Проблемы уголовно-правовой ответственности государственных регистраторов (ст. 170 и ст. 285.3 УК РФ)

ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕГИСТРАТОРОВ (СТ. 170 И СТ. 285.3 УК РФ) <*>

С. В. ПРОЦЕНКО, С. Н. КУКУШКИН

Проценко Сергей Витальевич, доцент кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного юридического института (ДВЮИ) МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.

Кукушкин Сергей Николаевич, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института (ДВЮИ) МВД России, старший лейтенант полиции.

Вопросы уголовной ответственности лиц, вносящих в реестр заведомо недостоверные сведения об имущественных правах участников экономического оборота недвижимости, настоятельно требуют более конкретного теоретического осмысления и изучения. В настоящем исследовании предлагаются авторское решение и необходимые меры по приведению уголовного законодательства, а также законодательства об административных правонарушениях в соответствие с экономическими условиями развития соответствующих имущественных отношений в Российской Федерации.

Ключевые слова: отношения экономического оборота, преступления в сфере экономической деятельности, государственная регистрация прав, уголовная ответственность, государственный регистратор, состав преступления.

The issues of criminal responsibility of persons entering into register knowingly false information on property rights of participants of economic turnover of immovable property require more concrete theoretical apprehension. The present research proposes the author's solution and necessary measures with respect to bringing of criminal legislation and also legislation on administrative violations to correspondence with economic conditions of development of relevant property relations in the Russian Federation.

Key words: relations of economic turnover, crimes in the sphere of economic activity, state registration of rights, criminal responsibility, state registrar, elements of crime.

Проблема соотношения гражданско-правовой и уголовно-правовой квалификации противоправной деятельности государственных регистраторов (пусть и на примере регистрации юридических лиц) отмечается учеными в области гражданского права <1>. Аналогичные проблемы возникают и при квалификации отдельных преступлений в сфере экономической деятельности, объектом которых выступают отношения, связанные с государственной регистрацией имущественных прав на недвижимость. Принимая во внимание реформу правоохранительных органов России <2>, можно отметить прямое отношение к эффективности деятельности этих органов точности, системности и непротиворечивости уголовного законодательства. Как говорится в Программе народных инициатив Общероссийского народного фронта, "действующий УК в результате многочисленных поправок и дополнений приобрел несистемный, лоскутный характер" <3>. Постараемся внести посильную лепту в процесс повышения эффективности действующего уголовного законодательства. -------------------------------- <1> "Из примерно 4 млн. зарегистрированных юридических лиц 3 млн., т. е. 75%, составляют ООО... из которых едва ли не большая часть - фирмы-однодневки и "пустышки" без имущества и реальных участников, нередко созданные по подложным документам и использующиеся в основном для совершения различных злоупотреблений, - очевидной становится проблема совершенствования действующего законодательства о регистрации юридических лиц. В своем нынешнем виде оно весьма либерально - не требуется проверка соответствия действительности данных, представляемых на регистрацию, что позволяет регистрировать многочисленные общества с ограниченной ответственностью на подставных лиц". См.: Суханов Е. А. О концепции развития законодательства о юридических лицах // Материалы четырех ежегодных научных чтений памяти проф. С. Н. Братуся (Москва, 28 октября 2009 г.). М.: Юриспруденция, 2010. С. 9, 11. <2> О полиции: Федер. закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900. <3> URL: http:// top. rbc. ru/ politics/ 24/ 10/ 2011/ 621645.shtml.

Итак, в Уголовном кодексе Российской Федерации определенно вырисовываются контуры уголовно-правовой ответственности государственного регистратора. В этом смысле представляет интерес теоретико-правовой анализ двух норм уголовного закона, а именно ст. 170 и ст. 285.3 УК РФ. Еще в 2004 г. ученые обращали внимание на практически полное отсутствие уголовной ответственности регистраторов, ведущих те или иные государственные реестры: "Следовало бы задуматься о выработке более четких правовых предписаний об их ответственности в случае умышленного или неосторожного нарушения правил ведения реестра. Например, ст. 170 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за "регистрацию заведомо незаконных сделок с землей"... Вообще не предусмотрена ответственность за заведомо незаконную регистрацию сделок и/или перехода прав на здания... Это значит, что в данном случае привлечение к уголовной ответственности регистраторов по этой статье невозможно" <4>. -------------------------------- <4> Герасин С. И. Сравнительный анализ системы регистрации прав на недвижимое имущество в России и Германии. Россия в контексте международного развития: международное частное право, защита культурных ценностей, интеллектуальная собственность, унификация права: Сб. ст., посвященных юбилею М. М. Богуславского / Под ред. А. Трунка, Р. Книпера и А. Г. Светланова. Берлин: БерлинерВиссеншафтсферлаг, 2004 // СПС "Гарант", 2010.

Следует отметить, что государство с большим опозданием отреагировало на предложения ученых и жалобы собственников, пострадавших от мошеннических действий с реестрами. Только 5 июля 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 1 июля 2010 г. N 147-ФЗ <5>, устанавливающий уголовную ответственность для должностных лиц за внесение в государственные реестры заведомо недостоверных сведений, а также за умышленное уничтожение или подлог документов, на основании которых ведутся реестры (ст. 285.3 УК РФ). При этом в действующем Уголовном кодексе уже имеется ст. 170 УК РФ, предусматривающая ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю. -------------------------------- <5> О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ: Федер. закон от 1 июля 2010 г. N 147-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. N 27. Ст. 3431.

Если проанализировать оба состава преступления (ст. 170, 285.3 УК РФ), то окажется, что они во многом схожи как по объективным, так и по субъективным признакам. Видовым объектом для всех составов преступлений главы 22 УК РФ являются те или иные отношения в сфере экономической деятельности. Совершенно справедливо и то, что неправомерная регистрация сделок, совершаемых с землей (ст. 170 УК РФ), находится именно в этой главе Уголовного кодекса, так как ее последствием будет в первую очередь нарушение имущественных (частных) прав участников экономических отношений. Несмотря на то что ст. 170 УК РФ, по мнению А. Н. Караханова, предусматривает три самостоятельных состава преступления, которые отличаются друг от друга объективными признаками: 1) объектом первого преступления является установленный порядок государственной регистрации сделок с землей; 2) объект второго преступления - установленный порядок ведения государственного земельного кадастра; 3) объект третьего преступления - установленный порядок определения размеров платежей за землю <6>, первый и второй состав, по сути, полностью охватываются диспозицией ст. 285.3 УК РФ - внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений. -------------------------------- <6> Комментарий к Уголовному кодексу РФ (постатейный): Комментарий / Под ред. А. В. Бриллиантова. М.: Проспект, 2010 // СПС "Гарант".

Отмечая особенности объекта экономических преступлений на примере ст. 170 УК РФ, Н. А. Лопашенко утверждает, что объект таких преступлений выводится из принципа запрета заведомо криминальных форм поведения в экономической деятельности (проявление принципа законности экономической деятельности). Разница лишь в том, что поведение субъекта здесь регулируется уже не правом других отраслей, а непосредственно уголовным правом <7>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (отв. ред. В. М. Лебедев) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (7-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <7> Комментарий к Уголовному кодексу РФ: Комментарий / Под ред. В. М. Лебедева. М.: Норма, 2007 // СПС "Гарант", 2010.

Какой же отраслью права в контексте сказанного регулируются отношения между регистрирующим органом, который действует в лице регистраторов, и участниками экономического оборота, в лице субъектов вещного или обязательственного права? Часть 1 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <8> (далее - Закон "О регистрации прав") устанавливает, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним есть юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. В свою очередь, согласно ч. 6 ст. 131 ГК РФ сам порядок государственной регистрации устанавливается Законом "О регистрации прав" именно в соответствии с ГК РФ. Таким образом, мы приходим к выводу о наличии между регистрирующим органом и заявителями гражданско-правовой связи в форме организационно-процедурного отношения, которое, в свою очередь, имеет служебный характер в части реализации вещных или обязательственных прав участников экономического оборота недвижимости <9>. -------------------------------- <8> О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федер. закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <9> См.: Кукушкин С. Н. Вопросы частного организационно-процедурного отношения // Закон и право. 2009. N 10. С. 69 - 72; Кукушкин С. Н. Проблема гражданско-правовых организационных отношений // Современные проблемы юридической науки и правового образования: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. Иркутск, 7 - 8 окт. 2010 г. / Под ред. И. А. Миникеса, Ю. В. Виниченко. Иркутск: Изд-во "БГУЭП", 2010. С. 124 - 129 и др.

Следовательно, объектом преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ (за исключением занижения платы за землю), являются в совокупности материальные (имущественные <10>) и тесно связанные с ними организационно-процедурные отношения в сфере гражданского (экономического) оборота земельных участков. Как справедливо отмечает В. П. Верин, данное преступление посягает на отношения собственности на землю и на права граждан и юридических лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся землей <11>. Стало быть, если имущественные права на землю возникают в силу факта их государственной регистрации (ст. 164, 131 ГК РФ), то деятельность регистратора, осуществляемая в рамках организационно-процедурных отношений по ведению кадастра и реестра прав недвижимости от лица регистрирующего органа, будет фиксировать и организационно-процедурные отношения в качестве охраняемых уголовным законом как по ст. 170 УК РФ, так и по ст. 285.3 УК РФ. -------------------------------- <10> ГК РФ предусматривает возможность совершения различных сделок с землей. Физическое или юридическое лицо может приобрести право собственности на землю, а также ограниченные вещные права, которыми являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268), сервитуты (ст. 274 и 277). Эти лица также могут иметь обязательственные права на земельный участок, являющиеся результатом различных сделок, а именно: договоры ренты (ст. 583, 586, 587); мены, дарения (ст. 567 - 581); пожертвования (ст. 582); аренды (ст. 606 - 609); договоры безвозмездного пользования (ст. 689), страхования, доверительного управления имуществом (ст. 1012 - 1013). Кроме того, земля может быть передана в залог по ипотечному договору. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (отв. ред. В. М. Лебедев) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (7-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <11> Комментарий к Уголовному кодексу РФ: Комментарий / Отв. ред. В. М. Лебедев. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010 // СПС "Гарант".

Таким образом, отнесение уголовно противоправного поведения государственного регистратора по внесению в реестр данных об имущественных правах к преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 285.3 УК РФ) представляется в корне неверным, так как преступное деяние, совершенное указанным должностным лицом, непосредственно посягает на вещные, обязательственные, в том числе корпоративные, отношения участников экономического оборота <12>. То есть имеет место проблема соотношения (конкуренции) двух составов преступлений, имеющих единый объект уголовно-правовой охраны, но находящихся в разных разделах (главах) УК РФ. -------------------------------- <12> К примеру, абсолютно закономерно нахождение ст. 170.1 УК РФ (ответственность за фальсификацию единого государственного реестра юридических лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета), ст. 185.2 УК РФ (нарушение порядка учета прав на ценные бумаги), в главе 22 УК РФ, так, имеет место единый со ст. 170 и 285.3 УК РФ объект уголовно-правовой охраны.

Если говорить о субъекте преступления, то полагаем, что традиционный уголовно-правовой подход к государственному регистратору как к должностному лицу <13> согласно примечаниям ст. 285, 318 УК РФ неприменим. Регистраторы в рамках организационно-процедурных отношений по государственной регистрации частных прав: а) не исполняют функции представителя власти, ибо не наделены законом распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости; б) не обладают правом в одностороннем порядке (в рамках субординационных отношений) принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями <14>. Как говорится в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, "запись в ЕГРП, не являясь по своей правовой природе ненормативным актом (подобно тому, как не являются ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния, действия нотариусов и др.), представляет собой особый юридический факт, который вместе с соответствующим правовым основанием образует сложный фактический состав" <15>. -------------------------------- <13> В уголовном законодательстве сложилось традиционное понимание должностного лица как специального субъекта преступления. В частности, в п. 2, 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 на основании толкования примечаний к ст. 285 и ст. 318 УК РФ дается следующее определение должностного лица: "В соответствии с п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти... к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности". <14> "Акт государственной регистрации, не является индивидуальным (ненормативным) правовым актом, по смыслу ст. 2 Закона о государственной регистрации прав, поскольку не носит распорядительного характера, не выражает какие-либо юридически властные волеизъявления и не адресован определенному кругу лиц, не подлежит оспариванию в порядке, установленном указанной нормой (ст. 198 АПК РФ) процессуального законодательства". См.: Постановление ФАС Московского округа от 5 февраля 2004 г. N КГ-А40/26-04 // СПС "КонсультантПлюс", 2008. <15> Витрянский В. В. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М.: Статут, 2004. С. 63.

На особый правовой статус лица органов, регистрирующих имущественные права, может косвенно указывать письмо Правительства РФ от 1 апреля 2003 г. N 2084п-П4 "Официальный отзыв на проект Федерального закона N 272994-3 "О внесении изменения в примечание первое к ст. 285 УК РФ", внесенный депутатом Государственной Думы А. А. Аслахановым". Законопроект был направлен на устранение неопределенности, связанной с тем, что используемое в ряде статей Особенной части УК РФ (содержащихся в главах 19 "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина" и 22 "Преступления в сфере экономической деятельности") понятие "должностное лицо" конкретно не определено. В то же время примечание первое к ст. 285 УК РФ, в котором содержится понятие должностного лица, на указанные главы Уголовного кодекса не распространяется. Как отмечалось в указанном письме, предлагаемый в законопроекте подход устранения данной неопределенности и исключения тем самым применения норм уголовного закона по аналогии в целом заслуживает внимания. Однако в результате этого возникает другая несогласованность положений УК РФ, касающаяся признаков субъекта преступлений, предусмотренных ст. 140, 149, 169, 170, 188 (часть третья, пункт "б") данного Кодекса. В связи с изложенным Правительством Российской Федерации проект Федерального закона не был поддержан. Думается, что данный отказ Правительства РФ был основан именно на особенностях правоотношений, в которых участвует субъект преступлений в рамках особого "экономического" объекта уголовно-правовой охраны в соответствующих статьях (главах) УК РФ. Исходя из положений Концепции процедуры государственной регистрации частных прав на недвижимость, статус регистратора имеет особый организационно-процедурный характер, реализуемый в рамках гражданско-правовых отношений, возникающих между заявителями и регистрирующим органом. То есть процедурная деятельность регистратора основывается на точном соблюдении им норм гражданского права (процедурного и материального) и имущественного (экономического) интереса сторон. Действия регистратора выражаются (объективируются) вовне посредством внесения в реестр данных об объекте недвижимости, о субъекте, а также о правах и сделках, совершаемых с недвижимостью. Согласно абз. 5 ч. 6 ст. 12 Закона "О регистрации прав" в подраздел II ЕГРП вносятся записи о подлежащих государственной регистрации сделках об отчуждении объектов недвижимости, а также о праве собственности и об иных вещных правах на каждый объект недвижимого имущества, имя (наименование) правообладателя, данные удостоверения личности физического лица и реквизиты юридического лица, адрес, указанный правообладателем, вид права, размер доли в праве, наименования и реквизиты правоустанавливающих документов, дата внесения записи, имя государственного регистратора и его подпись. Анализируя указанную норму Закона "О регистрации прав" в совокупности с анализом диспозиции ст. 170, 285.3 УК РФ, можно сделать ряд выводов: 1. Статьи 170 и 285.3 УК РФ, по сути, дублируют друг друга, так как все записи в ЕГРП, включая и сделки с землей, ведение кадастра недвижимости, охватываются, по сути, ст. 285.3 УК РФ (внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений). То есть действия регистратора в юрисдикционном плане тождественны и различаются лишь в том, что в первом случае в ЕГРП вносятся сведения о сделках с землей, во втором - о сделках с иными видами недвижимости и о вещных правах на нее (включая и права на земельные участки). 2. В некоторых случаях регистрируемые сделки не с землей одновременно требуют и регистрации вещных прав - согласно ст. 558 ГК РФ, ст. 290 ГК РФ, а также ст. 36 ЖК РФ сделка с квартирой (требует государственной регистрации) является одновременно и сделкой с земельным участком, который входит в состав общего имущества собственника жилого помещения в многоквартирном доме <16>. -------------------------------- <16> "Принимая во внимание положения п. 1 ст. 290 ГК, п. 1 ст. 36 ЖК, общим имуществом в многоквартирном доме являются: помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Согласно п. 2 ст. 23 Закона о регистрации государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество". См.: п. 2, 5 Инструкции об особенностях внесения записей в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним при государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, являющиеся общим имуществом в многоквартирном доме, предоставления информации о зарегистрированных правах общей долевой собственности на такие объекты недвижимого имущества: утв. Приказом Минюста РФ от 14 февраля 2007 г. N 29 // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2007. N 5.

Проблема "двойственности" составов преступлений, предусмотренных ст. 170, 285.3 УК РФ, заставляет задуматься о постановке соответствующего вопроса об объединении (унификации) данных норм УК РФ. Думается, что в целях повышения эффективности расследования данных преступлений, повышения уровня защищенности участников гражданского оборота недвижимого имущества ст. 170 УК РФ необходимо реконструировать "по образу и подобию" ст. 285.3 УК, а последнюю исключить из действующего УК РФ. Неосторожная форма противоправной деятельности государственного регистратора может найти свое место в КоАП РФ, причем местоположение его, так же как и в УК РФ, должно находиться в главе, которая фиксирует в качестве объекта противоправного посягательства имущественные (частные) права субъектов экономического оборота. В настоящее время в КоАП РФ имеет место во многом аналогичная уголовно-правовой проблема квалификации административно-правовой ответственности регистраторов за внесение в реестр недостоверных сведений об имущественных правах. Так, глава 7 КоАП РФ ("Административные правонарушения в области охраны собственности") содержит лишь одну норму, охраняющую экономические отношения в сфере оборота интеллектуальных (исключительных) прав на объекты промышленной собственности и в этом смысле связанную регистрационными действиями, - ст. 7.28 "Нарушение установленного порядка патентования объектов промышленной собственности в иностранных государствах". С другой стороны, в главе 19 КоАП РФ ("Административные правонарушения против порядка управления") имеется небезупречная по содержанию диспозиции ст. 19.21 "Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним". Принимая во внимание такие недостатки ст. 19.21 КоАП РФ, как некорректность объекта посягательства (правонарушения против порядка управления), "узкий" и неточный характер объективной стороны правонарушения (порядок регистрации) <17>, дискуссионный характер как в теории <18>, так и на практике <19> приобретает статус субъекта административного правонарушения. Предлагаем, исключив из главы 19 КоАП РФ ст. 19.21, включить в главу 7 КоАП РФ норму (ст. 7.35), в которой предусматривалась бы ответственность должностного лица регистрирующего органа за внесение в единые государственные реестры недостоверных сведений по неосторожности. -------------------------------- <17> Исходя из диспозиции ст. 19.21 КоАП РФ, остаются вне поля административно-правовой ответственности действия регистраторов корпоративных прав (ФНС РФ - ст. 170.1 УК РФ), интеллектуальных прав (Роспатент - 285.3 УК РФ), ценных бумаг (держатели реестра - регистраторы, депозитарии - ст. 170.1, 185, 185.2 УК РФ) и т. д. Кроме того, сам по себе порядок регистрации и неправомерное внесение в реестр могут иметь взаимоисключающие признаки внешней объективации. <18> Так, по мнению А. Н. Гуева, субъектами анализируемого правонарушения являются: 1) граждане, например, купившие квартиру; 2) должностные лица, например сотрудник учреждения юстиции, регистрирующего права на недвижимость и сделки с нею; 3) юридические лица, например арендатор нежилого помещения. См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: Комментарий / А. Н. Гуев // СПС "Гарант", 2010. <19> О специальном субъекте административного проступка по ст. 19.21 КоАП РФ - исключительно в лице государственного регистратора справедливо указал Верховный Суд РФ: "Поскольку Законом "О регистрации прав" указанный месячный срок установлен лишь для органа, осуществляющего регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, собственник (арендатор или иной пользователь) не может быть привлечен к административной ответственности по статье 19.21 КоАП РФ за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в случае, если он не осуществит такую регистрацию в определенный срок". См.: Вопрос 17. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2005 г. (по гражданским делам): утв. Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 4, 11 и 18 мая 2005 г. // БВС РФ. 2005. N 10.

В целях реализации положений Закона "О полиции" в части требований Закона защиты собственности необходимо приведение уголовного законодательства, а также законодательства об административных правонарушениях в соответствие с экономическими условиями развития соответствующих имущественных отношений в Российской Федерации.

Название документа