Прокурорский надзор как средство укрепления законности в сфере экономики

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК СРЕДСТВО УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

Н. В. СУБАНОВА

Субанова Наталья Викторовна, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Дан анализ состояния законности в сфере экономики в Российской Федерации во взаимосвязи с надзорной деятельностью, осуществляемой органами прокуратуры. Рассмотрены особенности и результаты прокурорского надзора за исполнением законов в тех сферах, где состояние законности характеризуется негативно. Особое внимание уделено различным аспектам защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, в рамках которой посредством реализации новых полномочий органам прокуратуры удалось снизить количество незаконных проверок хозяйствующих субъектов, привести к единообразию порядок их проведения.

Ключевые слова: законность, закон, прокуратура, надзор, контроль, экономика, предпринимательство, реагирование, средства, нарушения.

Prosecutor's supervision as a means of strengthening legality in the field of economy N. V. Subanova

The author analyses the state-of-the-art of legality in the sphere of the Russian Federation's economics in its interrelation with the prosecutorial supervision activity in this direction. The Prosecution Service's priorities in its activity trends are designated. Some peculiarities and results of a prosecutorial supervision of obedience to the law in the spheres where the state of legality is characterized in a particularly negative way, were submitted to a detailed examination. A particular attention is given to various aspects of a Public Prosecutor's defense of entrepreneurs' activity's rights. In the framework of this defense The Prosecution Service bodies, realizing their new powers managed to reduce the number of unlawful checking of business entities and to bring the order of their conduct to uniformity.

Key words: legality, law, Public Prosecution Service, supervision, control, economics, business, reaction, means, offences.

В настоящее время состояние законности в сфере экономики в основном оценивается негативно. В 2010 г. органами административной юрисдикции возбуждено более 2,5 млн. дел об административных правонарушениях в сфере экономики <1>. Особенно острой является проблема незаконного вывоза капитала из России под видом осуществления внешнеторговых операций: сумма невозврата валютных средств в этом году составила 116,3 млрд. руб. (что в два раза больше, чем в 2009 г., и в восемь раз, чем в 2008 г.). За три года число фирм-однодневок в сфере внешнеэкономической деятельности увеличилось вдвое: признаки этих фирм наблюдаются у 70% участников внешнеэкономической деятельности (140 тыс. компаний) <2>. Износ основного и вспомогательного оборудования (по некоторым оценкам, он составляет от 60 до 80%), недостаточное финансирование капитального ремонта жилья, неэффективность управления в сфере ЖКХ негативно отражаются на качестве предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг. Так, в результате аварии электросетей в декабре 2010 г. в центральной части России было обесточено 4,4 тыс. населенных пунктов, в которых проживают 900 тыс. человек. Ущерб составил 1 млрд. 77 млн. руб. <3>. -------------------------------- <1> См.: форма федерального статистического наблюдения N 1-АЭ за 2010 г. <2> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитич. записка: В 2 ч. / Под общ. ред. И. Э. Звечаровского. М., 2011. Ч. I. С. 103. <3> См.: Латухина К. Тарифы устоят // Российская газета. 2011. 31 янв.

Приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики обусловливаются состоянием законности и мерами, принимаемыми руководством страны для решения первоочередных задач. В структуре выявленных прокурорами правонарушений в 2010 г. преобладали нарушения законов о бюджете, жилищно-коммунальном хозяйстве, защите прав субъектов предпринимательской деятельности, налогах, землепользовании, государственной и муниципальной собственности. В первом полугодии 2011 г. (в сравнении с аналогичным периодом истекшего года) значительно возросло число выявленных нарушений законов о государственной и муниципальной собственности, жилищно-коммунальном хозяйстве, банкротстве. Учитывая ключевую роль консолидированного бюджета в экономике России, прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства по-прежнему является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Бюджетное реформирование, регулярные проверки исполнения бюджетного законодательства в определенной степени улучшили организацию управления бюджетными средствами. Однако прокурорами выявляется значительное количество нарушений законов при исполнении доходных и расходных частей бюджетов, в том числе нецелевое использование бюджетных средств. Как отметил Президент РФ, нецелевые расходы, включая прямое воровство и "откаты", составляют не менее триллиона рублей <4>. Наблюдается устойчивая тенденция к росту числа выявляемых нарушений на всех этапах закупочной деятельности (особенно при размещении заказа). Так, по результатам проверок, проведенных органами прокуратуры в 2008 г., выявлено более 14 тыс. коррупционных нарушений законов о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; в 2009 г. - почти 20 тыс.; в 2010 г. - более 32 тыс. <5>. Неправомерная деятельность недобросовестных представителей государственных заказчиков и предпринимателей создает реальную угрозу национальной безопасности, подрывает авторитет власти, препятствует конкуренции и в итоге сдерживает социально-экономическое развитие страны. -------------------------------- <4> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. <5> См.: форма К (код формы 501) "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности" за 2010 г.

Негативно характеризуется состояние законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). В 2010 г. больше чем на 40% увеличилось количество выявленных прокурорами незаконных правовых актов, что аналогично показателям 2009 г. <6>. В целях реализации поручения Президента РФ начиная с марта 2011 г. органами прокуратуры систематически проводятся проверки исполнения законов, направленные на оценку эффективности использования финансовых ресурсов организациями коммунального комплекса. В ходе проверок выявляются факты незаконного использования бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Имеют место нарушения, связанные с приемкой и вводом в эксплуатацию жилых домов, непригодных для проживания. Установлены факты хищений денежных средств, выделенных из указанного Фонда и предназначенных для проведения капитального ремонта многоквартирных домов. Выявляются случаи перечисления денежных средств на счета аффилированных коммерческих структур и привлечения к выполнению работ организаций-посредников, имеющих признаки фирм-однодневок. В деятельности управляющих компаний и коммунальных организаций распространены криминальные посягательства на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги. В целом за 2010 г. органами прокуратуры в сфере ЖКХ выявлено более 130 тыс. нарушений законов. Правоохранительными органами по материалам, направленным прокурорами, возбуждено 200 уголовных дел <7>. -------------------------------- <6> См.: форма П (код формы 555) "Отчет о работе прокурора" за 2010 г. <7> См.: форма П (код формы 555) "Отчет о работе прокурора" за 2010 г.

Приоритетным направлением прокурорского надзора в настоящее время стала защита прав субъектов предпринимательской деятельности. Учитывая негативную характеристику состояния законности при осуществлении контрольных мероприятий в сфере предпринимательства, потребовалось наделить органы прокуратуры новыми полномочиями по согласованию проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок хозяйствующих субъектов. Несмотря на то что нарушения прав предпринимателей допускаются практически на всех уровнях публичной власти, органам прокуратуры благодаря целенаправленным организационным и надзорным мероприятиям удалось снизить количество незаконных проверок хозяйствующих субъектов и привести к единообразию порядок их проведения. Во исполнение требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в 2010 г. органами прокуратуры рассмотрено около 45 тыс. обращений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, из которых отклонено 50%, что аналогично показателям 2009 г. В ходе формирования Генеральной прокуратурой РФ сводного плана проведения плановых проверок на 2011 г. около 63% заявленных проверок не включены в план как не соответствующие требованиям законодательства (в 2010 г. - 48%) <8>. -------------------------------- <8> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год. Ч. I. С. 88.

В первом полугодии 2011 г. в большинстве случаев основанием отказа стало несоблюдение требований, предъявляемых к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки. Большая часть выявленных нарушений связана с несоблюдением порядка государственного контроля, превышением полномочий органами исполнительной власти. Например, внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры или без распоряжения (приказа), за рамками предмета конкретной проверки, в отсутствие оснований для их проведения. Укреплению состояния законности способствует активный диалог прокуратуры с предпринимательским сообществом. Действия прокуроров городов и районов ориентированы на обеспечение системного сбора, накопления и обработки информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного и муниципального контроля в целях оперативного выявления нарушений законодательства и принятия мер к их пресечению. На это направлена деятельность общественных советов по защите малого и среднего бизнеса, созданных при прокуратурах, в числе основных задач которых: обеспечение взаимодействия органов прокуратуры с субъектами предпринимательской деятельности; разработка и практическая реализация механизма постоянного информационного обмена между прокуратурой и общественными организациями; пресечение действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности; выявление и устранение фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства; противодействие рейдерским захватам; разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы. С момента создания при прокуратурах общественных советов по защите малого и среднего бизнеса в органы прокуратуры поступают десятки обращений предпринимателей, основная масса которых по-прежнему касается обжалования бездействия должностных лиц органов местного самоуправления, несоблюдения ими установленных законом сроков рассмотрения обращений. В частности, директора пяти действующих в Республике Мордовия компаний сотовой связи через Общественный совет при прокуратуре пожаловались на волокиту при рассмотрении администрацией городского округа их заявлений о предоставлении земельных участков для установки базовых станций связи. Некоторые отказы в предоставлении земельных участков были мотивированы не нормами законов, а нецелесообразностью (например, тем, что жители ближайших домов будут жаловаться в прокуратуру). В результате принятия мер прокурорского реагирования права хозяйствующих субъектов были восстановлены. Благодаря систематическим прокурорским проверкам соблюдения местными администрациями установленных сроков рассмотрения обращений предпринимателей, количество таких нарушений значительно снизилось. Органами прокуратуры в 2009 - 2010 гг. и в истекшем периоде 2011 г. активно проводилась работа по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Прокурорами выявлены и устранены многочисленные факты издания региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления незаконных правовых актов, касающихся практически всех сфер предпринимательской деятельности. Подобными актами, зачастую принятыми с превышением полномочий, устанавливались различные административные барьеры, налагались не предусмотренные законом обязанности, предоставлялись льготы и привилегии, организовывалось необоснованное проведение проверок хозяйствующих субъектов. Получила распространение незаконная практика понуждения органами местного самоуправления хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, выполнению определенных действий, в том числе взимание поборов под видом оказания добровольных пожертвований либо участия в благотворительных мероприятиях. Значительное внимание органами прокуратуры уделяется вопросам исполнения законодательства при аренде предпринимателями государственного и муниципального недвижимого имущества. Повсеместно выявляются нарушения законов в части соблюдения преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого имущества в собственность. Имеют место факты незаконного заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества без проведения торгов в случаях, когда их проведение необходимо; отсутствия обязательной информации в извещениях о торгах; завышения либо занижения размера выкупной стоимости подлежащих отчуждению арендуемых объектов. Нарушения законов в этой сфере создают условия для коррупционных проявлений. Например, по протестам прокуроров районов в Кемеровской и Новосибирской областях приведены в соответствие с федеральным законодательством нормативные правовые акты органов местного самоуправления, согласно которым размер арендной платы определялся с учетом произвольно установленных коэффициентов либо в зависимости от источника финансирования арендатора. С защитой прав субъектов предпринимательства тесно связана сфера лицензирования, где уровень правонарушений остается высоким. Типичными нарушениями законов здесь являются предъявление лицензирующими органами дополнительных требований к соискателям лицензий (истребование не предусмотренной законом документации), необоснованные отказы в их выдаче и, напротив, предоставление лицензий без прохождения в установленном порядке предварительного лицензионного контроля, нарушение сроков рассмотрения заявлений соискателей о выдаче лицензий и др. <9>. Такая ситуация в целом характерна для разрешительной деятельности в сфере экономики. -------------------------------- <9> Подробнее о типичных нарушениях законов в сфере лицензирования предпринимательской деятельности см.: Субанова Н. В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль. М., 2011.

Особенностью отечественного правового регулирования разрешительной деятельности является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Избрание конкретных форм разрешительной деятельности, замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично. Наряду с наиболее распространенными формами разрешительной деятельности (лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификация, предоставление допуска, аттестация, аккредитация, квотирование, регистрация) на практике реализуются самые различные виды разрешений, правовое регулирование которых не имеет целостного характера. Так, на первый взгляд сложно усмотреть разрешительное начало учетной функции "ведения единого федерального реестра туроператоров" <10>, реализуемой Федеральным агентством по туризму <11>. Однако анализ правового регулирования позволяет выявить существование в этой области именно разрешительного режима, практически аналогичного лицензированию, соответственно, отмена лицензирования такой деятельности с одновременным введением иного разрешительного порядка представляется малопонятной. Довольно условно проведена грань даже между "разрешениями", "лицензиями" и смежными с ними "специальными разрешениями". Нередко органами исполнительной власти, несмотря на законодательное закрепление уведомительного порядка реализации прав, фактически осуществляется разрешительная деятельность. Такие пробелы не могут не сказываться на характеристике состояния законности в рассматриваемой сфере. Преодоление их последствий также находится в поле зрения прокуратуры. -------------------------------- <10> См.: ст. 4.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". <11> См.: Приказ Минспорттуризма России от 26 сентября 2011 г. N 1117 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров".

Проводимые органами прокуратуры проверки исполнения законодательства в сфере использования и приватизации государственного и муниципального имущества свидетельствуют о массовых нарушениях при распоряжении таким имуществом организациями, за которыми оно закреплено на правах хозяйственного ведения либо оперативного управления. Оно сдается в аренду без согласования с собственником. Допускается предоставление имущества в пользование сторонним организациям без оформления договорных отношений, что нередко сопровождается отсутствием обязательной оценки передаваемого имущества. Зачастую организациями не принимаются меры по взысканию задолженности по арендной плате за пользование имуществом. Например, прокуратурой г. Москвы в 2008 - 2010 гг. в связи с такими нарушениями законов в арбитражный суд направлено 645 исков и заявлений. В результате проведенных органами прокуратуры в 2009 г. масштабных проверок по фактам незаконного распоряжения имуществом, преднамеренного банкротства предприятий, подведомственных Государственной корпорации "Ростехнологии", возбуждено 22 уголовных дела <12>. Благоприятную почву для незаконного использования государственного и муниципального имущества создают нарушения законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В 2011 г. в территориальных подразделениях Росреестра были проведены прокурорские проверки, в ходе которых выявлены многочисленные факты необоснованного отказа в приеме документов, истребование не предусмотренных законом документов, незаконный отказ в государственной регистрации прав. Зачастую обязанности по проведению правовой экспертизы документов и проверке законности сделок исполняются государственными регистраторами ненадлежащим образом, что влечет ущемление государственных и общественных интересов. -------------------------------- <12> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. И. Э. Звечаровского. М., 2010. С. 171.

Существенное значение для укрепления состояния законности имеет деятельность Межведомственной рабочей группы по противодействию преступлениям в сфере экономики, созданной в Генеральной прокуратуре РФ в 2006 г. по поручению Президента РФ с участием представителей ряда правоохранительных и контролирующих органов. Аналогичные межведомственные рабочие группы успешно функционируют в прокуратурах субъектов РФ. Одним из приоритетов деятельности Межведомственной рабочей группы является обеспечение взаимодействия ее участников при выявлении и пресечении правонарушений в банковском секторе, а также его декриминализация. Совместными действиями участников Межведомственной рабочей группы на территории Московского региона и в ряде других субъектов РФ пресечена деятельность некоторых коммерческих банков, а также финансовых площадок, участвовавших в обналичивании и конвертации десятков миллиардов рублей. Таким образом, динамичное развитие экономики, формирование цивилизованных рыночных отношений, реализация выбранного государством курса на обеспечение свободы экономической деятельности обусловлены необходимостью укрепления законности в сфере экономики. Проводимая на этом направлении органами прокуратуры деятельность позволила достичь определенных результатов. Вместе с тем говорить о положительной динамике преждевременно. Факторами, влияющими на состояние законности в сфере экономики, являются недостатки правового регулирования, включая пробелы и коллизии законодательства, спонтанность принятия нормативных правовых актов. Существующие юридические механизмы недостаточно эффективны и не обеспечивают восстановления законности, что определяет необходимость дальнейшей правовой регламентации соответствующих отношений.

Библиографический список

Латухина К. Тарифы устоят // Российская газета. 2011. 31 янв. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. И. Э. Звечаровского. М., 2010. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитич. записка: В 2 ч. / Под общ. ред. И. Э. Звечаровского, М., 2011. Субанова Н. В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль. М., 2011.

Название документа