О праве прокурора на предъявление иска и видах судопроизводства

О ПРАВЕ ПРОКУРОРА НА ПРЕДЪЯВЛЕНИЕ ИСКА И ВИДАХ СУДОПРОИЗВОДСТВА <*>

Н. А. АНДРИАНОВ

Андрианов Николай Алексеевич, руководитель юридического отдела группы компаний "ЖАНТО" (Нижний Новгород), старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии.

В статье рассматриваются проблемы реализации прокурором права на обращение в суд с иском в государственных или общественных интересах.

Ключевые слова: прокурор, виды судопроизводства, гражданский процесс, исковое производство.

The article is considering problems of enforcement of the public prosecutor's right to bring a suit in state or public interests.

Key words: public prosecutor, types of judicial proceeding, civil judicial proceeding, action proceeding.

Одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений законности является обращение прокурора в суд. Такая форма применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия (протест, представление, предостережение) <1>. Практика судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел, возбужденных на основании заявлений прокуроров, остро обозначила проблему, касающуюся порядка осуществления производства по такого рода делам. -------------------------------- <1> Указание Генпрокуратуры РФ от 14 мая 2009 г. N 160/8 "Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Законность. 2009. N 7.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Порядок осуществления гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции урегулирован нормами Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В большинстве случаев обращения прокуроров в суды в порядке гражданского судопроизводства облекаются именно в исковую форму. Исковое производство является основным видом гражданского судопроизводства. В числе признаков, позволяющих отграничить исковое производство от других видов гражданского судопроизводства, исследователи называют равенство субъектов спора, являющегося предметом судебного разбирательства, частноправовой характер спорного правоотношения <2>. -------------------------------- <2> См.: Иск в гражданском судопроизводстве: Сб. / О. В. Исаенкова, А. А. Демичев, Т. В. Соловьева и др.; Под ред. О. В. Исаенковой. М.: Волтерс Клувер, 2009; Францифоров А. Ю. Отличие особого производства от искового и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 9; и др.

ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) предоставляет прокурору право предъявлять в суд три группы исков: в защиту государственных (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), общественных (неопределенного круга лиц) и частных (граждан) прав, свобод и законных интересов. В ситуации с предъявлением иска в защиту частных интересов граждан в случаях, когда такое право предоставлено прокурору законом, проблем с определением наличия права на предъявление иска в судебной практике, как правило, не возникает: поскольку спор носит частноправовой характер, разрешение данного спора, безусловно, должно осуществляться в порядке искового производства. Когда же прокурор обращается с иском в защиту государственных или общественных интересов, суды сталкиваются с некоторыми трудностями при определении порядка рассмотрения дела. Какие иски предъявляются прокурорами? Значительная часть таких исков содержит требования к частным лицам о выполнении содержащихся в нормах публичного права предписаний. В числе предъявляемых прокурорами исков такого рода можно отметить иски о выполнении требований пожарной безопасности, норм законодательства об охране окружающей среды, правил благоустройства, градостроительных норм и др. <3>. В основе таких дел, передаваемых для разрешения в порядке искового производства, лежат публичные правоотношения, а предъявляемые прокурором требования преследуют цель выполнения обязанными субъектами административно-правовых предписаний, содержащихся в нормах публичного права. -------------------------------- <3> См.: Калугина О. "Природоохранные иски" прокурора // Законность. 2010. N 1. С. 42 - 43; Гуслов Е. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства // Законность. 2009. N 3; Тюрина А. Иск как средство реагирования прокурора на выявленные правонарушения // Законность. 2006. N 10.

Реализация публично-правовых норм, обязывающих участников правоотношений совершать какие-либо действия или воздерживаться от них, осуществляется соответственно в форме исполнения или соблюдения. Такие формы реализации обеспечиваются установлением санкций за неисполнение требований, содержащихся в нормах-предписаниях, или за нарушение норм-запретов. Например, нарушение предусмотренной п. 1 ст. 39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" обязанности соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов влечет привлечение виновного лица к административной ответственности по ст. 8.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Нарушение установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" норм в области пожарной безопасности влечет привлечение виновного лица к ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ и т. д. Специально-юридическими гарантиями обеспечения законности в публично-правовой сфере являются государственный контроль и надзор, осуществляемые в предусмотренных законом формах <4>. Система федеральных органов исполнительной власти включает целый ряд структур, осуществляющих функции государственного контроля и надзора в различных сферах публичных правоотношений (федеральные службы по техническому и экспортному контролю, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, по надзору в сфере природопользования и др.) <5>. Государственный контроль и надзор на уровне субъектов РФ осуществляется создаваемыми органами исполнительной власти регионального уровня. Общий надзор за законностью в публично-правовой сфере возложен на прокуратуру. -------------------------------- <4> Подробнее см.: Нистратов С. Г. Государственный контроль за законностью в условиях современного экономического кризиса // Общество и право. 2010. N 1. С. 74 - 77; Ткаченко М. В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1. С. 82 - 86; и др. <5> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Законодательство предоставляет должностным лицам органов государственного контроля (надзора) право выдавать частным лицам предписания об устранении выявленных при осуществлении контроля нарушений, невыполнение которых образует состав административного правонарушения (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ). Как видно из изложенного, защита предусмотренных нормами публичного права государственных и общественных интересов осуществляется в специальной административной форме путем установления в законе порядка осуществления государственного контроля (надзора) за исполнением и соблюдением публично-правовых норм, санкций за их нарушение, порядка применения таких санкций (привлечения к ответственности). Решение административного органа о привлечении частного лица к ответственности за нарушение публично-правовых норм может быть обжаловано в суд в порядке административного судопроизводства. В случаях, предусмотренных законом (ст. 23.1 КоАП), принятие решения о привлечении к ответственности относится к компетенции суда. В связи с этим возникает вопрос: вправе ли органы государственного надзора или прокуратуры (в рамках осуществления общего надзора за законностью) при наличии предусмотренной законом административной формы защиты государственных или общественных интересов прибегать в целях защиты этих же интересов к гражданской процессуальной форме и предъявлять в суды иски о понуждении частного лица к исполнению публично-правовой обязанности? В этом плане весьма интересный материал для анализа дает судебная практика. Так, например, прокурор г. Лыткарино Московской области в порядке ст. 45 ГПК РФ обратился в суд с исковым заявлением к ЗАО "АМЛ-Инвест" о понуждении данной организации устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности объекта, выявленные в ходе ранее проведенной органом пожарного надзора проверки, выразившиеся в отсутствии в помещениях торгового зала пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре, отсутствии дверей лестничных маршей, и в не соответствующем правилам пожарной безопасности способе отделки коридора офиса горючими материалами. Суд первой инстанции отказал прокурору в принятии искового заявления, мотивируя это тем, что спор должен разрешаться в ином порядке, поскольку отношения, связанные с понуждением юридического лица к устранению нарушений противопожарной безопасности, носят публично-правовой характер, а меры понуждения предусмотрены нормами административного характера. Отменяя определение суда первой инстанции, Московский областной суд указал, что прокурор в судебном порядке требует обязать ответчика устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности объекта, сославшись на предусмотренные ст. 12 ГК РФ способы защиты гражданских прав, что прокурор действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц <6>. -------------------------------- <6> Определение Московского областного суда от 9 ноября 2010 г. по делу N 33-21007. Схожие выводы сформулированы в Определении Московского городского суда от 24 августа 2010 г. по делу N 33-26279, Определении Нижегородского областного суда от 15 декабря 2009 г. по делу N 33-9580, Определении Верховного Суда РФ от 28 июля 2009 г. N 78-Впр09-21, в котором ВС РФ отметил, в частности, что действующим законодательством, в том числе Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена и какая-либо последовательность в применении данных мер. Право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав граждан принадлежит прокурору.

Действительно, ст. 12 ГК РФ в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает присуждение к исполнению обязанности в натуре. Однако речь в данной норме идет о защите гражданских прав, и предметом спора должны являться частноправовые отношения, регулируемые гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ). Пункт 3 ст. 2 ГК РФ прямо устанавливает, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В основе же предъявленного прокурором в рассматриваемой ситуации иска лежали нормы публичного права. Исковые требования прокурора были обоснованы необходимостью предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц. Безусловно, отношения, связанные с причинением вреда (деликтные обязательства), составляют предмет гражданского законодательства. Возможность предъявления исков, направленных на предотвращение причинения вреда в будущем, прямо предусмотрена ст. 1065 ГК РФ. Однако данная норма предусматривает и способ защиты прав и законных интересов лиц, которым может быть причинен вред (в данном случае - неопределенного круга лиц): запрещение деятельности, создающей такую опасность (п. 1 ст. 1065 ГК). Закон не позволяет суду в данном случае применить иной способ защиты. В качестве одного из видов административного наказания в ст. 3.2 КоАП РФ предусмотрено административное приостановление деятельности. Такой вид административного наказания может быть применен и в ситуации нарушения лицом требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП). Таким образом, в случае нарушения собственником здания требований пожарной безопасности, если при этом создается угроза причинения вреда неопределенному кругу лиц, прокурор имеет возможность реагировать на данное нарушение в двух формах: либо путем предъявления иска в интересах неопределенного круга лиц о запрещении эксплуатации здания в порядке гражданского судопроизводства (спор вытекает из деликтных правоотношений, носящих частноправовой характер), либо в порядке административного судопроизводства путем привлечения лица к административной ответственности и назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (дело возникает из публичных, административно-правовых отношений). В этой ситуации, действительно, право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена какая-либо последовательность в применении данных мер, а право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав принадлежит прокурору. Но в предъявленном иске прокурор не просил запретить деятельность, создающую угрозу причинения вреда, - он просил обязать ответчика исполнить предписания публично-правовых норм. Такое требование в порядке искового производства рассмотрено быть не может. В противном случае в практике предъявления подобных исков можно дойти до абсурда и начать предъявлять иски об обязании частных лиц не совершать мелких хищений, не занимать самовольно земельные участки, управлять транспортными средствами с разрешенной скоростью и т. п. Ведь потенциальная вероятность нарушения таких публично-правовых предписаний, а следовательно, и угроза охраняемым законом публичным интересам существует. Возможность предъявления прокурорами исков в защиту государственных или общественных интересов зависит от характера спора. Если спор носит частноправовой характер, право на предъявление иска у прокурора есть. Если требование основано на отношениях власти и подчинения, оно должно рассматриваться в рамках иного судебного порядка (в порядке административного судопроизводства). Наличие иного судебного порядка рассмотрения дела исключает возможность принятия искового заявления к производству (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК), а если гражданское дело все-таки было возбуждено, служит основанием для прекращения производства по нему (ст. 220 ГПК).

Название документа