К истории развития правового статуса советской прокуратуры

К ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА СОВЕТСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ <*>

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).

В статье показываются некоторые вопросы правового положения органов прокуратуры в советский период Российского государства; проводится анализ изменений структуры органов, решаемых задач и функций в системе государственного механизма.

Ключевые слова: прокурорская власть, централизация, автономия, надзор, интересы государства, координация.

The article shows certain issues of legal status of agencies of procurator's office during the Soviet period of the Russian state; analyses changes in the structure of agencies, their tasks and functions in the system of the state mechanism.

Key words: procurator's power, centralization, autonomy, supervision, interests of state, coordination.

Прокуратура - орган государственной власти, который существует в России уже более 275 лет, определенным образом преобразуясь с каждым новым витком общественной истории. Такой значительный период функционирования прокуратуры говорит сам за себя, подтверждая ее востребованность как института всеобъемлющей правоохраны. Ее образование связано с государственными реформами Петра Великого. После образования Правительствующего сената появилась необходимость создания органа, специально предназначенного для надзора за соблюдением законности. Первоначально это был институт фискалов, а затем - прокуроров. Институт прокурорской власти в любом государстве связан в первую очередь с его культурно-историческими традициями. Прокуратура - столь специфичный институт государственной власти, что при решении вопроса о целесообразности его существования, прежде всего, необходимо учитывать общественный интерес, а потом теоретико-правовые устремления. Несомненно, что этот орган государства является неотъемлемым элементом правоохранительной системы современной России, но весьма велика его роль была и в иные периоды существования Российского государства. Одним из таких этапов развития прокуратуры является советский этап (1922 - 1991 гг.), характеризующий модель государственной власти и общественного устройства социалистического государства. Советский характер организационного устройства во многом сказался на месте и роли в системе государственной власти, функциях и задачах прокуратуры, ее деятельности в условиях определяющей роли Советов в общественной и политической жизни страны.

Становление органов советской прокуратуры

Известно, что в каждой экономической формации при развитии государственной системы существовали законы, выражавшие либо волю господствующего класса, либо волю народа. Государство должно было вести надзор за исполнением законов, выражавших эту волю. Основополагающие принципы организации и деятельности отечественной прокуратуры были заложены ее основателем - императором Петром I и совершенствовались на протяжении всей ее истории по мере развития государственной и политической системы Российского государства. Прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов, "ока государева", трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения <1>. -------------------------------- <1> См.: Казанцев С. М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. N 1. С. 81 - 89.

Великая Октябрьская социалистическая революция сломала вместе со всей старой "государственной машиной" и царскую прокуратуру, которая являлась одной из реакционнейших сил буржуазного режима в борьбе с революционным движением рабочего класса в царской России. После окончания Гражданской войны, когда новая советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. В эпоху советской власти большое значение придавалось законности, требовалось строжайшее ее соблюдение. Хотя на некоторых этапах были, конечно, нарушения этого принципа. На начальном этапе развития Советского государства прокуратуре не придавалось почти никакого значения. Считалось, что это присуще старому царскому режиму и не соответствует новым требованиям. Поэтому в течение пяти лет власть существовала без прокуратуры, или же органы прокуратуры действовали разрозненно, так как каждая область имела свою прокуратуру. Понятно, что все это не могло способствовать действенному надзору на территории всей страны. Поэтому назрела необходимость в создании органов прокуратуры, их определенной централизации. В конце 1921 - начале 1922 г. по инициативе В. И. Ленина НКЮ РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК Положение о прокуратуре, которое не было воспринято единогласно. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями. Таким образом, в Советской республике была создана прокуратура, перед которой стояла задача обеспечения единой революционной законности во всей Республике Советов. Статус вновь образуемой прокуратуры воспринимался неоднозначно. В частности, были сильны высказывания против централизации прокуратуры и ее независимости от местных органов власти. Данные противоречия были преодолены благодаря усилиям В. И. Ленина, который, обратившись в Политбюро с известным письмом "О "двойном" подчинении и законности", охарактеризовал оптимальную модель советской прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре закрепило независимость прокуратуры от местных органов власти, однако в то же время у прокурора было изъято право обжаловать незаконные решения органов исполнительной власти. Российская прокуратура вновь обрела широкие надзорные полномочия, в частности, в сфере общего надзора, а с ними получила полноценный статус органа государственного надзора. Примечательно, что органы прокуратуры были включены в состав органов юстиции, и всю прокурорскую систему в качестве прокурора республики возглавил народный комиссар юстиции. После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. С образованием СССР 23 ноября 1923 г. была образована прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Это нашло отражение в Конституции 1924 г., которая содержала специальную главу VII о Верховном Суде СССР, где излагались полномочия прокуратуры. Основными направлениями ее деятельности в соответствии с Положением о Верховном Суде от 23 ноября 1923 г. являлись: общий надзор за законностью, судебный надзор, надзор за законностью действий ОГПУ Союза ССР. Таким образом, на конституционном уровне вопросы организации и деятельности прокуратуры в нашей стране впервые были урегулированы в определенной степени Основным Законом СССР 1924 г. <2>. -------------------------------- <2> См.: Халыгов Н. Г.-оглы. Историко-правовой анализ становления советской прокуратуры // История государства и права. 2008. N 9.

В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью. После учреждения прокуратуры Верховного суда Союза ССР в стране начали функционировать две системы, организационно не связанные между собой: названная прокуратура и прокуратуры союзных республик в системе наркоматов юстиции. Согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) государственных и местных органов власти, их должностных лиц. До 1933 г. прокуратура входила в систему республиканских народных комиссариатов юстиции. В дальнейшем развитие социалистического государства потребовало более централизованного прокурорского надзора. 20 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР "Об учреждении прокуратуры Союза ССР" <3>, согласно которому прокуратура становилась самостоятельным органом, имеющим весьма обширные полномочия. Одновременно с этим произошла ликвидация прокуратуры при Верховном Суде СССР. 17 декабря 1933 г. было принято Положение о прокуратуре Союза ССР. Прокуратура становилась самостоятельным органом государственной власти. -------------------------------- <3> СЗ СССР. 1933. N 40. Ст. 239.

Органы прокуратуры в советском государственном механизме

Место прокуратуры в системе органов государственной власти претерпевало ведомственные изменения. При этом, как указано выше, прокуратура находилась первоначально в составе Наркомюста РСФСР, а затем - при Верховном Суде СССР. Особую остроту приобрел вопрос о взаимоотношениях судебных органов с органами прокуратуры. Оппоненты прокуратуры, ссылаясь на факты отечественной истории 30-х годов XX в., утверждают, что прокуратура подрывала независимость суда и ставила себя над судом, забывая при этом сказать о позиции суда того времени. Отсюда, как следствие, вытекают многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора не только как участника судопроизводства, но и как органа, осуществляющего надзор за законностью <4>. -------------------------------- <4> См.: Буянский С. Г. Прокуратура и судебная власть: статус и соотношение компетенции // Российский судья. 2005. N 5.

Несмотря на это, прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов <5>. В состав прокуратуры СССР входили: Главная военная прокуратура, Главная прокуратура железнодорожного транспорта и Главная прокуратура морского и речного флота. Возглавляющие указанные специальные прокуратуры главный военный прокурор, главный прокурор железнодорожного транспорта и главный прокурор морского и речного флота назначаются генеральным прокурором СССР. -------------------------------- <5> См.: Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 23.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, органы прокуратуры строились на основе подчинения исключительно соответствующему прокурору республики и действовали на основе издаваемых республиками положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомствен верховным органам своей республики. Согласно Положению о прокурорском надзоре прокуратура имела статус централизованной системы органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. Губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было. Хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была, как подчеркивалось, прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись <6>. -------------------------------- <6> Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // История государства и права. 2007. N 14.

Тем не менее постепенно начался процесс формирования жестко централизованного аппарата прокуратуры. Прокуратура при Верховном Суде СССР постепенно подчиняла себе республиканские органы прокуратуры, подведомственные тогда местным органам юстиции. В 1928 г. в ведение прокуратуры перешел следственный аппарат, который ранее входил в состав судов. Положениями Конституции СССР 1936 г. было впервые раскрыто понятие "высшего надзора" за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами. Статьей 113 этот вид деятельности возлагался на генерального прокурора СССР. В соответствии со ст. 117 Конституции СССР органы прокуратуры должны были осуществлять свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только генеральному прокурору СССР <7>. -------------------------------- <7> См.: Козлов С. С., Ефимова О. В. История и тенденция развития прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях // История государства и права. 2006. N 8.

В 1937 г. в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 г., содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре, была принята Конституция РСФСР, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением, прежде всего, общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти. В годы Великой Отечественной войны статус прокуратуры не претерпел никаких серьезных изменений и оставался прежним. Прокуратура была в первую очередь органом надзора за законностью. Особенностью явилось то, что в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые территориальные прокуратуры были преобразованы в военные. Военизированы были и транспортные прокуратуры <8>. -------------------------------- <8> См.: Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // История государства и права. 2007. N 14.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры. В свою очередь, в 1959 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были образованы коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре. Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 г. В Конституции СССР 1977 г., в отличие от ранее действовавших конституций, регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры генеральному прокурору СССР, определялось, что генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР.

Деятельность прокуратуры в советский период

Советская прокуратура (государственная прокуратура) была создана в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью. Особыми целями создания прокуратуры СССР были укрепление социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов. В начальный период деятельности советская прокуратура ориентировалась на обеспечение прав и интересов трудящихся <9>. В частности, циркуляр Центральной прокуратуры 1923 г. N 1 предписывал поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов <10>. -------------------------------- <9> См.: Бессарабов В. Г. Советская прокуратура // Журнал российского права. 2002. N 12. <10> Полянский С. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору // Еженедельник советской юстиции. 1925. N 41. С. 15.

Тем не менее косвенно прокуратура Советского государства была орудием произвола властей, органом авторитарного управления, поскольку осуществляла надзор за исполнением и соблюдением законов, созданных в условиях и во имя административно-командной системы, ее главной задачей являлась защита интересов государства, а не прав и свобод человека и гражданина. В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам. Г. А. Мурашин отождествлял функции прокуратуры с отраслями прокурорского надзора, которые, будучи "взаимосвязаны и взаимообусловлены... в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению социалистической законности" <11>. -------------------------------- <11> Мурашин Г. А. Органы прокуратуры в механизме Советского государства: Автореф. дис. ... к. ю.н. Киев, 1972. С. 24.

Надзорные функции прокуратуры распространялись на деятельность всех органов государственного механизма, и в этом, по мнению некоторых авторов, состояла его "основная и почти единственная задача" <12>. Реагирование изначально являлось формой деятельности прокуратуры. При этом "основанием для использования прокурорами своей власти являются нарушения законов" <13>. -------------------------------- <12> См.: Прокурорский надзор в СССР: Учебник для юрид. институтов и факультетов / Отв. ред. М. П. Маляров. М., 1966. С. 69. <13> Прокурорский надзор в СССР. М., 1973. С. 19.

Как отмечалось ранее, прокуратура - многопрофильный институт, прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом <14>. -------------------------------- <14> См.: Бровин Г. И. Содержание прокурорской власти в СССР // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в Советском государстве. Свердловск, 1981. С. 79 - 80.

Конституция СССР закрепила (в главе IX) эти новые организационные принципы построения органов прокуратуры и четко записала стоящие перед ними политические задачи высшего надзора за точным исполнением законов. В принятом 17 декабря 1933 г. Положении о прокуратуре СССР определялись функции прокуратуры, в том числе отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью деятельности органов внутренних дел, за предварительным расследованием уголовных дел, за правильным и единообразным применением законов судебными органами, за законностью в деятельности исправительно-трудовых учреждений. Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность. Тем не менее в период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена, а прокуроры входили в состав квазисудебных органов - "троек", рассматривавших дела "врагов народа". Определенные трудности возникали в 30-е годы в осуществлении прокурорского надзора за следствием и дознанием и за законностью задержания. Прокуроры, которые проявили непримиримость к нарушениям законности со стороны государственных органов за необоснованные аресты, несоблюдение порядка содержания под стражей граждан, сами подвергались репрессиям. Не вызывает сомнения то, что советская прокуратура была элементом социалистического государства, тогдашней идеологии и выполняла определенные этой системой функции. Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т. п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства <15>. -------------------------------- <15> См.: Бессарабов В. Г. Динамика становления и развития прокуратуры // Право и политика. 2001. N 3.

Конституция СССР 1936 г. закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов. Как справедливо отмечено в Концепции советской судебной реформы, "усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалось унижением ее перед органами "тайной полиции" и совершенным умалением перед лицом директивных органов". Если В. И. Ленин оставлял за прокурором единственное право - обратиться в суд, то в дальнейшем о суде забыли и прокурор стал непосредственно обращаться к государственным и общественным органам и должностным лицам с протестами. Всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливать исполнение опротестованного решения. Прокурорское предписание обязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление от нормы, после чего им разрешалось жаловаться... вышестоящему прокурору. Особые функции приобрела прокуратура в период Второй мировой войны (1941 - 1945 гг.). В этих условиях задачи органов прокуратуры заключались в основном в обеспечении выполнения законов, направленных на обеспечение обороноспособности страны. После войны началось восстановление разрушенного войной народного хозяйства страны и мирных норм жизни. Возникли новые социальные проблемы, которые не всегда решались государственными органами должными мерами и соблюдением законности. Это препятствовало действительному прокурорскому надзору за соблюдением законов в хозяйственной и социальной сферах. Вслед за количественным ростом населения страны увеличилась штатная численность и изменилась структура органов прокуратуры. Высококвалифицированные прокуроры и следователи СССР принимали активное участие в судебном процессе над нацистскими преступниками, проходившем в Нюрнберге с ноября 1945 г. по октябрь 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р. А. Руденко, занимавший в то время пост прокурора Украины. Законом, принятым Верховным Советом СССР, 19 марта 1946 г. прокурору СССР присвоено наименование "генеральный прокурор СССР". Приказ генерального прокурора СССР от 4 июня 1964 г. N 55 "О мерах по улучшению работы органов прокуратуры по общему надзору" обязал всех прокуроров своевременно выявлять и опротестовывать каждое незаконное решение, постановление, распоряжение, приказ, инструкцию органов управления, добиваться устранения нарушений закона, от кого бы они ни исходили, ставить вопрос об ответственности виновных <16>. -------------------------------- <16> Сборник приказов и инструкций генерального прокурора СССР: М.: Юрид. лит., 1976. Ч. 1. С. 214 - 219.

В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Определяющую роль в системе управления играли Управление прокуратуры республики и Верховный Суд РСФСР. Для совершенствования координации определенное значение имело Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В Постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшения координации деятельности <17>. -------------------------------- <17> См.: Правда. 18.01.1979.

Во исполнение этого Постановления генеральным прокурором СССР 22 января 1979 г. был издан Приказ N 1, в котором подчиненным прокурорам предлагалось "всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью". Правовое закрепление координация как функция прокуратуры получила в Законе о прокуратуре СССР. Закон СССР "О прокуратуре СССР" от 30 ноября 1979 г., действовавший вплоть до распада Советского Союза, устанавливал, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и процессуальной деятельности, предшествующей их вынесению. По существу, прокурор в судебном разбирательстве надзирал за ведущим процесс судом. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ <18>. -------------------------------- <18> См.: Ванькаев А. Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. 2007. N 15.

Законом "О прокуратуре СССР" от 30 ноября 1979 г. на органы прокуратуры возлагалось наряду с иными функциями осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре СССР 1955 г., Закон о прокуратуре СССР четко определил полномочия прокуроров по отдельным отраслям прокурорско-надзорной деятельности. Здесь необходимо согласиться с точкой зрения В. И. Баскова <19> о том, что в Законе получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из них, были определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения законности. -------------------------------- <19> Басков В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1998. С. 19.

Выделение прокурорского надзора в самостоятельную форму государственной деятельности и придание ему характера высшего надзора за соблюдением законов - принципиальная особенность социалистического государства, политической организации социалистического общества, в котором единообразное понимание и точное исполнение законов - один из характерных признаков народовластия, одно из основных, определяющих условий управления общественными процессами и их преобразованиями. Изъятие прокуроров из подчинения местных органов и ведомственных влияний, их подконтрольность генеральному прокурору СССР, а через него высшему органу государственной власти страны - Верховному Совету СССР означает, что законность деятельности лиц, осуществляющих прокурорский надзор, поставлена в конечном счете под верховный государственный контроль. Принцип партийного контроля - одна из основ функционирования советской прокурорской системы. Главное в партийном руководстве прокуратурой, как и другими правоохранительными органами, - выработка политической линии и научно обоснованной программы, обеспечение их реализации в деятельности соответствующих органов. Здесь последовательно проводится принцип недопустимости смешения функций партийных и государственных органов, вмешательства партийных комитетов в непосредственную прокурорскую деятельность. Требования прокурора об устранении выявленных им нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, носили обязательный для исполнения характер. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон СССР "О прокуратуре СССР" введены такие средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение <20>. -------------------------------- <20> См.: Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // История государства и права. 2007. N 14.

В 1990 г. прокурорский надзор был распространен уже на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения. Общий надзор прокуратуры был объявлен "высшим надзором", что оставляло суду в деле обеспечения законности явно второстепенное место. Особые реформы в сфере полномочий прокуратуры затронули функции расследования преступлений. Так, с 1928 по 1963 г. следствие в основном было сосредоточено в органах прокуратуры, с 1963 г. право производства предварительного следствия было предоставлено также органам охраны общественного порядка (МООП - МВД), следствие производилось и в органах КГБ. С тех пор проблема определения места следственного аппарата в системе государственного механизма не ослабевает, многие ученые и практики уже высказались по ней однозначно. В соответствии с Законом прокуратура Союза совместно с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время давало возможность правильно оценивать состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса <21>. -------------------------------- <21> См.: Координация: как она была организована // Законность. 1996. N 2. С. 35 - 38.

Примечательно, что в то время различали комплексно-территориальную и ведомственно-отраслевую координацию. Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти. В свою очередь, ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности возлагалась на прокуратуру. Следует заметить, что в конце 80-х - начале 90-х годов связи между правоохранительными органами ослабли, координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями <22>. В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М. С. Горбачев, выступая на XIX Всесоюзной конференции КПСС, сказал, что "недооценивался общий надзор прокуратуры и что необходимо устранить... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов". -------------------------------- <22> См.: Бессарабов В. Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. N 3.

В связи с распадом СССР прокуратура СССР прекратила свое существование. Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации". Закон не только сохранил, но и усилил позиции прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. Таким образом, исторический срез российской прокуратуры советского периода показал ряд ключевых моментов, суть которых сводится к следующему. 1. Потребность воссоздания прокуратуры в Советском государстве была продиктована последствиями гражданской войны и Великой Октябрьской социалистической революции, необходимостью восстановления разрушенного хозяйства и установления законности в стране. Для укрепления положения прокуратуры в молодом Советском государстве был принят ряд нормативных актов, устанавливающих ее правовые основы, прокуратура получила полноценный статус органа государственного надзора, с первоначальным закреплением в органах юстиции. 2. С созданием СССР в Основном Законе 1924 г. прокуратура получает общесоюзную систему органов, а также прокуратуру с подчинением Верховному Суду Союза ССР. Дальнейшая централизация прокурорского надзора потребовала создания единой прокуратуры СССР, с одновременной ликвидацией прокуратуры при Верховном Суде Союза ССР. 3. Ведомственные изменения в структуре органов прокуратуры в дальнейшем были связаны с проблемами взаимоотношения с иными правоохранительными органами, несмотря на то, что прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов. Помимо расширения специализации органов прокуратуры формировалась централизованная система органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. Органы прокуратуры должны были осуществлять свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только генеральному прокурору СССР. 4. В военный период в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые органы прокуратуры были военизированы. В послевоенное время централизованный характер органов советской прокуратуры был дополнен их независимостью. Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г., а развитию надзорной функции - Закон о прокуратуре СССР. 5. Направления работы органов прокуратуры в начальный период ориентированы на обеспечение прав трудящихся, борьбу с преступностью, противообщественными элементами. При этом основная характеристика прокуратуры сводилась к защите государства, а позднее - охране культа личности. Советская прокуратура была элементом социалистического государства, существовавшей идеологии и выполняла определенные этой системой функции. 6. Поддержание порядка в авторитарном государстве являлось основной функцией прокуратуры в 30 - 40-е годы. В условиях военного времени задачи органов прокуратуры заключались в основном в обеспечении выполнения законов, направленных на обеспечение обороноспособности страны. После развенчания культа личности деятельность советской прокуратуры была направлена на укрепление законности в сфере экономики. 7. С принятием Конституции 1977 г. и Закона "О прокуратуре" 1979 г. расширился спектр прокурорского надзора, усилилась координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. При этом выделение прокурорского надзора в самостоятельную форму государственной деятельности, изъятие прокуроров из подчинения местных органов и ведомственных влияний, их подконтрольность генеральному прокурору СССР проходило под партийным контролем. Позднее, в конце 80-х - начале 90-х годов, связи между правоохранительными органами, координационные мероприятия ослабли, прокурорский надзор был распространен уже на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения. С распадом Советского Союза прокуратура СССР прекратила свое существование.

Название документа