Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ <*>

С. А. ВАРКОВА

Варкова Светлана Анатольевна, замначальника правового управления администрации Тамбовской области, аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В статье рассмотрены основные проблемы взаимодействия органов государственной власти, институтов гражданского общества при подготовке предложений по совершенствованию законодательства, проблемы исследования норм права на предмет их качества и эффективности. Предложено в качестве инструмента повышения качества нормативных правовых актов создание комплексной системы мониторинга законодательства и правоприменения.

Ключевые слова: мониторинг законодательства и правоприменения, государственная экспертиза, независимая общественная экспертиза, антикоррупционная экспертиза.

The article considers fundamental problems of interaction of agencies of state power, institutes of civil society in preparation for improvement of legislation, problems of study of legal norms with regard to the quality and efficiency thereof. The author proposes creation of a complex program of monitoring of legislation and law-application as an instrument of improvement of quality of normative-law acts.

Key words: monitoring of legislation and law-application, state expertise, independent social expertise, anti-corruption expertise.

С каждым новым этапом развития общества вырастает необходимость в урегулированности новых связей и взаимодействий. Так, за последние двадцать лет в России практически создано новое законодательство. Изменения в законодательстве повлекли соответственно изменение самой системы власти, но при этом не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. В результате имеем низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и многое другое, свидетельствующее о несовершенстве правовых связей сегодняшнего дня. А "обществу нужен четкий, простой, понятный и доступный людям порядок, дающий высокую степень прочности, стабильности и гарантированности жизненных процессов" <1>. Обществу необходим оптимальный объем нормативных правовых актов за счет увеличения общности правовых предписаний <2>, необходим оптимальный механизм государственного управления за счет исключения дублирования функций органов власти и четкого определения их компетенции. -------------------------------- <1> Общая теория государства и права: Академический курс / Отв. ред. М. Н. Марченко. 3-е изд. Т. 3. Ст. 239. <2> Там же.

Как показывает анализ принимаемых в последнее время законов, указов главы государства, иных нормативных правовых актов, первоочередными задачами сегодняшнего дня являются совершенствование правотворческих процессов, обеспечение согласованности федерального и регионального законодательства, обеспечение учета общественного мнения. Правотворческая деятельность органов государственной власти - это основная часть процесса создания механизма правового регулирования. Нормативный правовой акт оказывает свое регулирующее воздействие на общественные отношения в динамично развивающейся социальной действительности, и это воздействие не абсолютно устойчивое и равномерное, а постоянно меняющееся. Поэтому осуществление правотворческой деятельности невозможно без комплексного анализа действующего законодательства и практики его применения, сведения в слаженную, четко функционирующую систему разрозненных действий субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности. По мнению Председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина, "только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества способен дать нам представления о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью права" <3>. -------------------------------- <3> Зорькин В. Право эпохи модерна. О том, каковы юридические уроки предыдущих попыток модернизации России // Российская газета. N 5217. 25.06.2010.

Одним из механизмов исследования норм права на предмет их качества и эффективности может быть мониторинг законодательства и правоприменения. По вопросу о выборе понятия, определения его содержания не прекращаются дискуссии. Из анализа разных подходов можно сделать вывод о том, что именно понятие "мониторинг законодательства и правоприменения" наиболее полно отражает суть этого процесса и что мониторинг должен представлять собой систему. Поскольку наблюдать систему можно только в целом, то от нее нельзя отсечь правоприменительные акты, которые являются продолжением законов и подзаконных актов. А если говорить о создании системы, то следует учитывать, что мониторинг предполагает такой метод, как сравнение, поэтому должно быть минимум два полюса поступления информации. Это власть и общество. Причем информация должна быть не только всесторонней, отображающей взгляды разных представителей (и от имени власти, и от общества), но и сопоставимой. Только по итогам такого сравнения можно объективно оценить ситуацию и вынести рекомендации, содержащие суждения об эффективности и целесообразности принятия того или иного нормативного акта и предложения по повышению качества его применения. Мониторингу не свойственны властвование и подчинение, но в процессе управления (правотворчества, осуществления контроля за соблюдением законов) данные мониторинга позволяют принимать более эффективные управленческие решения, т. е. его смысловая нагрузка - информационное воздействие. Мониторинг в обязательном порядке должен включать в себя: сбор информации об объекте, наблюдение за объектом в динамике, анализ и оценку информации и наблюдений. Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 <4>, мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 23.05.2011. N 21. Ст. 2930.

Представляется, что в рамках комплексного мониторинга анализировать и оценивать все нормативные правовые акты из-за их множественности вряд ли будет эффективным мероприятием, в связи с чем следует акцент сделать на определенной информации, уже обработанной и представляющей собой определенную ценность для дальнейшего исследования, которую можно структурировать и систематизировать. Указом Президента Российской Федерации предусмотрено составление плана мониторинга. Однако в нашем законодательстве имеется множество неэффективных норм, пробелов и коллизий, поэтому составление плана, определение первоочередных проблем правового регулирования будет нелегким мероприятием без систематизации поступающей информации и без создания системы ее сопоставления и проверяемости. Систематизировать информацию можно, к примеру, при ведении регистров нормативных правовых актов. Для анализа и оценки можно использовать следующую информацию: 1) экспертные заключения на нормативные правовые акты, подготовленные органами государственной власти, ведущими регистры нормативных правовых актов; 2) требования органов прокуратуры об устранении коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах; 3) заключения на нормативные правовые акты, подготовленные независимыми экспертами, а также общественными организациями; 4) информационные письма судебных органов. Что касается судебных решений и иных правоприменительных актов, то здесь общественный интерес может представлять не один акт, а масштаб существующей проблемы, количество однотипных дел, т. е. обобщенная информация (к примеру, информационные письма судов). Кроме того, необходимо акцентировать внимание на юридических коллизиях, поскольку, с одной стороны, ввиду рукотворности нормативного правового акта их фактическое наличие неизбежно; с другой стороны, они свидетельствуют о сбоях в системном действии правовых норм. Поэтому очень важно, чтобы в круг объектов мониторинга попали юридические коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых актов, а также при правоприменении. В ходе мониторинговых мероприятий можно выявить не только иерархические (субординационные), временные (темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии <5>. -------------------------------- <5> Азми Д. О законодательном закреплении правил разрешения смешанных юридических коллизий // Право и экономика. 2010. N 6.

Несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечению открытости судебных актов, следует признать, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось, еще не исключены дублирование, малозначительность и несогласованность действий органов, осуществляющих мониторинговые функции. Почему так сложно создать комплексный механизм проведения мониторинга законодательства и правоприменения? Какие основные проблемы возникают при организации такой работы? Основной проблемой остается координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности. Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в сложности самой правовой системы, в принципах ее построения. Установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды. В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений. К примеру, взаимодействие исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может осуществляться в форме подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, путем обмена информацией, а также иных формах, предусмотренных соглашениями <6>. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы. -------------------------------- <6> Указ Президента РФ от 02.07.2005 N 773 // Собрание законодательства РФ. N 27. Ст. 2730.

Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства. Вместе с тем соглашения можно рассматривать как временную меру, многие вопросы по организации и проведению мониторинга законодательства и правоприменения могли бы быть урегулированы законом о взаимодействии органов публичной власти. Более того, сегодня не систематизируются предложения органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных, правоохранительных органов, институтов гражданского общества о совершенствовании законодательства, содержащие информацию о проблемных вопросах правового регулирования в той или иной сфере деятельности и необходимости принятия нормативных правовых актов или внесении изменений в действующие. Неупорядоченное представление предложений не может способствовать созданию эффективного механизма совершенствования законодательства. Необходимо выстроить обратную связь с субъектами, направляющими такие предложения, т. е. законодательно установить обязательность их рассмотрения, предусмотрев сроки рассмотрения, возможность перенаправления по компетенции, размещение на доступных сайтах или в регистрах нормативных правовых актов и другие обязательные требования. Функции по координации этой работы могло бы осуществлять Министерство юстиции России. Также для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение мониторинга законодательства и практики его применения как их постоянную функцию, с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов. Другой проблемой является интеграция правовой информации в государственную автоматизированную информационную систему. В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий. Правовые процессы не могут осуществляться параллельно с программами информатизации. Поэтому очень важно определить, на каком участке и в каких формах должны включаться информационно-коммуникационные технологии в правовые процессы, в частности в процесс правотворчества, экспертной деятельности и осуществления мониторинговых мероприятий. Организационной основой мониторинга законодательства и правоприменения могло бы стать электронное правительство, т. е. использование информационного потенциала информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении. "Электронное правительство - это форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия и исполнения их функциональных обязанностей, оперативности и удобства получения организациями, гражданами, иными лицами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов" <7>. -------------------------------- <7> Бачило И. Л. Электронное правительство - строитель инфраструктуры инноваций на основе информационных технологий // Информационные ресурсы России. 2010. N 1.

Таким образом, в рамках развития программы "Электронное правительство" могут быть созданы организационные и технические условия для проведения мониторинговых мероприятий, к примеру, созданы базы данных, включающие официальную и неофициальную правовую информацию, в частности действующие нормативные правовые акты, заключения общественной, независимой, государственной экспертиз, требования органов прокуратуры, информационные письма судов, а также выявленные при проведении экспертизы и правоприменении коллизии и подготовленные предложения о совершенствовании законодательства. Важным этапом в обеспечении единства правового пространства стало создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <8>, это позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан. -------------------------------- <8> Указ Президента РФ от 10.08.2000 N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 33. Ст. 3356.

Вместе с тем созданный регистр технически наполняется принимаемыми субъектами Российской Федерации нормативными актами, а при проведении в целях ведения регистра правовой экспертизы нормативных правовых актов территориальными органами юстиции в основном выявляются фрагментарные недостатки. В направляемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации экспертных заключениях указывается в большинстве своем на несвоевременную актуализацию действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с принятием нового федерального закона либо на юридико-технические недостатки <9>. Но такая работа недостаточно эффективна. Например, администрацией Тамбовской области приведено в соответствие с законодательством самостоятельно (без направления экспертных заключений территориальных органов Минюста России и актов прокурорского реагирования) в 2009 г. - 681 постановление администрации области, в 2010 г. - 862. Тогда как на основании экспертных заключений органов юстиции приводится в соответствие с федеральным законодательством ежегодно не более 5 - 7 нормативных правовых актов. -------------------------------- <9> URL: http://zakon. scli. ru/ru/legaltexts/legislation.

К сожалению, при ведении регистра, в частности при проведении экспертизы нормативных правовых актов территориальными органами юстиции, как правило, не выявляются системные проблемы (нарушения) в правовом регулировании, в реализации норм права. В то же время многих нарушений законодательства можно избежать при своевременном системном анализе норм принятого нормативного правового акта и практики его применения. Регистры могли бы выполнять роль единой (комплексной) информационной базы данных для проведения мониторинга законодательства и правоприменения, но при условии их технического совершенствования и повышения качества их ведения. Требуют совершенствования и процедуры проведения правовой экспертизы при ведении регистров. В частности, следовало бы закрепить постановлением Правительства Российской Федерации обязанность размещать экспертные заключения территориальных органов Минюста России при ведении регистра в качестве обязательных сведений, а не дополнительных, а также направлять все экспертные заключения в органы прокуратуры. Обязательность таких действий повысила бы значимость экспертных заключений и позволила бы отразить реальное состояние Регистра. В случае выявления территориальными органами юстиции юридико-технических недостатков в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в органы государственной власти, принявшие эти акты, могли бы направляться письма, а не экспертные заключения. Экспертная деятельность занимает особое место не только при ведении регистров, но и в различных правовых процессах, поэтому неурегулированность вопросов проведения экспертизы нормативных правовых актов можно отнести еще к одной из проблем. Совершенствование процедур осуществления экспертиз является одним из правовых способов выстраивания конструктивных взаимодействий не только между государственными органами власти разных уровней, но и между публичной властью и общественностью. Сегодня существуют различные подходы к классификации экспертиз: в зависимости от субъектов ее проведения (государственная, общественная, независимая), объектов экспертизы (проект, нормативный правовой акт), областей знаний (к примеру, антикоррупционная, техническая, экологическая) и другие. Есть разные мнения по статусу экспертных заключений, обязательности их рассмотрения, по соотношению общественной и независимой экспертиз. При этом многие ученые и практики признают главную роль правовой экспертизы, являющейся обязательным элементом правотворческой деятельности государственных органов власти. Повышение качества ее проведения - это одно из основных условий совершенствования правотворческой деятельности и, соответственно, качества принимаемых нормативных правовых актов. Вместе с тем в условиях развития правовой системы, создания правового государства и гражданского общества невозможно ограничиться обязательной государственной правовой экспертизой, поэтому в последнее время большое внимание уделяется вопросам проведения специализированных экспертиз, в частности антикоррупционной, в том числе независимой, а также общественной экспертизы. В процессе проведения государственных, независимых, антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов можно выявлять системные проблемы в правовом регулировании, проводить анализ полноты регулирования тех или иных общественных отношений, а также оценку регулирующего воздействия. Нельзя недооценивать роль общественной экспертизы. Федеральным законом от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <10> введено понятие "общественная экспертиза". -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 11.04.2005. N 15. Ст. 1277.

Но остается еще много вопросов по повышению результативности общественных экспертиз. Как указывается в научно-практическом комментарии Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", законом установлен "принцип обязательного рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие такой нормы призвано "сбалансировать" рекомендательный характер заключений Общественной палаты" <11>. -------------------------------- <11> Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общ. ред. В. В. Гриба. М., 2008. С. 165.

Понятно, что статус экспертного заключения в правотворчестве не может носить императивного характера по своей природе, так как с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт принимает законно уполномоченный на то орган. Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности общественной палаты, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов <12>. -------------------------------- <12> Скурко Е. В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 2.

Как представляется, принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты мог бы раскрыться таким образом, что если замечания и рекомендации, указанные в заключениях, не учтены, то должна быть подготовлена информация компетентного органа о причинах и основаниях их игнорирования. То есть должна быть налажена обратная связь между государством и гражданским обществом. Причем эта связь должна быть открытой, прозрачной и доступной. Доступность к документам, излагающим основания отклонения позиции гражданского общества, выраженной в заключениях общественной палаты, повысила бы ответственность должностных лиц, к полномочиям которых относятся разработка и принятие нормативных правовых актов <13>. -------------------------------- <13> Там же.

Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <14> в части наделения общественных палат полномочиями по проведению экспертизы не только проектов, но и действующих нормативных правовых актов. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 11.04.2005. N 15. Ст. 1277.

Более того, к проведению экспертизы нормативных правовых актов должны привлекаться различные общественные организации. Императивный путь развития этого процесса вызывает сомнения. Как представляется, опережающим должен быть путь создания условий для участия общественности в правовых процессах, развития политико-правовой культуры, создания современных технологий для правового творчества граждан. Законодательное закрепление полномочий органов государственной власти по оказанию государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, проводящим экспертизу нормативных правовых актов, позволило бы активизировать эту деятельность. Систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз, исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия "государственная экспертиза", "общественная и независимая экспертиза", включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия.

Название документа