики незаконно ограничено количество участников размещения заказов в связи с проведением 70% торгов в сфере транспортной инфраструктуры только у субъектов малого предпринимательства. Министр привлечен к административной ответственности. С учетом системности и массовости выявляемых органами прокуратуры Республики нарушений законодательства о закупках Президентом Республики реорганизована система размещения заказов. Указом Президента Республики от 14 мая 2011 г. N 640 создан специальный орган - Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по размещению государственных заказов.

Серьезные трудности в обеспечении защиты законных интересов государства и общества в сфере экономической деятельности вызывает ограниченность полномочий прокурора в арбитражном процессе. На практике возникают проблемы в связи с отсутствием полномочий по истребованию имущества из чужого незаконного владения, взысканию ущерба по неисполненным государственным и муниципальным контрактам.

В целях повышения эффективности проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы необходимо также законодательно предусмотреть право прокурора обратиться в суд с заявлением о признании недействующими нормативных актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Название документа