Правовая природа функций прокуратуры

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ

А. Ю. ГУЛЯГИН

Гулягин А. Ю., кандидат юридических наук, заместитель прокурора Владимирской области.

В статье автором природа функций прокуратуры рассматривается с учетом общего определения функций как таковых, а также внутреннего содержания прокурорского надзора, являющегося определяющим в конкретизации функций прокуратуры. Кроме того, содержательная сторона анализируется через рассмотрение предмета надзора, его пределов, компетенции и полномочий органов прокуратуры. Предлагается классификация функций органов прокуратуры.

Ключевые слова: функции, функции прокуратуры, прокурорский надзор.

In the article the author considered the nature of the prosecutor's office functions, given the general definition of the functions themselves, as well as the inner content of the prosecutor's supervision, is essential in specifying the functions prosecutors. In addition, the content side is analyzed through consideration of the subject of surveillance, it limits the competence and powers of the prosecution. A classification of functions of the prosecution.

Четкое определение функционального назначения того или иного государственного органа обусловливается, во-первых, определением предмета его деятельности в структуре государственного аппарата; во-вторых, обоснованной оптимизацией его деятельности; в-третьих, исключением конкуренции и противостояния с иными органами власти, что положительно скажется на организации и деятельности государственной власти в целом. Отмечается взаимообусловленность функций государства с функциями любого органа государственной власти, где последние являются производными, конкретизирующими составляющими соответствующих функций государства. Функции прокуратуры также органически взаимосвязаны с функциями государства, в особенности с его функцией обеспечения законности и правопорядка, поэтому через правовую категорию "функции" раскрываются и мотивируются структура, содержание, пределы и другие особенности ее деятельности. В теории прокурорского надзора нет единого подхода к определению понятия функций прокуратуры, что справедливо обосновывается различием избираемых подходов при рассмотрении этого вопроса. Так, В. В. Клочков предлагает понимать функции прокуратуры как взаимосвязанные с функциями государства и права основные направления деятельности прокуратуры, которые предопределяются ее целями и задачами, выражают сущность и социальное назначение прокуратуры данного типа и осуществляются в пределах компетенции прокуратуры в определенных законом сферах правовых отношений через соответствующие им типы деятельности установленных законодательных средств <1>. -------------------------------- <1> См.: Клоков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль: Сборник научных трудов. М.: Манускрипт, 1995. С. 5 - 7.

В. П. Рябцев определяет функции надзорного органа как такой вид его деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в его задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимозависимость и взаимообусловленность функций <2>. -------------------------------- <2> См.: Рябцев В. П. Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры. М., 1991.

М. С. Шалумов под функциями прокуратуры понимает определяемые правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий <3>. -------------------------------- <3> См.: Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д. ю.н. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2002.

В. Г. Бессарабов трактует понятие функций прокуратуры следующим образом: "функции прокуратуры - это социально обусловленные, законодательно установленные полномочия по выполнению органами и учреждениями прокуратуры как элементами государственно-правового механизма определенных видов деятельности в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства <4>. -------------------------------- <4> См.: Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006.

Таким образом, все вышеперечисленные подходы к определению понятия функций прокуратуры объединяет факт признания за ней деятельности, направленной на обеспечение законности. Говоря о понятии функций прокуратуры и их месте в системе государственных правовых мер, на наш взгляд, необходимо прежде всего обратиться к определению понятия "функции". Толковый словарь русского языка, как приводилось выше, определение функции дает в различных ее значениях. Близкое по содержанию к исследуемой теме будет являться следующее определение: "Функция - это обязанность, круг деятельности" <5>. -------------------------------- <5> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1997. С. 858.

В общей теории права и государства под функцией государственного органа понимается обособленный вид его деятельности, которому присущи определенная сфера ведения, в которой этим органом реализуются его права и обязанности по выполнению возложенных задач. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" нет определения понятия "функции" прокуратуры. На наш взгляд, возможность нормативного закрепления функций прокуратуры России на самом высоком законодательном уровне и их развитие в статутном законе придаст определенность и значимость назначению данного органа. Под функциями прокуратуры следует понимать систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных функций надзорного органа государства, то есть это относительно самостоятельные виды деятельности органов прокуратуры по выполнению поставленных перед ней целей и задач, осуществляемых посредством предоставленных ей полномочий и правовых средств. Основополагающей функцией органов прокуратуры России, как и прокуратур большинства государств постсоветского пространства (Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Казахстан, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан), является функция надзора за точным и единообразным исполнением Конституции РФ и законов. В остальных странах СНГ (Республика Армения, Грузия, Украина) главной функцией прокуратуры является уголовное преследование. Многовекторность деятельности прокуратуры предопределяет подразделение функции надзора на подфункции, каждая из которых сохраняет все структурные части самостоятельной и полноценной функции, наполняя их различным содержанием в соответствии с предметом ведения и особенностями сферы правовых отношений, в которой осуществляется надзор. Общим и основополагающим для всех прокурорских функций (подфункций) является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов <6>. -------------------------------- <6> См.: ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, общим предметом прокурорского надзора для всех надзорных функций (подфункций) является наблюдение за законностью решений должностных лиц органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затрагивают права и законные интересы граждан, общества и государства; принятие предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановление нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вместе с тем каждая из отраслевых функций (подфункций) надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, что объясняется спецификой деятельности органов прокуратуры в определенной сфере правовых отношений. Вместе с тем представляется, что предмет и пределы прокурорского надзора в конкретных сферах, отраслях правоотношений не до конца верно и полно регламентированы, в результате чего возникают спорные вопросы правоприменения. Об этом подробнее в следующих параграфах. Несмотря на то, что надзор в различных сферах правоотношений имеет свой предмет и пределы, все же он един, системен. Соответственно, функции прокурорского надзора составляют (или, по крайней мере, должны составлять) систему надзорных функций, требующих классификации по определенным критериям. Предлагаемые отдельными учеными классификации функций прокуратуры приводятся в научном труде профессора В. В. Клочкова <7>. Так, А. Д. Берензоном функции классифицируются и по направленности: надзорная, криминалистическая, криминологическая, координационная, правотворческая и правовоспитательная. -------------------------------- <7> См.: Клочков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль: Сборник научных трудов. М.: Манускрипт, 1995. С. 5 - 7.

На наш взгляд, можно предложить классификацию функций органов прокуратуры и в их юридической иерархии с позиций конституционной значимости: 1) основные - это такой вид деятельности, который оказывает специфическое, присущее только прокуратуре, надзорное влияние на состояние законности в главных и важнейших областях общественных отношений, являющиеся предметом исследования в данной главе настоящей работы; 2) дополнительные - это такой вид деятельности, не обязательно отражающий специального предназначения прокуратуры, оказывающий регулятивное влияние в иных сферах общественных отношений, например в сферах праворазъяснения, правотворчества, правового мониторинга и др.; 3) вспомогательные - это такой вид деятельности, который обеспечивает эффективность всей деятельности органов прокуратуры. Необходимо отметить системную взаимосвязь и обусловленность между собой указанных надзорных функций. "Функции прокуратуры, - пишет по этому поводу В. Г. Бессарабов, - подлежат реализации в ее деятельности в полном объеме единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недопустим, так как может привести к утрате прокуратурой своего места в государственном механизме при осуществлении правоохранительной и иной деятельности" <8>. -------------------------------- <8> См.: Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2006.

Для определения объективной необходимости наличия совокупности функций у органов прокуратуры М. С. Шалумовым был сформулирован ряд условий, к которым он относит: 1) функции прокуратуры, как и любого другого государственного органа, определяются объективными потребностями развития государства и общества; 2) с совершенствованием государства и общества, их правозащитных механизмов, функции прокуратуры также будут изменяться по своей структуре и характеру, причем эти изменения должны соответствовать целям формирования демократического правового государства; 3) освобождение прокуратуры от выполнения какой-либо функции возможно лишь в случае утраты, ликвидации соответствующей государственной функции, от которой она производна, либо должно сопровождаться ее передачей другому государственному органу; 4) перераспределение функций между прокуратурой и другими государственными органами не может осуществляться в ущерб сложившемуся балансу между разделенными ветвями власти и гарантиям их согласованного функционирования; 5) отправной точкой в формировании концепции поэтапного реформирования прокуратуры, совершенствования выполняемых ею функций является Конституция, ее положения <9>. -------------------------------- <9> См.: Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д. ю.н. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2002.

Важно при рассмотрении надзорной деятельности органов прокуратуры уяснить, что ее специфика заключается в том, что надзор осуществляется не за должностными лицами и органами государственной власти, а за законностью принимаемых ими нормативных правовых и правовых актов. В этой связи справедливо высказывание Н. В. Мельникова, который отмечает: "...главная задача прокуроров заключается в том, чтобы ни в коей мере не подменять судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых в рассматриваемой сфере является доминирующей, а эффективно использовать специальные правомочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод... граждан..." <10>. Так, например, такая функция прокурора, как представление интересов государства в суде, заключает в себе участие прокурора во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача обжаловать несоответствующие закону либо необоснованные решения, приговоры и иные постановления судов. -------------------------------- <10> См.: Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: Дис. ... д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2001. 316 с.

Из изложенного следует, что прокуроры надзор за деятельностью судов не осуществляют, при отправлении правосудия суды независимы и подчиняются только закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Этим и обусловлена специфика деятельности прокурора в сфере судопроизводства. Таким образом, одной из сущностных характеристик прокурорского надзора является деятельность прокурора по проверке применения законодательства, установлении правонарушений, их правовой оценке и в правовом, и процессуальном требовании (предложении) к компетентным органам и должностным лицам принять меры к устранению выявленных нарушений. Вместе с тем в определенных сферах правовых отношений, в связи с их соответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя и т. п.), т. е. наделен властными правовыми инструментами по пресечению нарушений. В рассматриваемом параграфе нельзя обойти стороной такие правовые категории, как "компетенция" и "полномочие", наиболее часто употребляющиеся наряду с "функцией" в научных исследованиях всех отраслей права. Следует отметить, что в теории и практике правоприменительной деятельности подобные категории часто подлежат смешению, что затрудняет уяснение точного предназначения государственного органа. Подобное стало возможным вследствие того, что ученые и законодатель не сделали все возможное для их разграничения. Например, это мнение И. С. Самощенко, который под функциями государственных органов понимает особым образом сформулированные права и одновременно обязанности и отмечает, что не следует подробно излагать функции этих органов в качестве чего-то отличного от их прав и обязанностей <11>. -------------------------------- <11> См.: Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960.

Аналогично проводят грань между данными правовыми категориями и многие ученые, мнения которых мы придерживаемся. Так, В. В. Клочков отмечает, что функции определяют компетенцию прокуратуры, которая должна соответствовать ее функциям, гарантировать достаточно эффективную их реализацию <12>. -------------------------------- <12> См.: Клочков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль: Сборник научных трудов. М.: Манускрипт, 1995. С. 5 - 7.

Как представляется, наряду с понятием "функций прокуратуры" существует теоретико-правовое понятие "направления деятельности органов прокуратуры", наличие которых обусловлено различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. Необходимо отметить взаимосвязь понятий "функция" и "направление", но вместе с тем четко их различать. Как на практике, так и в теории прокурорского надзора, отсутствие законодательного разграничения таких категорий приводит к возникновению определенных осложнений в правоприменении. Так, в практической деятельности порой недооценивается значение той или иной функции прокуратуры, а чаще всего и назначение отдельного направления. В теории прокурорского надзора данный аспект также порождает различный подход к определению данных категорий, а в некоторой специальной литературе такая категория, как "функция органов прокуратуры" не указывается вообще, и соответственно авторами не дается разграничение категорий "функция" и "направление". В некоторых научных работах при раскрытии содержания "компетенции органов прокуратуры", термин "направление" употребляется наряду с "функцией" как равнозначная категория. В этой связи еще профессором В. В. Клочковым, анализировавшим положения норм союзного законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры, отмечалось, что "...по закону деятельность прокуратуры осуществляется по направлениям, которые можно понимать и как разновидности деятельности прокуратуры, и как ее функции". Таким образом, В. В. Клочковым поддерживалась точка зрения о тождественности терминов "функция" и "направление" <13>. -------------------------------- <13> Там же.

По своей значимости выделяются постоянные и динамичные направления деятельности, конкретизирующие определенные приоритеты с учетом состояния правовой ситуации. К числу постоянных приоритетов относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. Так, постоянными приоритетными направлениями (приоритеты) надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры являются соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина; соответствие принимаемых законов и других правовых актов Конституции и законам Российской Федерации и др. Следует отметить, что в теории прокурорского надзора перечисленные приоритеты нередко именуют правозащитной и самостоятельной функцией. Не соглашаясь с таким подходом, следует отметить, что мы придерживаемся несколько иной позиции, а именно, что соблюдение, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина - это правозащитное предназначение органов прокуратуры, которое пронизывает все функции и подфункции, и тем самым составляет конституционную сущность их деятельности. К основным направлениям динамичного характера относятся меры, направленные на решение актуальных для данного места и времени задач. Так, в качестве таких направлений можно отметить борьбу с коррупцией, борьбу с терроризмом и экстремизмом и т. д. Приоритетные направления деятельности органов прокуратуры непременно должны находить отражение в правовых актах прокуратуры, учитывая ее строгую централизованность и иерархичность. По этой причине представляет интерес и точка зрения А. Ф. Козусева, по мнению которого "определение направлений обусловлено двумя величинами: одна из них относительно постоянная - это функции (подфункции) прокуратуры; вторая временная - уровень соблюдения Конституции... и исполнения законов; решения, принимаемые в тот или иной период в политической, экономической, социальной и иных сферах и имеющие отношение к осуществлению функций прокуратуры". Им предлагается возможная следующая классификация направлений прокурорской деятельности, сформированных с учетом функций (подфункций) прокуратуры: общие - определяемые функциями прокуратуры; специальные - определяемые конкретной функцией; частные - определяемые подфункцией <14>, и дается подробное описание с приведением примеров данных видов направлений. Разработанная классификация направлений заслуживает внимания, как видно, она имеет сходство с ранее приводившимися классификациями видов направлений деятельности прокуратуры, хотя имеет и особенности. -------------------------------- <14> См.: Козусев А. Ф. Направления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2004. N 1. С. 217.

Внешняя похожесть этих понятий, с точки зрения практического значения, порождает научно-теоретические споры и затруднения в практике прокурорского надзора при определении функционального назначения прокуратуры. На самом деле термин "функция" отличается от понятия "направление", под которым в русской филологии понимается: 1) линия развития, путь движения; 2) участок фронта; 3) общественная группировка или общественное движение; 4) документ о назначении куда-нибудь <15>. Все эти аспекты не связаны с кругом деятельности, т. е. с функциональным назначением. По этой причине необходимо законодательно разграничить указанные категории, выработать нормативные определения каждого из данных понятий. -------------------------------- <15> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1997. С. 389.

Выводы: 1. Функции прокуратуры представляют собой систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных функций надзорного органа государства, то есть это относительно самостоятельные виды деятельности органов прокуратуры по выполнению поставленных перед ней целей и задач, осуществляемых посредством предоставленных ей полномочий и правовых средств. Соблюдение и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина являются правозащитным предназначением органов прокуратуры и пронизывают все функции и подфункции надзорного органа, составляют конституционную сущность его деятельности. Главным звеном, доминирующей функцией органов прокуратуры России является надзор за точным и единообразным применением Конституции РФ и соответствующих законов, которая охватывает практически все сферы правовых отношений, представляет из себя систему функций и подразделяется на ряд подфункций. 2. Нами предлагается классифицировать функции органов прокуратуры в их юридической иерархии с позиций конституционной значимости: 1) основные - это такой вид деятельности, который оказывает специфическое, присущее только прокуратуре, надзорное влияние на состояние законности в главных и важнейших областях общественных отношений, являющиеся предметом исследования в данной главе настоящей работы; 2) дополнительные - это такой вид деятельности, не обязательно отражающий специального предназначения прокуратуры, оказывающий регулятивное влияние в иных сферах общественных отношений, например в сферах праворазъяснения, правотворчества, правового мониторинга и др.; 3) вспомогательные - это такой вид деятельности, который обеспечивает эффективность всей деятельности органов прокуратуры. Наряду с функциями прокуратуры существуют направления деятельности органов прокуратуры, т. е. приоритеты, ориентированные на решение конкретных актуальных на данное время задач и от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка, реализующиеся с помощью надзорных и иных функций прокуратуры. Признавая некоторую тождественность понятий функций и основных направлений, их практическую обусловленность, на наш взгляд, законодателю необходимо восполнить отдельные пробелы, разграничить их, с выработкой законодательных определений данных понятий.

Название документа