Методологические проблемы прокурорской деятельности в сфере осуществления надзора за исполнением законов органами ФСБ

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ФСБ

Г. Г. АНИСИМОВ

Анисимов Геннадий Геннадьевич, старший помощник прокурора Свердловской области по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблемам методологии прокурорской деятельности в сфере надзора за исполнением законов в том числе сотрудниками Федеральной службы безопасности.

Ключевые слова: прокурор, руководитель следственного органа, методология, методы, прокурорская деятельность.

Methodological problems of prosecutorial activities in the sphere of supervision over implementation of laws by the Federal Security Service G. G. Anisimov

The article is devoted to problems of methodology prosecutorial activities in supervising the implementation of laws including the Federal Security Service.

Key words: public prosecutor, head of the investigation office, methodology, methods, prosecutorial activities.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537, основными источниками угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются: разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности РФ; деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя РФ; экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности РФ. В соответствии со ст. 8 ФЗ от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" перечисленные задачи во многом возложены на Федеральную службу безопасности РФ (далее - ФСБ). Эта организация в силу требований ФЗ от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" и УПК РФ для решения поставленных перед ней задач наделена полномочиями по проведению оперативно-розыскных мероприятий и расследованию уголовных дел, т. е. по существенному ограничению конституционных прав граждан. В связи с этим немаловажное значение приобретает деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов сотрудниками ФСБ при осуществлении ими своих полномочий как способ реализации стратегической цели обеспечения национальной безопасности, а именно - защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Актуальность и значимость указанного аспекта прокурорской деятельности не вызывает сомнения. Несмотря на это, на практике возникает множество проблем, касающихся выработки наиболее эффективных методов осуществления надзора за деятельностью ФСБ, поддержания в актуальном состоянии методологии этого надзора. В соответствии с определением, данным в Толковом словаре С. Ожегова, метод - это способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо. Методология же определяется как учение о научном методе познания или совокупность методов, применяемых в отдельных науках. С этими понятиями тесно связано понятие методики, которая определяется как совокупность методов обучения или практического выполнения чего-либо <1>. -------------------------------- <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1982. С. 309.

В рамках настоящей статьи методологию прокурорской деятельности, в том числе по надзору за ФСБ, будем определять как совокупность способов практического применения навыков и знаний, полученных в ходе теоретического (научного) осмысления прокурорского надзора. Соглашаясь с разделением методологии на теоретическую (научную) и практическую, рассмотрим методологию в практическом срезе, т. е. в качестве программы (алгоритма), набора приемов и способов того, как достичь желаемой практической цели. Добавим, что в этом случае также есть необходимость рассматривать методологию прокурорской деятельности в статическом и динамическом качестве. В первом случае это уже результат научно-практической деятельности, выраженный в конкретных практических наработках, во втором - это деятельность (исследование), направленная на выработку указанных методов. Любая деятельность, в том числе и прокурорская, начинается с осмысления ее сущности, определения целей и задач, а также путей их достижения и решения. Следовательно, в этом случае речь идет об организации деятельности, которая, на наш взгляд, является основой методологии деятельности, в том числе и по надзору за ФСБ. В связи с этим следует согласиться с мнением Н. Асаула (адаптируя его к вопросам прокурорской деятельности), который считает, что в общем виде системное представление о методологии включает три основополагающих блока. Первый блок представлен человеческой деятельностью и философскими знаниями о мышлении и действительности. Второй представляет собой основу, в рамках которой в последующих методологических действиях формулируется проблематика деятельности, - это частные методологии. Третий как результат конкретизации второго включает предметную область, т. е. оценку эффективности выработанных методов <2>. -------------------------------- <2> См.: Асаул Н. А. Теория и методология институциональных взаимодействий субъектов инвестиционно-строительного комплекса. СПб.: Гуманистика, 2004. 280 с.

Анализ практической прокурорской деятельности позволяет предложить классификацию методов, используемых в ходе прокурорской деятельности. На наш взгляд, методы практического прокурорского надзора можно разделить на три взаимообусловленные группы: организационные, тактические (ситуационные) и индивидуально-психологические. Говоря о первой группе методов, следует отметить, что выстраиваемая система организационных методов осуществления надзора за ФСБ опирается на оценку конкретным прокурорским работником состояния законности в анализируемой сфере деятельности, существующие организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ России, анализ эффективности используемых приемов надзора и оценку результатов надзорной деятельности. Вместе с тем на практике есть методологические проблемы прокурорской деятельности в этой сфере, требующие своего разрешения, в том числе с использованием научного инструментария. Так, существующий совместный с ФСБ России организационно-распорядительный документ (указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ России от 18 апреля 2002 г. N 20-27/10 "О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" органами федеральной службы безопасности"), регламентирующий порядок организации прокурорского надзора за осуществлением ФСБ оперативно-розыскной деятельности, фактически в одностороннем порядке не исполняется сотрудниками ФСБ, что негативно влияет на эффективность прокурорского надзора по всей стране. Причиной указанного положения стала неопределенность понятийного аппарата законодательства об оперативно-розыскной деятельности, в котором, как собственно и в ведомственных нормативных актах ФСБ России и Генпрокуратуры РФ, четко не указано, что именно следует относить к учетной, а что к регистрационной документации, какие именно материалы вправе изучать прокурор в ходе проведения проверки. Следует иметь в виду, что законодатель ограничил пределы прокурорской деятельности по надзору за ФСБ России, фактически исключив из нее вопросы законности при проведении ОРМ по линии контрразведки и борьбы с терроризмом (ст. ст. 9, 9.1 ФЗ "О Федеральной службе безопасности"). В связи с этим прокуроры при осуществлении своих полномочий сталкиваются с явным противодействием со стороны поднадзорных органов ФСБ, которые не представляют необходимые материалы дел оперативного учета, ограничивают доступ к учетно-регистрационной документации. Кроме этого, прокурору в ходе осуществления надзорных полномочий следует учитывать особенности организационной структуры ФСБ России, что не может не отразиться на методологии прокурорской деятельности. Например, в ходе осуществления надзора следует понимать, что фактически в любом подразделении ФСБ, вне зависимости от направления, есть материалы, к которым доступ прокурора ограничен в силу перечисленных норм Закона "О Федеральной службе безопасности". Важную роль играют вопросы военной субординации, поскольку сотрудники ФСБ, кроме всего прочего, являются военнослужащими и на них распространяются также требования, изложенные в воинских уставах. Безусловно, немаловажное значение при выборе конкретных приемов надзора имеет особое отношение сотрудников ФСБ к требованиям, изложенным в приказах вышестоящего руководства, а также в указаниях, которые могут содержаться в информационных обзорах ФСБ России. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что организационная основа прокурорской деятельности по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности требует своей методологической конкретизации путем совершенствования организационно-распорядительных документов, в которых необходимо четко регламентировать понятийный аппарат, используемый в ходе надзора, а также уточнить пределы надзора. Указанная деятельность должна, на наш взгляд, проводиться постоянно путем регулярного мониторинга практики прокурорского надзора и обсуждения ее совместно с руководством органов безопасности с целью выработки наиболее эффективных форм взаимодействия. Применение организационных методов осуществляется на протяжении всего процесса прокурорской деятельности, однако непосредственные мероприятия, направленные на проверку исполнения законов сотрудниками ФСБ, требуют выбора и применения методов, позволяющих установить объективную картину состояния законности в проверяемом подразделении. Исходя из изложенного представляется возможным выделить следующую группу методов, которые можно определить как тактические или ситуационные, пользуясь при этом определением тактики, данным в словаре С. Ожегова, согласно которому это совокупность средств и приемов для достижения намеченной цели <3>. -------------------------------- <3> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1982. С. 701.

В указанную группу входят методы непосредственного осуществления конкретной проверки исполнения закона сотрудниками ФСБ, приемы и способы выявления нарушений законов, алгоритмы проверки конкретных дел оперативного учета, состояния учетно-регистрационной дисциплины, уголовных дел, а также применения мер прокурорского реагирования. К счастью, на этом направлении методологическое обеспечение прокурорской деятельности не стоит на месте, поскольку профильным управлением Генеральной прокуратуры РФ регулярно проводится обобщение работы прокуратур субъектов Федерации, собственного опыта, на основании которого вырабатываются наиболее эффективные приемы и способы надзорной деятельности, оказывается практическая и методическая помощь. Вместе с этим, несмотря на принимаемые меры и, безусловно, положительный их результат, такая деятельность неизбежно сталкивается с проблемой восприятия передаваемого опыта конкретным прокурорским работником, а также восприятием прокурорской деятельности сотрудниками ФСБ как субъектами прокурорско-надзорных правоотношений <4>. -------------------------------- <4> За основу взято понятие прокурорско-надзорных правоотношений, изложенное в: Теория государства и права: Учебник / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1998. С. 152.

В этой ситуации практическая методология деятельности сталкивается с субъективным фактором <5>, а также с тем, что мы называем менталитетом <6> прокурорского работника и сотрудника ФСБ. -------------------------------- <5> Под субъективным фактором понимается роль личности в деятельности, образ ее мышления (чувственное, эвристическое), интуиция, мировоззренческий багаж. Анисимов Г. Г. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при привлечении лица в качестве обвиняемого: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 24 с. <6> Под менталитетом в настоящей статье понимается система идеалов, ценностных ориентаций, установок, а также психологических и мыслительных (умственных) механизмов восприятия и понимания мира, которые позволяют воспринимать, сознавать и преобразовывать мир. См.: Агутин А. В., Агутина Н. В. Теоретические и нравственные основания принципов в современном отечественном уголовном судопроизводстве. М., 2009. С. 10.

Для того чтобы качественно и объективно осуществлять надзорную деятельность, прокурорскому работнику необходимо помимо организационных и тактических (ситуационных) методов использовать методы воздействия на субъективную составляющую прокурорской деятельности - личность конкретного человека, в нашем случае - сотрудника ФСБ. В таком случае возникает необходимость в выделении следующей группы методов, которые непосредственно используются практической методологией прокурорской деятельности в сфере надзора за органами федеральной службы безопасности. Такие методы можно определить как индивидуально-психологические. В указанную группу будут входить методы, связанные с психологической наукой и адаптированные к особым условиям прокурорской деятельности. Особое место здесь будут занимать методы психологической подготовки прокурорского работника к выполнению своих обязанностей, в том числе в условиях конфликта с поднадзорным органом. Безусловно, актуальны будут методы противодействия стрессовым ситуациям, возникающим в ходе осуществления прокурорской деятельности по надзору за ФСБ, методы межличностного общения с субъектами прокурорско-надзорных правоотношений и др. Следует отметить, что методы этой группы будут применяться прокурорским работником в процессе всей деятельности, в том числе совместно с методами перечисленных выше двух групп, т. е. эта группа, на наш взгляд, взаимообусловлена методами других групп, что подтверждает сделанный вывод о взаимообусловленности методов прокурорской деятельности. На практике прокурорские работники в большинстве случаев сталкиваются с фактами недооценки сотрудниками ФСБ России значимости прокурорского надзора, восприятия его как чего-то ненужного, а порой и прямо мешающего работе, что ведет к конфликтным ситуациям и, как следствие, снижению эффективности надзора. В такой ситуации от прокурорского работника требуется: во-первых, справиться со стрессовой ситуацией, во-вторых, преодолеть психологическое сопротивление оппонентов, в-третьих, с учетом субъективного фактора найти психологический контакт с проверяемыми и добиться поставленной цели. Например, в ходе осуществления надзора за расследованием уголовного дела в отношении К., обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 5 ст. 228.1 УК, находившегося в производстве следственного отдела УФСБ России по Свердловской области, прокурором выявлено нарушение УПК, в результате которого могло быть признано недопустимым доказательством заключение эксперта, о чем руководителю следственного органа внесено требование об устранении нарушений законодательства. Руководство следственного подразделения не согласилось с требованием прокурора, в результате чего в процессе рассмотрения указанного требования с участием прокурорского работника разгорелась полемика, в ходе которой прокурорским работником была приложена масса психологических усилий для преодоления сопротивления оппонентов. В результате, после оценки приведенных аргументов руководством подразделения, требования прокурора были удовлетворены и приняты меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их впоследствии. Указанные проблемы свидетельствуют о том, что существующая методология прокурорской деятельности по надзору за ФСБ зачастую не приводит конкретных способов решения задач прокурорского надзора. Такое положение указывает на недостаточный динамизм существующей методологии, ее неспособность оперативно адаптироваться к изменяющимся практическим реалиям. Как верно отмечено Н. Асаулом, неспособность методических рекомендаций дать решение проблемы может повлечь за собой полный пересмотр методологии, вплоть до ее парадигмальных основ <7>. -------------------------------- <7> См.: Асаул Н. А. Указ. соч.

Таким образом, вопросы методологии прокурорской деятельности, в том числе и по надзору за органами федеральной безопасности, требуют пристального внимания, постоянного совершенствования с помощью научных и практических исследований.

Пристатейный библиографический список

1. Агутин А. В. Агутина Н. В. Теоретические и нравственные основания принципов в современном отечественном уголовном судопроизводстве. М., 2009. 2. Анисимов Г. Г. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при привлечении лица в качестве обвиняемого: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 3. Асаул Н. А. Теория и методология институциональных взаимодействий субъектов инвестиционно-строительного комплекса. СПб.: Гуманистика, 2004. 4. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1982. 5. Теория государства и права: Учебник / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1998.

Название документа