Надзор за соблюдением федерального законодательства при установлении денежного содержания, доплат к пенсии и иных гарантий лицам, замещающим государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы

НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ ДЕНЕЖНОГО СОДЕРЖАНИЯ, ДОПЛАТ К ПЕНСИИ И ИНЫХ ГАРАНТИЙ ЛИЦАМ, ЗАМЕЩАЮЩИМ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ, МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ И ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Н. Н. МАКЕЕВ

Макеев Николай Николаевич, первый заместитель прокурора Республики Хакасия, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблемам нормотворчества и практике прокурорского надзора при установлении лицам, замещающим государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы, денежного содержания и иных имущественных гарантий.

Ключевые слова: лица, замещающие государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы; незаконные доплаты и премии; правотворческая работа; средства прокурорского надзора; бюджет.

Supervision over implementation of law in case of provision of allowance, additional payments and other guarantees for individuals holding government, municipal posts and posts of the government and municipal service N. N. Makeyev

The article is devoted to the problems of rule-making and prosecutor observance practice in the process of setting monetary pay and other title guarantees to persons filling public and municipal offices and offices of civil and municipal service.

Key words: persons filling public and municipal offices and offices of civil and municipal service; illegal extra payments; law-making; prosecutor observance means; budget.

Не секрет, что вопрос о том, сколько зарабатывают государственные и муниципальные служащие, особенно главы органов местного самоуправления, является для населения "тайной за семью печатями". А уж о том, что, проработав пару-тройку лет и выйдя на пенсию, они пожизненно получают бюджетные доплаты в размере, не меньшем прежних служебных выплат, - тем более. В условиях сокращения бюджетного содержания чиновников в масштабах страны и реализации государственного принципа социальной справедливости представляется, что проблема, рассматриваемая в настоящей статье, весьма актуальна. Предпосылка для многочисленных нарушений закона при установлении гарантий лицам, замещающим государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы, - несовершенство региональных и муниципальных нормативных правовых актов, а часто и правовая неурегулированность. Первым нашим шагом стала подготовка законопроекта о внесении изменений в Закон "О муниципальной службе в Республике Хакасия". Мы настояли, чтобы республиканский законодатель закрепил правило о том, что порядок и условия предоставления муниципальным служащим гарантий должны определяться не любым муниципальным нормативным правовым актом, а только уставом муниципального образования - документом, открытым с точки зрения свободного доступа к нему населения и в то же время требующим усложненной процедуры принятия, включающей участие граждан в его формировании, обязательную государственную регистрацию. Из смысла ст. 23 ФЗ от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" следует, что дополнительные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, устанавливаются законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Но федеральный закон не дает ответа на вопрос, правовые акты какого уровня регулируют порядок и условия предоставления этих гарантий. При том, что определение гарантий, порядка и условий их предоставления на практике бывает довольно сложно разграничить. Чиновники умело пользовались этой лазейкой: принимали правовые акты о порядке и условиях предоставления дополнительных гарантий, доступные только для внутреннего пользования, которые не всегда публиковались и зачастую содержали новые виды гарантий, не предусмотренные ни законодательством, ни уставом муниципального образования. Изменения, внесенные Верховным Советом республики по правотворческой инициативе прокуратуры в Закон РХ о муниципальной службе в ноябре 2009 г., способствовали искоренению этой практики. Прокуроры на местах были ориентированы тщательно отслеживать и опротестовывать правовые акты органов местного самоуправления, которые с превышением компетенции регулируют порядок и условия предоставления муниципальным служащим дополнительных гарантий. Одновременно во взаимодействии с территориальным управлением Минюста России анализируются уставы на предмет пробелов правового регулирования. У нас уже есть опыт правотворческой работы с уставами, приобретенный еще в 2008 - 2009 гг., когда по подготовленному нами модельному проекту в уставы повсеместно были включены положения, регулирующие процедуру досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления в случае вступления в отношении их в законную силу обвинительного приговора суда. Предложенная нами формулировка была включена в уставы всех 100 муниципальных образований Хакасии. При этом процесс внесения изменений в связи с длительностью самой процедуры занял более года <1>. -------------------------------- <1> См.: Макеев Н. Освобождение от должности глав муниципальных образований в связи с привлечением к уголовной ответственности // Законность. 2010. N 2. С. 3 - 7.

Чтобы решить проблему установления незаконных доплат и премий выборным должностным лицам местного самоуправления, мы также обратились к Закону Республики Хакасия "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия". Несмотря на то, что в ч. 5.1 ст. 40 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закреплено, что гарантии осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, республиканский Закон позволял регулировать выплаты к денежному содержанию и доплаты к пенсиям этих лиц иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Как следствие, повсеместно в муниципальных образованиях действовали правовые акты об установлении выборным должностным лицам местного самоуправления поощрений и вознаграждений, не связанных с их трудовой деятельностью, например за участие в субботниках, к городским и районным праздникам, семейным торжествам и др. В связи с этим в своем очередном законопроекте мы предложили ограничить круг муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих денежное содержание выборных должностных лиц местного самоуправления, также уставами муниципальных образований. В июле 2010 г. наша инициатива была поддержана Верховным Советом республики. В изменениях нуждался и Закон РХ "О муниципальной службе в Республике Хакасия", который предоставлял органам местного самоуправления право устанавливать аналогичные произвольные доплаты муниципальным служащим. Ориентируясь на требования ч. 1 ст. 22 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", в силу которой ежемесячные и иные дополнительные выплаты муниципальным служащим определяются законом субъекта РФ, мы внесли в региональный парламент законопроект, предусматривающий, что доплаты к должностным окладам муниципальных служащих устанавливаются законом РХ. Этот законопроект также одобрен и принят Верховным Советом в июле 2010 г. Посредством участия в законотворческой деятельности мы добились еще одной справедливой поправки в Закон РХ "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия" - в части исключения возможности произведения ежемесячных доплат к государственной или трудовой пенсии выборным должностным лицам муниципальных образований, осужденным за должностные преступления после прекращения полномочий. До внесения этого дополнения Закон РХ предусматривал, что гарантия на получение доплаты к пенсии не распространяется только на выборных должностных лиц, полномочия которых были прекращены в связи с виновными действиями. Но в республике фиксировались неединичные случаи, когда суды выносили обвинительные приговоры в отношении глав муниципальных образований за совершение ими на своих постах преступлений уже после прекращения их полномочий. Так, по приговору суда по ч. 2 ст. 285, ст. 289 УК РФ осужден глава А-го района, который, злоупотребляя служебным положением, из корыстной заинтересованности без проведения торгов приобрел в собственность магазин. По его указанию в администрации района был проведен фиктивный аукцион. В результате договор купли-продажи муниципального имущества заключен с подставным лицом по заниженной цене. Кроме того, с целью извлечения прибыли он учредил ООО (автозаправочную станцию). По его требованию начальник энергетической организации к зданию строящейся АЗС бесплатно провел электричество, оборудовал столбы освещения и фонари. За злоупотребление служебным положением осужден также глава Б-го района <2>. -------------------------------- <2> Архив прокуратуры РХ за 2007 - 2009 гг., г. Абакан.

Указанные главы освободили свои должности, но обвинительные приговоры в отношении их вступили в законную силу позже. При указанных обстоятельствах действовавшая редакция регионального закона позволяла начислять и выплачивать им за счет бюджетных средств доплаты к пенсии. После внесения изменений в Закон РХ по представлениям прокуроров районов органы местного самоуправления прекратили выплату этих доплат. К сожалению, существовала также проблема определения региональным законодателем порядка произведения ежемесячных доплат к государственной или трудовой пенсии выборным должностным лицам местного самоуправления из-за наличия коррупциогенного фактора. В Законе "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия" при установлении размеров доплат использовалась формулировка "ежемесячная доплата к государственной или трудовой пенсии может устанавливаться в таком размере, чтобы..." и далее приводился размер доплат в зависимости от срока замещения выборной муниципальной должности. При этом не было ясно, должны ли органы местного самоуправления при установлении доплаты определять ее размер вне зависимости от каких-либо условий, кроме указанных в законе, в том числе финансовых возможностей муниципального образования, либо это положение носит рекомендательный характер и в уставе муниципального образования размер гарантии определяется с учетом потенциала местного бюджета. То есть норма содержала юридико-лингвистическую неопределенность. Более того, в императивном понимании она, по нашему мнению, вступала в противоречие со смыслом и духом бюджетного законодательства, поскольку влекла увеличение расходных обязательств местных бюджетов без передачи из республиканского бюджета финансовых ресурсов на их исполнение. Проиллюстрируем размеры таких расходов. Вышедшему на пенсию главе г. Ч. была назначена доплата к пенсии в размере 60 тыс. руб. в месяц, главе Ш-го района - 45 тыс. руб., председателю Совета депутатов Б-го района - 30 тыс. руб., в среднем по республике эти доплаты составляли порядка 20 тыс. руб. в месяц каждому выборному должностному лицу <3>. -------------------------------- <3> Архив прокуратуры РХ за 2010 г., г. Абакан.

В протесте на имя председателя Верховного Совета РХ мы потребовали ясного изложения указанного положения Закона - в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. И протест был удовлетворен. Снижению нагрузки на местные бюджеты в части затрат на содержание выборных должностных лиц местного самоуправления способствовало изменившееся с 2011 г. федеральное законодательство. В связи с тем, что в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был введен дополнительный признак должностного лица местного самоуправления - наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения, прокуратура республики принесла протест на нормы Закона РХ, относившие к этой категории председателя представительного органа муниципального образования, не исполняющего одновременно полномочия главы муниципального образования, и его заместителя, которые такими полномочиями не обладают и в силу федерального закона являются одними из депутатов - членами представительного органа муниципального образования. Протест был удовлетворен, и при принятии Закона РХ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия" наши требования учтены. Немало упорства пришлось проявить, чтобы ограничить Законом периодичность единовременных поощрений выборных должностных лиц за продолжительную и безупречную работу, выполнение заданий особой важности и сложности. Этот вопрос мы ставили и в актах прокурорского реагирования, и на стадии правотворчества. Сейчас, благодаря принятым усилиям, в Законе оговорено, что единовременное денежное поощрение в совокупности не должно составлять более четырех окладов в год. Отсутствие же этого ограничения, несмотря на, казалось бы, исключительность такого рода признания результатов высококачественного и безупречного труда, позволяло, например, главе одного из городов РХ, его заместителям и некоторым другим должностным лицам ежемесячно получать премии, значительно превышающие размеры их окладов, за большой объем работы по исполнению бюджета, за подготовку и проведение новогодней кампании, праздника Дня Победы, за организацию двухмесячника по благоустройству города и другие подобные "заслуги". При этом основания премирования названных чиновников зачастую не соответствовали характеру выполняемых ими функций. Или все эти чиновники получали премии за подготовку финансового отчета, хотя в его подготовке участвовала меньшая их часть. Премии выплачивались даже за период нахождения их в отпусках. Такие же нарушения были при установлении надбавок за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. По факту незаконного установления надбавок себе и другим работникам администрации прокуратура организовала уголовно-правовую проверку действий "администратора", по результатам которой возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 285 УК, которое находится в производстве. Всего прокурорами Хакасии оспорено более 80 нормативных актов, устанавливающих не предусмотренные ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и законами республики денежные поощрения и награждения выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих. Прокуроры также опротестовывали решения представительных органов муниципальных образований, которые сокращали установленный республиканским законодательством срок замещения выборных муниципальных должностей, дающий право должностным лицам местного самоуправления на получение ежемесячной доплаты к государственной или трудовой пенсии (с трех лет до одного года). Чтобы обеспечить прозрачность ежемесячного денежного содержания выборных должностных лиц и муниципальных служащих, органы местного самоуправления побуждались к публикации в средствах массовой информации сведений о фактических затратах на их денежное содержание. Полученные и апробированные результаты были использованы и при надзоре за законностью денежного содержания государственных чиновников. К примеру, в мае прошлого года Верховный Совет РХ по нашей законодательной инициативе в Закон "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" ввел норму, запрещающую назначение и осуществление ежемесячных доплат к государственным пенсиям лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной службы, в отношении которых есть вступившие в законную силу обвинительные приговоры суда за совершение преступлений. Это позволило прекратить доплаты к государственной пенсии одному из бывших заместителей председателя Правительства РХ, ранее осужденному за получение взятки. Кстати, ему эта надбавка ежемесячно выплачивалась в размере более 50 тыс. руб. Кроме того, в декабре 2010 г. мы поставили перед законодательным органом республики вопрос об исключении из установленного названным Законом перечня государственных должностей должности руководителя аппарата Верховного Совета, которая не предусмотрена перечнем типовых государственных должностей субъектов РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381, и, исходя из осуществляемых руководителем аппарата функций по обеспечению исполнения полномочий законодательного органа, является должностью государственной гражданской службы. Наши протесты на указанный перечень, а также на содержащий аналогичное нарушение федерального законодательства Закон "О Верховном Совете Республики Хакасия" были удовлетворены, но названные законы длительное время не приводились в соответствие с действующим законодательством, в связи с чем мы обратились в суд, который поддержал нашу позицию. Исключение должности руководителя аппарата Верховного Совета РХ из перечня государственных должностей позволит снять дополнительную нагрузку на республиканский бюджет в части выплат повышенного денежного содержания. Указанные проблемы, которые могут быть характерны и для других субъектов РФ, не были очевидными, не лежали на поверхности, поэтому мы неоднократно, по мере возникавших на практике вопросов возвращались к законодательной базе, что подтверждает необходимость мониторинга регионального законодательства на постоянной основе. Однако важен не только постоянный мониторинг издаваемых правовых актов, но и комплексный подход при организации надзора в такой узкой, закрытой сфере правоотношений. В первую очередь, нужно учитывать, что денежное содержание чиновников как на службе, так и на пенсии, отдельные его составляющие регулируются не одним, а несколькими правовыми актами, что иногда вводит в заблуждение прокурорских работников. Во-вторых, одного правотворчества здесь недостаточно. Чтобы привести рассматриваемые отношения в правовое русло, необходим весь спектр предоставленных прокуратуре полномочий - от участия в заседаниях представительных органов и законопроектной работы до применения полного перечня актов прокурорского реагирования (опротестования, внесения представлений, оспаривания в суде и уголовно-правовой оценки). Предложенный алгоритм действий, может быть, и не является полным и универсальным, однако он в определенной мере может способствовать повышению эффективности прокурорского надзора и авторитета органов прокуратуры. Приведенный опыт хакасских прокуроров в форме доклада был доведен до сведения участников методического семинара прокурорских работников Сибирского федерального округа "Актуальные проблемы прокурорского надзора в сфере нормотворчества и обеспечения прав и свобод граждан", организованного управлением Генеральной прокуратуры РФ в СФО совместно с Иркутским юридическим институтом (филиалом) Академии Генеральной прокуратуры РФ в г. Иркутске в октябре прошлого года.

Пристатейный библиографический список

Макеев Н. Освобождение от должности глав муниципальных образований в связи с привлечением к уголовной ответственности // Законность. 2010. N 2.

Название документа