Актуальные проблемы прокурорского надзора за предварительным следствием и меры по их разрешению

(Попов И. А.) ("Уголовное судопроизводство", 2012, N 1) Текст документа

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СЛЕДСТВИЕМ И МЕРЫ ПО ИХ РАЗРЕШЕНИЮ

И. А. ПОПОВ

Попов И. А., профессор кафедры права МИГУ, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.

Результаты работы следователей органов внутренних дел за последние пять лет (2006 - 2010 гг.), в т. ч. негативная тенденция снижения уровня законности при расследовании ими преступлений, свидетельствуют о необходимости усиления прокурорского надзора за их деятельностью. Так, число лиц, реабилитированных на стадии предварительного следствия <1>, за указанный выше период возросло почти в 3 раза (с 985 до 2853), из них необоснованно содержавшихся под стражей - с 285 до 521 (в 1,8 раза). Основные показатели законности в динамике за 2006 - 2010 гг. содержатся в следующей таблице <2>: -------------------------------- <1> Число лиц, производство по делам о которых прекращено за отсутствием события, состава преступления, а также за непричастностью подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления. <2> Экспресс-информация ГИАЦ МВД России: Сводный отчет по России о следственной работе по форме 1 Е за 2006 - 2010 гг.

Показатели 2006 г. 2007 г. <3> 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Число лиц, реабилитированных 985 673 719 1335 2853 на стадии предварительного следствия

Из них необоснованно 285 157 180 257 521 содержалось под стражей

Прокурорский надзор, являясь важной гарантией защиты прав и законных интересов потерпевших от преступлений, особую значимость имеет в стадии возбуждения уголовного дела, от которой во многом зависит оперативность реагирования на совершенное преступление и своевременность обеспечения доступа граждан к правосудию. Будучи независимым от ведомственных влияний и не ограниченный в поводах проверки законности деятельности поднадзорных органов, он вносит большой вклад в обеспечение требований закона и прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурорами ежегодно выявляется и устраняется значительное количество нарушений закона, допускаемых органами предварительного расследования в ходе этой деятельности, путем отмены незаконно принятых решений о возбуждении и отказа в возбуждении уголовных дел, внесения представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, использования других мер прокурорского реагирования. В то же время с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <4> (далее - ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ) полномочия прокурора по устранению допущенных следственными органами нарушений законности в стадии возбуждения уголовного дела существенно ограничены и, по нашему мнению, не позволяют ему эффективно осуществлять свою надзорную деятельность. Это в первую очередь связано с лишением его права возбуждения уголовного дела, а также отмены в установленном уголовно-процессуальном законодательстве порядке незаконных и необоснованных постановлений следователя (п. 2, 10 части второй ст. 37 УПК РФ, действовавшего до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ). -------------------------------- <4> Российская газета. 2007. 8 июня.

У него осталось лишь право выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании по выявленным им фактам нарушений уголовного законодательства, а также требовать от них устранения допущенных в ходе расследования нарушений федерального законодательства (п. 2 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). При этом нельзя обойти вниманием то обстоятельство, что существующий в действующем УПК РФ порядок реагирования прокурором на факты необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела органами предварительного следствия не позволяет ему своевременно принять законное решение по заявлениям и сообщениям граждан о совершении против них противоправных деяний. Так, из 74 267 вынесенных прокурорами в 2010 г. постановлений о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, каждое десятое такое постановление (или 8166) отменено не было. До принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ по отношению к начальнику следственного отдела прокурор обладал большими властными полномочиями, позволяющими ему более эффективно реагировать на допущенные органами предварительного следствия нарушения уголовно-процессуального законодательства, обеспечивая тем самым принятие своевременного законного и обоснованного решения при рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях в стадии возбуждения уголовного дела. Только в 2006 г. непосредственно прокурорами было отменено свыше 50 тыс. вынесенных следователями органов внутренних дел РФ постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, в т. ч. с одновременным возбуждением почти 5 тыс. таких дел <5>. При этом сроки принятия решений о возбуждении уголовных дел по отказным материалам были значительно сокращены. -------------------------------- <5> Статистическая отчетность Генеральной прокуратуры РФ по форме "П" за 2006 - 2010 гг.

Мы солидарны с мнением Л. Г. Татьяниной о том, что Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ резко изменил положение прокурора в уголовном судопроизводстве, не только ограничив его права по выполнению стоящих перед ним задач, но и лишив его действенного механизма по устранению нарушений законности в ходе предварительного следствия <6>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. Г. Татьяниной "Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения" включена в информационный банк согласно публикации - "Уголовное судопроизводство", 2010, N 1. ------------------------------------------------------------------ <6> Татьянина Л. Г. Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения [Электронный ресурс]. URL: http://smolgrad. ru/lawdigest/short/2653.php (дата обращения: 13.05.2011).

Его полномочия по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного следствия фактически уравнены с правами руководителя следственного органа. При этом принимаемые прокурором меры реагирования на выявленные им нарушения не могут быть результативными, поскольку в УПК РФ отсутствует обязанность руководителя следственного органа их устранить. Он может согласиться либо не согласиться с содержащимся в представлении прокурора требованием. В конечном счете несовершенство отмеченных выше норм УПК РФ приводит к таким негативным последствиям, как грубое нарушение предусмотренных ст. 52 Конституции Российской Федерации прав потерпевших от преступлений граждан на своевременную судебную защиту и возмещение причиненного ущерба, а также принципа неотвратимости наказания за совершенное преступление. Получается, что представление прокурора ничем не отличается от жалобы гражданина на допущенные следователем нарушения. Если прокурор вправе обратиться к вышестоящему прокурору, чтобы тот направил соответствующее представление вышестоящему руководителю следственного органа об устранении нарушений законности, то рядовой гражданин находится в более привилегированном процессуальном положении - он может обратиться с жалобой (заявлением) к прокурору, руководителю следственного органа или в суд. При этом хотелось бы особо подчеркнуть, что такое положение явно противоречит п. 21 Рекомендации Комитета министров Совета Европы "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" от 6 октября 2000 г., в соответствии с которым прокуроры обязаны тщательно проверять законность полицейских расследований самое позднее, когда решается вопрос о возбуждении уголовного преследования <7>. -------------------------------- <7> Рекомендация R (2000) 19 Комитета министров государств - членов Совета Европы "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия": принята Комитетом министров 06.10.2000 на 724-м заседании заместителей министров // СПС "Гарант".

В то же время с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" <8> процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела несколько изменен. В частности: -------------------------------- <8> Российская газета. 2010. 30 дек.

1. Часть первая ст. 140 УПК РФ дополнена п. 4, в соответствии с которым одним из поводов для возбуждения уголовного дела служит постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. 2. Статья 148 УПК РФ дополнена ч. 1.1, в соответствии с которой решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства может быть принято только с согласия руководителя следственного органа. Что касается новой редакции части шестой указанной выше статьи УПК в связи с принятием ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ, то полномочия прокурора по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного следствия несколько расширены. Так, признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Однако, по нашему мнению, эти изменения кардинально не повлияют на повышение уровня оперативного реагирования прокурором на выявленные нарушения в целях своевременного их устранения, поскольку руководители следственных органов, получив от прокуроров отмененные им постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с материалами проверки, в ряде случаев уголовные дела по ним не возбуждают. А процедура дальнейшего рассмотрения вышестоящим руководителем следственного органа вопроса о возбуждении уголовного дела или направлении материалов для дополнительной проверки не гарантирует своевременного и положительного для пострадавшего от преступления гражданина разрешения данного вопроса. В этой связи нельзя обойти вниманием и сложившуюся в настоящее время негативную ситуацию, связанную с отсутствием возможности у прокурора оперативно отреагировать на факты совершения актуальных, имеющих общественную значимость тяжких и особо тяжких преступлений против общественной безопасности и общественного порядка (например, терроризма, массовых беспорядков и др.) посредством возбуждения уголовного дела. Как известно, ч. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" до внесения в него изменений и дополнений Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ было предусмотрено право прокурора и его заместителя возбуждать уголовное дело, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству. А еще ранее, до принятия УПК РФ 2001 г., был издан Приказ Генпрокурора РФ от 18 июня 1997 г. N 31, п. 1.4 которого возлагал обязанность на прокуроров субъектов Российской Федерации при получении сообщений об убийстве, террористическом акте, бандитизме, массовых беспорядках обеспечивать выезд ответственных работников прокуратуры на места происшествий, при необходимости определять подследственность уголовного дела, поручать расследование группе следователей. Сложившаяся в те времена практика реагирования прокурором на такие серьезные преступления себя оправдывала. Например, в августе 1999 г. в рамках взаимодействия с органами прокуратуры и ФСБ следователи органов внутренних дел в составе межведомственных следственно-оперативных групп принимали участие в расследовании террористических актов, совершенных в городах Москве, Волгодонске, в т. ч. 4 уголовных дел, возбужденных Генеральной прокуратурой Российской Федерации по фактам захватов ряда населенных пунктов Республики Дагестан бандформированиями, вторгшимися с территории Чеченской Республики, взрыва жилого дома в г. Буйнакске. По этим делам привлечено к уголовной ответственности 253 человека, из них 249 арестованы. Верховный суд Республики Дагестан признал организаторов и участников незаконного вооруженного формирования виновными по ч. 2 ст. 212 (подследственность следователей органов государственной безопасности, ныне - ФСБ), ч. 2, 3 ст. 222, ч. 2 ст. 210, ст. 278 и 279 УК РФ и приговорил их к различным срокам лишения свободы <9>. -------------------------------- <9> Архивные материалы уголовных дел N 068162, N 068149 - 2000 г. Верховного суда Республики Дагестан.

Кстати, такой же оправдавший себя на практике положительный опыт существовал и во времена СССР. Так, по факту возникших в 1988 г. на почве межнационального конфликта массовых беспорядков, связанных с погромами и поджогами свыше 50 жилых домов граждан армянской национальности в г. Шуша Нагорно-Карабахской автономной области Азербайджанской ССР, заместителем Генерального прокурора СССР было возбуждено уголовное дело, производство предварительного следствия по которому поручено группе следователей Генпрокуратуры и МВД <10>. С выездом на место в ходе его расследования были установлены и привлечены к уголовной ответственности организатор и активные участники массовых беспорядков, а уголовное дело направлено в суд. Данные лица были признаны виновными и осуждены. Никаких сомнений у суда о допустимости доказательств, связанных с проведением следователями ОВД следственных действий по уголовному делу "не своей" подследственности в составе группы, также не возникло. -------------------------------- <10> Подследственность уголовных дел о массовых беспорядках на момент совершения преступления была отнесена к компетенции следователей органов государственной безопасности.

В условиях осложнения криминогенной ситуации на территории Российской Федерации, в т. ч. в связи с проявлениями фактов терроризма, бандитизма и иных особо тяжких преступлений, актуальным является вопрос о совершенствовании межведомственного процессуального взаимодействия следователей Следственного комитета РФ, ФСБ РФ и органов внутренних дел РФ при их раскрытии и расследовании. В то же время ныне действующий УПК РФ не предусматривает возможность создания межведомственных следственных групп. Решение данной проблемы видится в законодательном закреплении возможности создания прокурором межведомственных следственных групп в составе следователей Следственного комитета РФ, ФСБ РФ и следователей органов внутренних дел РФ с учетом предусмотренной ст. 151 УПК РФ альтернативной подследственности преступлений. В частности, для расследования: - террористического акта (ст. 205 УК РФ) - в составе следователей Следственного комитета РФ, ФСБ РФ и органов внутренних дел РФ; - бандитизма (ст. 209 УК РФ), организации преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210) - в составе следователей Следственного комитета РФ и органов внутренних дел РФ; - угона воздушного судна (ст. 211 УК РФ) - в составе следователей Следственного комитета РФ и ФСБ РФ; - других тяжких и особо тяжких преступлений против общественной безопасности и общественного порядка с учетом альтернативной подследственности преступлений. С учетом описанного нами выше положительного опыта межведомственного взаимодействия в раскрытии преступлений против общественной безопасности и общественного порядка, в целях повышения роли прокурора в обеспечении качественного расследования указанных выше преступлений и обеспечения таким образом защиты прав и законных интересов пострадавших от них лиц представляется целесообразным, наряду с предоставлением прокурору права возбудить уголовное дело, определить его подследственность, также наделить его полномочием по созданию межведомственной следственной группы для их расследования. В этой связи предлагается дополнить УПК РФ ст. 163.1 "Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой", изложив ее в следующей редакции: "163.1. Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой 1. Производство предварительного следствия по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях против общественной безопасности и общественного порядка может быть поручено межведомственной следственной группе в составе следователей Следственного комитета Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и следователей органов внутренних дел Российской Федерации с соблюдением требований ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации о подследственности преступлений. 2. Решение о производстве предварительного следствия межведомственной следственной группой, об изменении ее состава принимает руководитель следственного органа Следственного комитета Российской Федерации. В постановлении должны быть перечислены все следователи, которым поручено производство предварительного следствия, в т. ч. указывается, какой следователь назначен руководителем следственной группы. К работе следственной группы могут быть привлечены должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Состав следственной группы объявляется подозреваемому, обвиняемому. 3. На руководителя и членов межведомственной следственной группы при производстве предварительного следствия распространяются требования части третьей, части четвертой и части пятой ст. 163 настоящего Кодекса". Указанные выше обстоятельства позволяют нам сформулировать вывод о том, что отдельные положения Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, связанные с реализацией прокурором функций надзора за законностью и обоснованностью принимаемых органами предварительного следствия решений, не в полной мере соответствуют реальным потребностям граждан в эффективной и своевременной защите их прав и законных интересов. Такая негативная ситуация, как нам представляется, не способствует выполнению в полном объеме назначения уголовного судопроизводства (п. 1, 2 ч. 1 ст. 6 УПК РФ). Кроме того, она фактически дискредитирует прокурора в глазах следователя, о чем ряд ученых упоминали в своих научных трудах <11>. -------------------------------- <11> Конярова Ж. К. Дискреционные полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 2008; Быков В. М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. Казань, 2008 и др.

Мы отдаем себе отчет в том, что многие представители законодательного органа России, ученые, а также практические работники следственных органов категорически не согласны с изложенными нами выше предложениями относительно возвращения прокурору полномочий, которыми он был наделен до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ. Чтобы иметь веские основания для отторжения или принятия этих предложений, в краткой форме проанализируем полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием за последнее десятилетие. Вначале позиция законодателя была направлена на расширение его полномочий. Так, в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" ст. 146 УПК РФ предусматривала порядок возбуждения уголовных дел, при котором необходимо было получить обязательное согласие прокурора на принятие данного процессуального решения. Однако, как показала следственная практика, этот порядок стал серьезным препятствием к своевременному его возбуждению и в ряде случаев приводил к утрате органами внутренних дел инициативы при раскрытии и расследовании преступлений непосредственно после их совершения, а также задержании подозреваемых. Кроме того, была отмечена большая временная и финансовая затратность указанного механизма. Особую сложность представляла процедура получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела у следователей органов внутренних дел на транспорте. Затем законодатель резко изменил правовой статус прокурора, лишив его не только права давать согласие на возбуждение уголовного дела, но и возможности самому возбудить его и тем самым оперативно отреагировать на факты совершения уголовно наказуемых посягательств на граждан, их права и законные интересы, обеспечив своевременный доступ пострадавших к правосудию. В декабре 2010 г. он вновь предпринимает попытку несколько расширить его полномочия с принятием Федерального закона 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ, в соответствии с которым прокурор, признав вынесенное руководителем следственного органа или следователем постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, принимает решение о его отмене. Все эти периодически возникающие изменения процессуального статуса прокурора, по нашему мнению, свидетельствуют о нестабильности российского уголовно-процессуального законодательства, отсутствии четкой, научно обоснованной концепции о роли и месте прокурора в обеспечении прав и законных интересов граждан в досудебном производстве. Кстати, данная проблема обсуждалась в рамках проведения 18 ноября 2009 г. НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ Круглого стола на тему "Соответствие ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" современным требованиям", в ходе которого было обращено внимание на необходимость повышения роли прокурора в стадии разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. 6 октября 2011 г. в Государственной Думе Совета Федерации РФ был проведен Круглый стол на тему "Суд и справедливость: законодательство и практика", в котором приняли участие депутаты Госдумы РФ, представители судейского корпуса, адвокатского сообщества, Общественной палаты РФ, Следственного комитета РФ, Генеральной прокуратуры РФ, иных правоохранительных органов, а также ученые-юристы. В своих выступлениях многие из них отметили встречающиеся в практике деятельности органов предварительного следствия факты нарушений прав потерпевших от преступлений граждан на своевременный их доступ к правосудию в стадии возбуждения уголовного дела. Известный российский правовед В. А. Михайлов в одной из своих работ, проведя глубокий анализ ранее действовавшего уголовно-процессуального законодательства (до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ), пришел к убедительному выводу о ведущей роли прокурора в реализации функции уголовного преследования в досудебном производстве. При этом он очень точно подметил важность и значимость его статуса по процессуальному руководству органами предварительного следствия и дознания. Говоря о роли прокурора в досудебном производстве по всем вопросам стадии возбуждения уголовного дела и стадии предварительного расследования, ученый высказал мнение, что его полномочия имели руководящий (решающий) характер <12>. -------------------------------- <12> Михайлов В. А. Руководящая роль прокурора в досудебном уголовном процессе Российской Федерации // Публичное и частное право. Вып. II(VI). М.: Изд-во Моск. психол.-социального ин-та, 2010. С. 57, 63.

Развивая указанные выше идеи В. А. Михайлова, считаем необходимым отметить следующее. Поскольку среди должностных лиц, обязанных согласно ст. 21 УПК РФ осуществлять уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения, эта обязанность продолжает оставаться у прокурора, постольку логично восстановить в полном объеме его прежние полномочия осуществлять уголовное преследование по данным делам в стадии возбуждения уголовного дела и в стадии предварительного расследования, которых он был лишен Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ. Кроме того, вопросу о необходимости расширения полномочий прокурора, в т. ч. по возбуждению уголовного дела и отмене незаконных постановлений следователей, за последние 3 года был посвящен ряд публикаций иных ученых <13>. При этом можно сформулировать общий вывод о том, что прокурор как участник уголовного судопроизводства лишился практически всех полномочий, обеспечивающих возможность эффективно осуществлять надзор за исполнением законов при проведении предварительного следствия. -------------------------------- <13> См., н-р: Кожевников О. А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Екатеринбург, 2007; Ширванов А. А. Прокурор в досудебных стадиях процесса // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Межвуз. науч.-практ. конф. Ч. 1. М., 2008; Исламова Э. Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2009; Татьянина Л. Г. Указ. соч. // URL: http://smolgrad. ru/lawdigest/short/2653.php (дата обращения: 13.05.2011) и др.

В целях разрешения изложенных нами проблем прокурорского надзора, повышения его роли в защите прав и законных интересов граждан в стадии возбуждения уголовного дела представляется целесообразным еще раз вернуться к проработке вопроса о необходимости: 1) внесения дополнений в ст. 37 УПК РФ в части предоставления прокурору прав в установленном уголовно-процессуальном законодательстве порядке: - возбуждать уголовное дело и поручать его расследование следователю в соответствии с предусмотренной законом подследственностью; - отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; 2) дополнения УПК РФ ст. 163.1 "Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой". При этом хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не об отстаивании каких-либо ведомственных интересов, а о том, что применение отдельных рассмотренных нами выше положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на практике приводит к необоснованному нарушению прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, что противоречит назначению уголовного судопроизводства, а в конечном итоге - интересам общества в целом. Не случайно в Концепции судебной реформы в России <14> справедливо отмечено: "Неудачный процесс - большее зло, нежели злонамеренное материальное право". -------------------------------- <14> Одобрена Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР".

Название документа