Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления
(Яковлева Т. Ю., Леонтьева С. А.)
("Законность", 2012, N 3)
Текст документа
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Т. Ю. ЯКОВЛЕВА, С. А. ЛЕОНТЬЕВА
Яковлева Т. Ю., старший помощник прокурора Санкт-Петербурга по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами города, органами местного самоуправления.
Леонтьева С. А., помощник прокурора Санкт-Петербурга.
Статья подготовлена на основе опыта взаимодействия прокуратуры Санкт-Петербурга с органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления.
Ключевые слова: взаимодействие, местное самоуправление, участие в правотворческой деятельности, правовое просвещение, заседание законодательного органа; нормотворческая деятельность.
Interaction of prosecution with government authorities of the Federation and local authorities
T. Yu. Yakovleva, S. A. Leontyeva
This article was prepared based on the experience of interaction of St. Petersburg Prosecutor's Office with the authorities of St. Petersburg and local governments.
Key words: cooperation, local self-government, participation in law-making; legal education, the meeting of the legislature, norm-setting activities.
На сегодня в Санкт-Петербурге сложилась практика, при которой органы местного самоуправления максимально вовлечены во все происходящие в городе процессы, так или иначе относящиеся к нормативно-правовому регулированию потребностей муниципального сообщества.
Такое положение стало возможным во многом благодаря координирующей роли прокуратуры Санкт-Петербурга.
Районные прокуроры обеспечили стопроцентную проверку проектов принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов.
При выявлении фактов несоответствия проектов требованиям федерального законодательства направляются замечания, при отклонении замечаний и принятии незаконного НПА - акты прокурорского реагирования, рассмотрение которых находится на контроле.
Сотрудники прокуратуры на регулярной основе участвуют в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Участием охвачено 91,8% заседаний.
Регулярно направляются предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативных правовых актов.
В 2010 г. прокурор Санкт-Петербурга обратился во все муниципальные образования города с предложением предоставить районным прокурорам право законодательной инициативы.
Этому предшествовала большая подготовительная работа.
Известно, у Санкт-Петербурга и Москвы особый статус местного самоуправления, определенный ст. 79 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления указанных субъектов Федерации в том случае, если соответствующие вопросы определены в качестве вопросов местного значения законами Москвы и Санкт-Петербурга.
На практике это выражается в том, что большинство полномочий органов местного самоуправления, которые в других субъектах Федерации традиционно осуществляются органами местного самоуправления, в Санкт-Петербурге реализуются органами исполнительной власти.
С учетом этой специфики вопрос о предоставлении прокурорам права законодательной инициативы был поставлен не сразу.
По согласованию с Генеральной прокуратурой основные усилия прокуратуры города были направлены на оказание помощи органам местного самоуправления в разработке модельных правовых актов.
Вместе с тем, учитывая имеющийся положительный опыт работы органов прокуратуры в других субъектах Федерации, обладающих правом правотворческой инициативы в органах местного самоуправления, нам хотелось принести этот опыт и в Санкт-Петербург.
Предложение прокурора города нашло поддержку на уровне органов государственной власти Санкт-Петербурга, так как работу прокурора, направленную на участие в правотворческой деятельности, к этому времени уже хорошо успели изучить как в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, так и в правительстве Санкт-Петербурга.
Работа прокуратуры, направленная на участие в правотворческой деятельности, была к этому времени хорошо знакома и на муниципальном уровне, поэтому органы местного самоуправления единодушно поддержали предложение прокурора Санкт-Петербурга.
Практика показала, что решение было правильным. Предоставление права законодательной инициативы расширяет возможности прокуратуры по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации, составной частью которого являются муниципальные нормативные правовые акты.
Следует отметить, что прокуратура продолжает оказывать действенную помощь органам местного самоуправления в разработке модельных правовых актов, направляет предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы и использует иные возможности, предоставленные приказами Генерального прокурора РФ.
Так, за неполный 2011 г. в результате правотворческой деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга органы местного самоуправления приняли меры к корректировке либо принятию новых 422 нормативных правовых актов.
Например, прокурор Кировского района Санкт-Петербурга в порядке реализации права правотворческой инициативы направил в местную администрацию муниципального образования проект постановления "О перечне должностей муниципальной службы местной администрации муниципального образования, на которые распространяются ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность муниципальной службы, при заключении им трудового договора". Соответствующий нормативный правовой акт, призванный противодействовать коррупции, был незамедлительно принят.
Особое внимание прокуратура уделяет вопросу надзора за соответствием уставов муниципальных образований требованиям закона.
Помимо актов прокурорского реагирования, которые вносятся при выявлении нарушений, прокуратура использует также и возможности участия в правотворческой деятельности для обеспечения своевременной корректировки самого главного акта муниципальных образований.
Например, в связи со вступлением в силу с 3 июня 2011 г. Закона Санкт-Петербурга, которым дополнен перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, прокурор Невского района Санкт-Петербурга 8 июня 2011 г. направил в муниципальное образование Рыбацкое проект решения муниципального совета о внесении дополнений в устав муниципального образования муниципальный округ Рыбацкое, предусматривающий дополнение устава новыми вопросами местного значения. Муниципальный совет оперативно рассмотрел и одобрил проект прокурора, на основе которого уже 22 июня 2011 г. принято решение о внесении соответствующих дополнений в устав. Территориальный орган Министерства юстиции 5 июля 2011 г. изменения зарегистрировал.
Прокуратура совместно с правительством Санкт-Петербурга, Советом муниципальных образований города издает методические материалы, направленные на оказание помощи органам местного самоуправления по участию в правотворческой деятельности.
Так, были разработаны и изданы методические рекомендации по реализации вопроса местного значения (участию в профилактике экстремизма), содержащие в том числе раздел с приложением модельных актов, рекомендуемых органам местного самоуправления для принятия по этому вопросу.
В 2011 г. прокуратура участвовала в составлении информационно-методического сборника материалов по противодействию коррупции в органах местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, содержащего раздел с модельными актами органов местного самоуправления по противодействию коррупции.
Наиболее оптимальными мы считаем формы взаимодействия, при которых есть возможность непосредственного общения с представителями органов местного самоуправления: участие в заседаниях муниципальных Советов, проведение семинаров, "круглых столов" с представителями органов местного самоуправления.
Обсуждения новелл федерального и регионального законодательства, выступления приглашаемых специалистов в различных областях, обмен мнениями участников "круглых столов" призваны способствовать повышению уровня принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов.
В рамках одного из семинаров, организованных прокуратурой города в прошлом году, проведено анкетирование представителей органов местного самоуправления.
Основная задача анкетирования - изучение мнения сотрудников органов местного самоуправления для совершенствования взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления, выявления проблем при осуществлении нормотворческой деятельности. Всего была заполнена 91 анкета.
70,9% опрошенных постоянно занимаются подготовкой нормативных правовых актов органов местного самоуправления, 16,1% - периодически по поручениям руководства, 9,6% - занимаются крайне редко, так как их работа не связана с подготовкой НПА, 3,2% - ведут эту работу по мере изменения федерального и регионального законодательства.
На вопрос о том, считают ли респонденты обоснованным повышенное внимание прокуратуры к организации работы органов местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества, утвердительно ответила большая часть опрошенных.
Анкетирование показало, что наибольшие трудности вызывает подготовка бюджетных нормативных правовых актов (38,7%), также затруднения вызывают подготовка устава (32,3%), разработка и принятие положений (3,2%).
В качестве основного направления по совершенствованию нормотворческой деятельности органа местного самоуправления большинство респондентов выделили мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения (51,6%), систематизацию массива нормативных правовых актов (35,5%).
9,6% респондентов обратили внимание на необходимость использования единовременно двух отмеченных выше направлений по совершенствованию нормотворческой деятельности.
Такое же количество опрошенных высказались за разработку типовых нормативных правовых актов.
Отвечая на вопрос о том, в чем они видят причину низкой активности муниципальных Советов по реализации права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, 45,1% респондентов ответили, что региональное законодательство своевременно корректируется другими субъектами права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. 12,9% указали в качестве причины недостаточный уровень подготовки специалистов органов местного самоуправления.
Вместе с тем 29% участников анкетирования отметили и другие причины, в числе которых загруженность специалистов (9,6%), неверие в возможность принятия законодательным органом муниципальных законодательных инициатив, сложность процедуры (19,4%).
Отвечая на вопрос о наиболее эффективных формах взаимодействия с прокуратурой, в том числе в плане правового просвещения, большинство респондентов (64,5%) ответили, что это "круглые столы", семинары.
На вопрос о том, что является наиболее актуальным при проведении "круглых столов", 48,4% выбрали все предложенные варианты ответов, то есть:
- возможность обсудить интересующие темы, задать вопросы;
- получение информации о последних изменениях действующего законодательства;
- ознакомление с опытом и практикой других муниципальных образований;
- получение информации о типичных недостатках муниципальных правовых актов.
Наиболее эффективными формами взаимодействия с прокуратурой, не считая "круглых столов", семинаров, значительная часть опрошенных (41,9%) посчитали участие прокурора в заседании представительного органа, 35,4% опрошенных - направление информации об изменении действующего законодательства, 22,5% участников опроса - публикации в муниципальных газетах.
Если обобщить высказывания респондентов, то выводы могут быть следующими.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления остается актуальным и важным.
Представляется верным выбор таких основных форм взаимодействия и правового просвещения, как "круглые столы", семинары, участие прокурора в заседаниях представительного органа, публикации в муниципальных СМИ.
Объективен также выбор основных тем, выносимых прокуратурой Санкт-Петербурга на семинары, например вопросы, связанные с подготовкой уставов муниципальных образований, бюджетных нормативных правовых актов.
В связи с этим необходимо отметить готовность представителей властных структур и гражданского общества к сотрудничеству в этом направлении при координирующей роли прокурора.
Мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения, а также систематизация массива нормативных правовых актов - это те направления, к необходимости активизации работы на которых всегда призывала прокуратура города и важность совершенствования которых осознана на сегодняшний день представителями муниципальных образований.
Актуальны по-прежнему вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Законодательство должно быть ясным, понятным, формулировки вопросов местного значения - четкими.
По инициативе прокуратуры города усилия различных ведомств в этом направлении объединены. Так, на коллегии прокуратуры, проведенной в декабре 2008 г. с приглашением представителей муниципалитетов и региональных органов власти, обсуждалась возможность создания межведомственной рабочей группы, которая бы в постоянном режиме обсуждала вопросы, связанные с необходимостью корректировки вопросов местного значения.
Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 27 февраля 2009 г. N 231 такая группа создана и действует. В ее составе есть и представитель прокуратуры города.
По результатам деятельности группы губернатор Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания внес несколько проектов законов, которые на сегодняшний день уже стали действующими законами города.
Деятельность рабочей группы предопределила создание совета при губернаторе Санкт-Петербурга по развитию местного самоуправления в Санкт-Петербурге, куда также вошли представители прокуратуры города и муниципальных образований.
Ответы респондентов на вопрос о причинах низкой активности муниципальных Советов по реализации права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга свидетельствуют о том, что не всегда представители органов местного самоуправления обладают объективными сведениями о возможностях местного самоуправления.
Опыт участия прокуратуры в заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в том числе и по реализации права законодательной инициативы, показывает, что при надлежащей подготовке проектов законов каких-либо сложностей при их прохождении в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга не возникает.
Вместе с тем муниципальный Совет, будучи автором законопроекта, как и любой другой субъект права законодательной инициативы, должен проявлять активность и интерес к тому проекту, который направлен им в законодательный орган. В противном случае вопрос может потерять актуальность.
Большинство опрошенных слушателей сочли эффективной такую форму учета мнения участников, как анкетирование.
Несмотря на то что основной задачей анкетирования была оптимизация процесса взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления, представляется, что полученные результаты могут быть полезны прежде всего самим муниципалитетам, а также другим структурам, с которыми органы местного самоуправления взаимодействуют. В связи с этим результаты анкетирования были доведены до сведения Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Название документа