Международно-правовое сотрудничество в ходе осуществления прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ХОДЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О. Н. СТЕПАНОВА

Степанова Ольга Николаевна, заместитель прокурора города Пскова, младший советник юстиции, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Статья посвящена вопросам международного правового сотрудничества при осуществлении прокурорского надзора, взаимодействию с Росфинмониторингом (службами финансовой разведки), применению Конвенции о противодействии коррупции 2003 г.

Ключевые слова: международное сотрудничество, прокурорский надзор, финансовая разведка, борьба с коррупцией.

International legal cooperation in the course of exercising of prosecutorial supervision over implementation of federal legislation O. N. Stepanova

The publication is devoted to the issues of international legal cooperation in the implementation of public prosecutions, interaction with the Federal Financial Monitoring Service (financial intelligence units), the application of the Convention on Action against Corruption in 2003.

Key words: international cooperation, public prosecutor's supervision, financial intelligence, the fight against corruption.

В силу ст. 2 Закона о прокуратуре Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ. Изучение действующих международно-правовых соглашений, участниками которых являются РФ и непосредственно Генеральная прокуратура РФ как субъект международно-правовых сношений, позволяет констатировать, что существующая сегодня модель международного правового сотрудничества ориентирована в большей степени на оказание взаимной правовой помощи, исполнение запросов в уголовно-процессуальной плоскости, выполнение отдельных процессуальных действий, надзорных функций, связанных с расследованием преступлений, рассмотрение вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц, содействие в розыске без вести пропавших, а также на взаимодействие в рамках судебных разбирательств по гражданским, уголовным и семейным делам. К числу международно-правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры РФ, относятся: Европейская конвенция о выдаче (1957 г., с дополнительными Протоколами 1975 и 1978 гг.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г., с дополнительным Протоколом 1978 г.), Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам между государствами - членами СНГ (1993 г., с дополнительным Протоколом к ней 1997 г.), Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания (1998 г.) и другие, в том числе двусторонние договоры и соглашения <1>. -------------------------------- <1> Победкин А. В., Яшин В. Н. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации: Научно-практический комментарий к ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Указами Президента РФ Генеральная прокуратура РФ наряду с Министерством юстиции РФ определена как центральный орган РФ, ответственный за обеспечение реализации положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Указ от 18 декабря 2008 г. N 1800), Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (Указ от 18 декабря 2008 г. N 1799), Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (Указ от 26 октября 2004 г. N 1362). Порядок, формы, способы сотрудничества и оказания взаимной помощи, предусмотренные указанными международными правовыми актами, активно и успешно реализуются правоохранительными органами при расследовании уголовных дел. В то же время практика современной надзорной деятельности все чаще свидетельствует о необходимости использования международно-правовых механизмов сотрудничества правоохранительных органов для получения различной информации и документов на стадии проведения проверок соблюдения федерального законодательства, т. е. до возбуждения уголовного дела, рассмотрения судебного спора. Международно-правовые нормы, связанные с получением такой информации, не консолидированы в единый международный документ, как, например, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г., Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам между государствами - членами СНГ 1993 г. Возможность направления органами прокуратуры компетентным органам иностранных государств запросов об оказании содействия в получении документов и сведений, необходимых для проведения всесторонней проверки исполнения требований федерального законодательства, исходит из толкования и складывающейся практики правоприменения отдельных положений международных конвенций (Конвенция ООН против коррупции 2003 г.) или соглашений о сотрудничестве, заключаемых уполномоченными органами (Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией 2007 г.). Актуальность вопроса совершенствования механизма правовой помощи на доследственной и досудебной стадиях обязана не только общей глобализации макроэкономических процессов, активной интеграции финансовых систем, но и повышенному в связи с этим вниманию правоохранительных органов к использованию и распоряжению государственной собственностью, реализации нелегальных, оффшорных схем вывода капиталов за рубеж, вовлеченности в эти процессы коррумпированных представителей органов государственной власти. Особая значимость получения указанной информации в том, что материалы общенадзорных проверок, как правило, имеют целью возбуждение уголовного дела, в том числе в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ, привлечение виновных лиц к уголовной ответственности и компенсацию причиненного ущерба. В частности, в ходе проведения прокуратурой Псковской области проверки законодательства об ограничениях, связанных с депутатской деятельностью, с учетом оперативной информации о наличии гражданства иностранного государства у действующего депутата представительного органа государственной власти субъекта Федерации (Псковского областного Собрания депутатов), возникла прямая необходимость направления международного правового запроса об оказании взаимной помощи в компетентные органы Израиля. Полученная в установленном порядке в рамках международного сотрудничества информация позволила пресечь незаконную депутатскую деятельность гражданина Израиля, его полномочия как депутата Псковского областного Собрания депутатов досрочно прекращены на основании представления прокурора. По материалам прокурорской проверки в отношении бывшего депутата, представившего фиктивное подтверждение об отсутствии у него гражданства иностранного государства, возбуждено и расследуется уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 327 УК (использование заведомо подложного документа). Направление и исполнение запроса осуществлено уполномоченными органами Российской Федерации (Генеральной прокуратурой РФ) и Израиля в рамках международно-правового сотрудничества, предусмотренного Конвенцией ООН против коррупции (участниками которой являются оба государства), согласно ст. 3 которой она применяется не только к расследованию и уголовному преследованию за коррупцию, но и к предупреждению коррупции. Следует отметить, что указанный международно-правовой документ не содержит прямого указания о возможности обмена информацией, имеющей значение для целей борьбы с коррупцией, на доследственной и досудебной стадиях, однако позволяет осуществлять сношения по вопросам ее предупреждения. Изложенное с учетом особенностей российского законодательства может рассматриваться в плоскости международного сотрудничества и взаимной помощи в получении информации в ходе проведения проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции, имеющих целью ее предупреждение. Впоследствии направление запроса было оспорено указанным лицом в суде, как противоречащее Конвенции и нарушающее его права, в порядке ст. 255 ГПК. Решением суда, вступившим в законную силу, в удовлетворении требований отказано. В ходе рассмотрения судебного спора прокуратурой области по устному согласованию с Генеральной прокуратурой РФ и в рамках взаимодействия с правоохранительными органами Финляндии направлен запрос в Европейский институт по предупреждению преступности при Организации Объединенных Наций, дислоцирующийся в г. Хельсинки. Согласно ответу директора Хельсинкского института направление и исполнение указанного международного запроса допускаются Конвенцией в случае, если целью запроса является "заблаговременное выявление" преступления, связанного с коррупцией, в смысле, придаваемом Конвенцией. Однако было указано, что применение компетентными органами Конвенции как основания для правовой помощи до возбуждения уголовного дела напрямую зависит от широты определения термина "расследование" в законодательстве РФ. Таким образом, объективно существуют некоторые аспекты применения Конвенции, связанные с направлением и исполнением запросов об оказании взаимной помощи, требующие совместного обсуждения для целей их единообразного исполнения. Особое место в международной системе противодействия преступности, легализации доходов, полученных преступным путем, занимают органы финансового расследования, финансовой разведки. На территории РФ указанные функции, наряду с полномочиями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, закреплены за Федеральной службой по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Международные правовые сношения по вопросам получения информации, касающейся существования, местонахождения или движения, характера, юридического статуса и стоимости имущества, подлежащего конфискации как полученного в результате преступной деятельности, осуществляются центральным аппаратом Росфинмониторинга в рамках Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 8 ноября 1990 г.) и Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (заключена в г. Вене 20 декабря 1988 г.). Активное взаимодействие между прокуратурой Псковской области и межрегиональным управлением Росфинмониторинга по Северо-Западному федеральному округу (далее - МРУ Росфинмониторинга по СЗФО), построенное на правильном понимании функциональных ведомственных задач и правовых механизмов получения значимой для проведения прокурорских проверок информации, позволяет эффективно противодействовать преступным посягательствам на территории Псковской области. В частности, материалами финансового расследования, проведенного МРУ Росфинмониторинга по СЗФО по инициативе прокуратуры Псковской области, установлена и подтверждена мошенническая схема увеличения уставного капитала хозяйственного общества, главным акционером которого являлось государственное предприятие, за счет собственных средств общества с целью завладения его активами и вывода из-под контроля государства. Результаты финансового расследования признаны Росфинмониторингом России приоритетными, являлись предметом обсуждения на экспертном совете федеральной службы, послужили основанием для проведения следственными органами проверки в порядке ст. ст. 144, 145 УПК, в ходе которой выводы специалистов полностью подтверждены. На основании материалов прокурорской проверки и результатов финансового расследования следственное управление Следственного комитета РФ по Псковской области возбудило и расследует уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК, в рамках которого будет дана правовая оценка действиям лиц, завладевших государственным имуществом, на предмет наличия признаков преступления, предусмотренного ст. ст. 174, 174.1 УК. Углубленное финансовое расследование, в рамках которого активно задействованы механизмы получения информации от органов финансовой разведки иностранных государств, позволило установить факты приобретения имущества на территории иностранных государств предположительно за счет средств, полученных преступным путем. Предоставленные МРУ Росфинмониторинга по СЗФО схемы финансовых операций физических и юридических лиц, имеющих отношение к созданию и функционированию акционерного общества, легли в основу проверок налоговых органов на предмет полноты и своевременности уплаты налогов и сборов. Кроме того, предварительное финансовое расследование МРУ Росфинмониторинга по СЗФО в рамках уголовного дела, возбужденного по ч. 1 ст. 210 УК в отношении нескольких граждан по факту организации ими преступного сообщества на территориях г. Великие Луки, Усвятского и Себежского районов Псковской области, показало наличие между ними тесных финансовых связей, выявило многочисленные факты осуществления сомнительных операций через подставные фирмы, вывод крупных сумм за рубеж в целях наполнения экономической составляющей преступного сообщества, без ликвидации которой невозможно эффективное противодействие организованной преступной деятельности в целом. Следует отметить, что эффективность и результативность проверок, проводимых правоохранительными органами совместно с Росфинмониторингом, зависят не только от правильного понимания пределов компетенции службы финансовых расследований, постановки перед специалистами вопросов, но и от своевременности их привлечения к проверочным мероприятиям. Именно заблаговременное направление запросов в Росфинмониторинг имеет определяющее значение для получения эффективного и оперативно значимого результата проверок как для службы финансовой разведки, так и для органов следствия. Принимая во внимание, что сроки проведения финансового расследования (до 6 месяцев) сопоставимы со сроками предварительного следствия по наиболее сложным категориям уголовных дел с экономической и коррупционной составляющей, направление запроса в Росфинмониторинг должно быть одним из первых следственных действий. Более того, зачастую правоохранительные органы ограничиваются получением общей статистической информации об объемах финансовых средств, попавших в поле зрения Росфинмониторинга по тем или иным причинам, не уделяя должного внимания источникам поступления денежных средств, их дальнейшей транзакции, приобретению имущества, в том числе на территории иностранных государств. Практически не используются полномочия Росфинмониторинга в рамках проведения доследственных проверок. В то же время сегодня Росфинмониторинг фактически является одной из немногих служб, уполномоченной международным и российским законодательством на получение значительного объема информации не только в ходе расследования уголовного дела, но и на предшествующей ему стадии. Проведенные проверочные мероприятия наглядно продемонстрировали существующую тенденцию использования в мошеннических схемах подставных фирм, вывода активов в оффшоры, переоформления имущества на юридические лица, учредители которых зарегистрированы в зонах с льготными режимами налогообложения. Получение соответствующей информации о движении финансовых потоков, владельцах оффшорного бизнеса и принятие мер по воспрепятствованию незаконной предпринимательской деятельности осложнены в том числе несовершенством системы международно-правового сотрудничества, связанным с длительным исполнением международных запросов, отсутствием механизмов оперативного обмена сведениями о проведении операций, подпадающих под признаки сомнительных, особенностями национального законодательства. Изложенные проблемы применения международных соглашений, межведомственного взаимодействия требуют, на наш взгляд, детальной проработки, обсуждения и выработки мер, направленных на повышение уровня сотрудничества правоохранительных органов в условиях роста трансграничных проявлений преступной деятельности. Накопленный прокуратурой Псковской области опыт проведения международных встреч, в том числе с использованием системы видеоконференц-связи, свидетельствует об их положительном влиянии на вопросы построения и развития конструктивных взаимоотношений между правоохранительными органами иностранных государства как субъектов международно-правового сотрудничества.

Пристатейный библиографический список

Победкин А. В., Яшин В. Н. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации: Научно-практический комментарий к ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Название документа