Основные направления совершенствования прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ИЗДАВАЕМЫХ МИНИСТЕРСТВОМ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПОДВЕДОМСТВЕННЫМИ ЕМУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ

А. А. ДАРБИНЯН

Дарбинян Арсен Арамаисович, старший преподаватель АНО ВПО "Московский областной гуманитарный институт", аспирант МосГУ.

Статья посвящена актуальным проблемам совершенствования прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами. В статье автор анализирует и определяет основные направления повышения эффективности прокурорского надзора в данном направлении.

Ключевые слова: прокурор, законность, правовые акты, эффективность, совершенствование.

The basic directions of perfection of public prosecutor's supervision of legality of the legal certificates published by the Ministry of natural resources and ecology of the Russian Federation A. A. Darbinyan

Article is devoted actual problems of perfection of public prosecutor's supervision of legality of the legal certificates published by the Ministry of natural resources and ecology of the Russian Federation and federal bodies subordinated to it. In article the author analyzes and defines the basic directions of increase of efficiency of public prosecutor's supervision in the given direction.

Key words: the public prosecutor, legality, legal acts, efficiency, perfection.

Основным источником правового обеспечения деятельности органов прокуратуры является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, который наиболее полно раскрывает статус прокуратуры как правоохранительного и правозащитного государственного органа. -------------------------------- <1> О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472 (с послед. изм.).

Известно, что в соответствии с названным Законом на прокуратуру возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и агентствами, включая Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) и подведомственными ему Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) <2>, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) <3>, Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) <4>, Федеральным агентством по недропользованию (Роснедра) <5>. -------------------------------- <2> Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <3> Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 (в ред. от 24.03.2011) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262. <4> Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов: утв. Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 (в ред. от 29.03.2011) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564. <5> Положение о Федеральном агентстве по недропользованию: утв. Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 (в ред. от 24.03.2011) // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.

В настоящей статье автором будут рассмотрены основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами. Речь идет о надзоре за правовыми актами - как нормативными, так и индивидуальными, издаваемыми названным министерством и подведомственными ему федеральными службами и агентствами. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что органы Минприроды России и подведомственные ему федеральные органы порою допускают нарушения законов при издании правовых актов, которые чаще всего выражаются в превышении полномочий, ограничении в правах и законных интересах физических и юридических лиц. Издание незаконных правовых актов представляет определенную общественную опасность, так как, с одной стороны, не достигаются те цели, которые ставились при издании актов и, с другой стороны, принижается авторитет соответствующих органов и должностных лиц, что в конечном итоге отрицательно сказывается на состоянии законности, а в отдельных случаях грубо нарушает права и законные интересы граждан и организаций. Несмотря на активизацию прокурорского надзора в рассматриваемой сфере в последние годы, некоторое повышение эффективности надзорной деятельности прокуратуры, отдельными прокурорами порою уделяется недостаточное внимание этому участку работы. Прокурорами ежегодно выявляется значительное количество незаконных правовых актов, изданных названными органами <6>. -------------------------------- <6> Отдельная статистика издания незаконных правовых актов Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов не ведется. Во всех природоохранных органах прокуратура выявила: в 1995 г. - 2234 незаконных правовых акта, в 2005 г. - 4916, в 2006 г. - 8258, в 2007 г. - 10 667, в 2008 г. - 10 383 и в 2009 г. - 9421.

Нерегулярное проведение проверок, в частности, природоохранными прокурорами, низкое их качество, вследствие чего порою остаются невыявленными отдельные незаконные правовые акты, также отсутствие должной остроты реагирования на выявленные нарушения снижают эффективность данного важнейшего направления прокурорской деятельности. От качества работы прокуроров в этом направлении надзора зависит законность и обеспечение экологической безопасности Российской Федерации. Отсюда возникает необходимость в совершенствовании прокурорского надзора, повышении его эффективности. По мнению автора, основными путями повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, в частности Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов, могли бы стать следующие: 1. Повышение качественных характеристик прокурорского надзора на всех стадиях надзорного процесса (организация работы, выявление незаконных актов, отмена незаконных актов, предупреждение издания незаконных актов). Речь идет о повышении знания прокурорами применяемого при издании актов законодательства, более тщательной подготовке прокурора к проведению проверок, установлении в ходе проверок обстоятельств, способствующих изданию незаконных актов (слабое знание применяемого законодательства; издание актов исходя из ведомственных интересов или даже корыстных побуждений и т. д.), улучшении качества протестов и в особенности содержащихся в них требований (об отмене незаконного акта, приведение его в соответствие с законом), совершенствовании контроля за исполнением требований прокурора, содержащихся в актах прокурорского реагирования; доведении сведений об издании незаконных актов до общественности либо заинтересованных лиц. 2. Совершенствование взаимодействия прокуроров с руководителями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области охраны окружающей среды, и в особенности с руководителями отделов и департаментов, обеспечивающих подготовку проектов правовых актов в части обмена информацией на всех стадиях правотворческого процесса, начиная от намерения издать тот или иной акт до полной реализации намерения. Особую роль в этом играет ознакомление прокурора с проектами нормативных актов и подготовка заключений о соответствии их законам, качестве и содержании, о целесообразности издании акта, в случаях, когда эти общественные отношения были урегулированы ранее изданным актом. Говоря о взаимодействии, следует особо выделить активизацию работы прокуроров по повышению правовых знаний должностных и иных лиц органов Минприроды России, как готовящих проекты актов, так и издающих их. В отдельных случаях считаем необходимым прокурорским работникам проводить занятия с названными лицами. 3. Совершенствование методической базы прокурорского надзора за законностью правовых актов. Речь может идти о разработке так называемых частных методов проведения проверок законности актов на конкретном объекте (департаменте, управлении, службе, агентстве). Следовало бы также разработать отраслевое методическое пособие "Прокурорский надзор за законностью правовых актов, издаваемых природоохранными органами" и базовое методическое пособие "Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов государственного управления". Эта работа могла бы быть поручена на договорной основе ученым в области прокурорского надзора и практикам. 4. Совершенствование работы по повышению квалификации прокурорских работников, осуществляющих надзор за законностью актов, в частности, могло бы способствовать проведение совместных занятий с органами Минприроды России, на которых можно было проводить анализ причин допускаемых ошибок и недостатков в работе как при подготовке актов, так и при надзоре за их законностью. 5. Улучшение обмена положительным опытом работы прокуроров по надзору за законностью правовых актов как путем опубликования в журнале "Законность" соответствующих материалов, содержащих рекомендации по улучшению надзорной деятельности, так и подготовки обзоров передового опыта работы и рассылка их в нижестоящие прокуратуры. Были бы полезны подготовка и издание "Сборника образцов актов прокурорского реагирования", учитывая, что ранее изданные сборники устарели. 6. Совершенствование управления надзорной деятельностью нижестоящих прокуроров со стороны вышестоящих, в особенности зональных, прокуроров, которое может осуществляться по следующим направлениям: - своевременная постановка задач, вытекающих из указаний Президента РФ, генерального прокурора РФ, его заместителей и других вышестоящих прокуроров; - улучшение контроля исполнения соответствующих заданий; - критический анализ исполнения работы, в частности, по надзору за законностью правовых актов и принятие мер к устранению недостатков; - разработка литературы методического плана и обеспечение ими нижестоящих прокуроров; - подготовка обзоров практики работы соответствующих прокуратур, с отражением положительного опыта работы и допускаемых недостатков; - участие в проведении совместных проверок с нижестоящими прокурорами или проведение показательных проверок; - совершенствование дисциплинарной практики. Любая инициатива нижестоящего прокурорского работника, приводящая к положительному общественно полезному результату, должна получать одобрительную оценку со стороны вышестоящего руководителя, а при достижении позитивных результатов в плане укрепления законности - быть поощрена. Повышению эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды и подведомственными ему федеральными органами, могут также способствовать: - повышение остроты прокурорского реагирования в случаях повторного издания незаконных актов; - сочетание письменных и устных актов реагирования. В тех случаях, когда имеются реальные возможности для отмены незаконного акта уже в ходе проверки прокурор вправе в устной форме устранить допущенные нарушения, имея в виду, что как письменный, так и устный протест обладает одинаковой юридической силой. Прокуроры должны добиваться минимизации времени от принятия незаконного правового акта до его выявления и от его выявления до его отмены <7>; -------------------------------- <7> Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления: пособие для прокуроров. М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. С. 34.

- постановка вопроса о наказании в дисциплинарном порядке должностного лица, издавшего незаконный акт в случаях, если: 1) такой акт издан повторно; 2) издание акта привело к тяжелым последствиям; 3) должностное лицо игнорировало требование прокурора об отмене незаконного акта или приведении в соответствие с законом; - информирование вышестоящих руководителей об издании не соответствующих законам актов нижестоящими должностными лицами, в том числе путем направления им копий протестов и других актов реагирования; - применение предостережения о недопустимости нарушения закона к соответствующим руководителям в целях предупреждения издания противоречащих законам актов. Прокуроры призваны использовать все апробированные на практике формы и методы работы, применяемые приемы для повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды и подведомственными ему федеральными органами, недопущения издания их в будущем.

Литература

1. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472 (с послед. изм.). 2. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. 3. Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 (в ред. от 24.03.2011) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262. 4. Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов: утв. Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 (в ред. от 29.03.2011) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564. 5. Положение о Федеральном агентстве по недропользованию: утв. Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 (в ред. от 24.03.2011) // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669. 6. Отдельная статистика издания незаконных правовых актов Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов не ведется. Во всех природоохранных органах прокуратура выявила: в 1995 г. - 2234 незаконных правовых акта, в 2005 г. - 4916, в 2006 г. - 8258, в 2007 г. - 10 667, в 2008 г. - 10 383 и в 2009 г. - 9421. 7. Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления: Пособие для прокуроров. М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. С. 34.

Название документа