Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО ВОЗБУЖДЕНИЮ УГОЛОВНОГО ДЕЛА И ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ

А. П. КРУГЛИКОВ

Кругликов Анатолий Петрович, профессор Волгоградского государственного университета, член Российской академии юридических наук, профессор.

На основе анализа положений Уголовно-процессуального кодекса в статье рассматриваются полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования.

Ключевые слова: прокурор; полномочия прокурора; следователь; уголовное дело; преступление; возбуждение уголовного дела; уголовное преследование.

The powers of public prosecutors for instigation of a criminal case and criminal prosecution A. P. Kruglikov

On the basis of the analysis of positions of the Criminal procedure code in article powers of the public prosecutor on excitation of criminal case and realisation of criminal prosecution are considered.

Key words: prosecutor; of powers of the public prosecutor; investigator; criminal case; crime; institution of a criminal case; criminal prosecution.

Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" внесены очередные изменения и дополнения в УПК РФ, в том числе относящиеся к полномочиям прокурора в стадии возбуждения уголовного дела и осуществлению им уголовного преследования. Эти изменения и дополнения ставят, на наш взгляд, перед прокурорами и сотрудниками органов предварительного расследования вопросы, нуждающиеся в рассмотрении и обсуждении, в том числе на страницах центральных юридических журналов. Прежде всего отметим тот факт, что законодатель вернул прокурору некоторые из его полномочий, которых он был лишен, на наш взгляд, необоснованно Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <1>. Так, в ч. 2 ст. 37 УПК, устанавливающую полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу, включен п. 5.1 следующего содержания: "истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом". Дополнен УПК и указанием на то, что в случае признания названных решений руководителя следственного органа или следователя незаконными или необоснованными прокурор вправе в установленные законом сроки отменить их путем вынесения мотивированного постановления (ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК). Возвращение прокурору полномочий по отмене указанных необоснованных и незаконных постановлений следователя или руководителя следственного органа, несомненно, усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им. -------------------------------- <1> См. об этом подробнее: Кругликов А. Роль прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2008. N 8. С. 25 - 29.

Заслуживают внимания со стороны научных и практических работников также изменения, внесенные в ст. ст. 140 и 148 УПК. Часть 1 ст. 140 УПК, говорящая о поводах и основаниях для возбуждения уголовного дела, дополнена п. 4: "постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании". А в ст. 148 УПК, регулирующую отказ в возбуждении уголовного дела, включена ч. 1.1: "Решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенное на основании пункта 2 части второй статьи 37 настоящего Кодекса, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа". Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 148 УПК решение об отказе в возбуждении уголовного дела следователь оформляет своим постановлением. Итак, чтобы не согласиться с "мотивированным" постановлением прокурора, в котором содержится требование решить вопрос о возбуждении уголовного преследования, достаточно получить согласие руководителя следственного органа. А между тем, неисполнение постановления прокурора (содержащегося в нем решения) означает фактическую его отмену, на что полномочий у следователя и руководителя следственного органа нет. Пунктом 6 ч. 2 ст. 37 УПК установлено, что в ходе досудебного производства по уголовному делу отменять незаконные и необоснованные постановления прокурора может только вышестоящий прокурор! В УПК содержатся и другие не соответствующие духу и букве закона положения, фактически дающие полномочия следователю и руководителю следственного органа осуществлять надзор за процессуальной деятельностью прокурора, за законностью и обоснованностью принимаемых им решений, позволяющие следователю и руководителю следственного органа играть чуть ли не главную роль в уголовном преследовании. Приведем лишь некоторые из них. Например, ч. 6 ст. 37 УПК дает прокурору право в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с его требованиями об устранении нарушений федерального законодательства обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. При несогласии руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора последний может обратиться к Председателю Следственного комитета РФ или руководителю следственного органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). И только после этого прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным. Таким образом, законность и обоснованность требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства проверяют в первую очередь, причем неоднократно, соответствующие руководители следственных органов (и даже следователь!). В ч. 3 ст. 38 УПК говорится о том, что в случае несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, следователь обязан представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который "информирует об этом прокурора". Вот так: "информирует" прокурора и только! Сам же руководитель следственного органа согласно ч. 4 ст. 39 УПК при несогласии с требованиями прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства вправе вынести об этом мотивированное постановление, которое в течение 5 суток направляет прокурору. УПК содержит и другие положения, позволяющие сделать вывод о том, что в определенных законом случаях именно руководители следственных органов и следователи фактически надзирают за законностью и обоснованностью действий и решений прокурора, а не наоборот. А между тем, основное назначение прокурора в уголовном судопроизводстве четко определено ч. 1 ст. 37 УПК: "Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия". Нигде в УПК не говорится о надзоре руководителей следственных органов и следователей за процессуальной деятельностью прокурора, за законностью и обоснованностью принимаемых прокурором решений и совершаемых им действий. Признать незаконными и необоснованными какие-либо действия и постановления прокурора вправе только вышестоящий прокурор (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК). Руководители следственных органов и следователи обязаны выполнять постановления прокурора, а не отменять их, как это они фактически могут делать в настоящее время путем их неисполнения в соответствии с приведенными выше отдельными положениями УПК. Настоящей бедой, на наш взгляд, для государства и для вовлеченных в уголовное судопроизводство граждан является тот факт, что полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, в том числе по возбуждению уголовных дел и осуществлению уголовного преследования, существенно урезаны. Это отрицательно сказывается на решении всех задач уголовного процесса, в том числе закрепленных в ст. 6, в ч. 2 ст. 21, в ст. 73 и в других статьях УПК. Разве может прокурор реализовать в полном объеме, например, содержащееся в ч. 1 ст. 37 УПК его полномочие осуществлять от имени государства уголовное преследование, если внесенные в УПК в последние годы изменения и дополнения лишили его помимо других следующих прав: возбуждать уголовные дела; лично производить предварительное следствие по делу в полном объеме; участвовать в производстве предварительного следствия и в необходимых случаях давать обязательные для исполнения письменные указания следователю о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий; права лично производить по делу отдельные следственные и иные процессуальные действия; права прекращать уголовное дело или уголовное преследование? Конечно же, нет. Лишение прокурора, например, права самостоятельно возбуждать уголовные дела и поручать их расследование соответствующему органу предварительного следствия или права в необходимых случаях лично произвести предварительное следствие по делу во многом снижает эффективность предоставленного ему законом права на осуществление уголовного преследования от имени государства. Рассматривая вопрос о полномочиях прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, нельзя не обратить внимания и на еще одно важное обстоятельство. В ст. 140 УПК в качестве одного из поводов "для возбуждения уголовного дела" названо "постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании". Здесь можно предположить, что законодатель отождествляет возбуждение уголовного дела с уголовным преследованием. Но как тогда быть с содержанием п. 55 ст. 5 УПК, где говорится, что "уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления"? Названные участники уголовного судопроизводства, как известно, в соответствии с положениями УПК появляются только после возбуждения уголовного дела. Поэтому вряд ли следует признать удачным название повода для возбуждения уголовного дела, сформулированное в п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК <2>. Самым правильным было бы со стороны законодателя вернуть прокурору право возбуждать уголовные дела - при наличии поводов и оснований, установленных законом. -------------------------------- <2> О сущности уголовного преследования см. подробнее: Кругликов А. П. Уголовно-процессуальные функции // Уголовный процесс Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. проф. А. П. Кругликов. М.: Проспект, 2010.

Это предложение следует и из Концепции судебной реформы в РФ, представленной Президентом РСФСР и одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. <3>, положения которой в настоящее время официально не отменены и не изменены. В Концепции судебной реформы предусмотрено сохранение за прокурором функции процессуального руководства расследованием и названы соответствующие полномочия, в том числе: возбуждать уголовное дело и передавать его следователю для производства предварительного следствия; давать указания следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств; присутствовать при производстве следственных действий; по узкой, строго определенной категории уголовных дел (уголовное преследование следователей и прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать на себя расследование в полном объеме, выполняя при этом все обязанности и пользуясь всеми правами следователя; заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта; составлять обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду; и др. <4>. В Концепции судебной реформы также предписывается: "Недопустимы по крайней мере нижеследующие решения: процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальникам следственных отделов, комитетов и других подразделений), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя" <5>. Но изменения УПК, внесенные ФЗ от 5 июня 2007 г., прямо противоположны названным положениям Концепции: в соответствии с новой редакцией ст. 39 УПК руководитель следственного органа обладает многими процессуальными полномочиями, влияющими на ход и результаты процессуальной деятельности следователя, в том числе и полномочиями, переданными ему этим же законом от прокурора. -------------------------------- <3> См: Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С. А. Пашин. М., 1992. <4> Там же. С. 61. <5> Там же. С. 65 - 66.

В связи с указанными и другими изменениями в уголовно-процессуальном законодательстве профессор В. Быков поставил острые вопросы: "Кто-нибудь нам может разумно и логично объяснить, почему прокурорский надзор за следователями, которые расследуют большинство тяжких и опасных преступлений, стал законодателю практически не нужен?! Однако он полностью оставлен за дознавателями, которые расследуют меньшее количество преступлений, да к тому же менее общественно опасных. Как это объяснить? Какие научные разработки проведены перед принятием этих законов? Кто с ними знакомился и обсуждал? Привлекались ли к подготовке этих законов известные своими трудами в области уголовного процесса специалисты, ученые и практики? Какую оценку проектам законов дали эти специалисты?" <6>. На эти вопросы, на наш взгляд, четкого ответа не получено до настоящего времени. -------------------------------- <6> Быков В. М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. Казань: Познание, 2008.

Разве можно при указанных изменениях УПК говорить об осуществлении прокурором полноценного уголовного преследования от имени государства? Думается, что нет. В лучшем случае можно говорить лишь об участии прокурора в уголовном преследовании. А между тем, анализ ранее действовавшего и действующего сейчас уголовно-процессуального законодательства приводит к однозначному выводу о том, что прокурор в уголовном судопроизводстве не только осуществляет уголовное преследование от имени государства, но и руководит уголовным преследованием, которое осуществляют следователи и органы дознания. Именно прокурору принадлежит решающее право распоряжаться публичным уголовным преследованием. Это его право следует из полномочий, содержащихся в уголовно-процессуальном законодательстве, даже с учетом их существенного сокращения ФЗ от 5 июня 2007 г. Этот вывод подтверждается важным правилом, закрепленным в ч. 1 ст. 21 УПК: "Уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель". То есть, если следовать букве и духу закона, в первую очередь и в полном объеме уголовное преследование осуществляет прокурор, но наряду с ним такое преследование в определенных законом пределах могут осуществлять также следователь и дознаватель. В Приказе Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. N 39 (ныне утратил силу) относительно полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве верно сказано: "В досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования". Изложенное, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости вернуть прокурору (закрепить их в УПК) такие его права, которые действительно позволяли бы ему полноценно осуществлять от имени государства уголовное преследование, в том числе право возбуждать уголовные дела. Следователю же, в свою очередь, нужно предоставить право, как это предложено Концепцией судебной реформы, при несогласии с указаниями прокурора в определенных законом случаях представлять дело со своими возражениями в суд, который должен принимать окончательное решение <7>. -------------------------------- <7> См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 91.

Конечно, в одной статье невозможно осветить все вопросы, относящиеся к полномочиям прокурора по возбуждению уголовных дел и осуществлению им уголовного преследования. Они нуждаются в дальнейшем исследовании.

Пристатейный библиографический список

1. Быков В. М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. Казань: Познание, 2008. 300 с. 2. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С. А. Пашин. М.: Республика, 1992. 111 с. 3. Кругликов А. Роль прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2008. N 8. 4. Уголовный процесс Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. проф. А. П. Кругликов. М.: Проспект, 2010. 736 с.

Название документа