Правовой анализ полномочий органов исполнительной ветви власти и прокуратуры

ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ

И. М. БАЙКИН

Байкин Иван Михайлович, аспирант кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Санкт-Петербург).

Проводится правовой анализ функций и полномочий органов исполнительной ветви власти и органов прокуратуры. По мнению автора, выделение отличительных особенностей полномочий данных органов позволит глубже понять их сущность и определить место в структуре власти.

Ключевые слова: федеральные арбитражные суды, прокуратура, разделение властей, компетенция, Верховный Суд, исполнительная власть, орган государства, контроль, надзор.

Legal analysis of powers of an executive branch of the power bodies and of Office of Public Prosecutor bodies I. M. Bajkin

The legal analysis of functions and powers of bodies of an executive branch of the power and bodies of Office of Public Prosecutor is carried out. The author gives in a substantiation of his position theoretical and practical reasons that allocation of distinctive features of powers of the given bodies will allow to understand more deeply their essence in power structure.

Key words: office of public prosecutor, division of the authorities, competence, executive power, state body, control, supervision.

В настоящее время правовой статус прокуратуры не определен. Ведется острая полемика о том, относится ли прокуратура к какой-либо ветви государственной власти <1>, является ли она вообще органом государственной власти <2>? -------------------------------- <1> См., например: Байкин И. М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России // Современное право. 2009. N 8. С. 17 - 20; Он же. Независимость прокуратуры - залог эффективности ее деятельности // Рос. юрид. журн. 2009. N 3. С. 211 - 213. <2> Подробнее см.: Байкин И. М. Прокуратура - орган государственной власти // Современное право. 2009. N 12. С. 48 - 51.

В связи с этим представляется актуальным рассмотреть современный статус органов прокуратуры в системе разделения властей России и специфику их полномочий. В соответствии со ст. ст. 11, 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <3> определяет Правительство как высший исполнительный орган государственной власти России. Таким образом, можно сделать вывод, что Правительству России принадлежит весь объем исполнительной власти Российской Федерации. -------------------------------- <3> Рос. газ. 1997. 23 дек.

Согласно ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ" <4> прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Рос. газ. 1992. 18 фев.

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ (ст. 4 названного Закона). По мнению В. Ю. Шобухина, "по своему статусу прокуратура не может быть отнесена к исполнительной ветви власти. Осуществляя надзор за законностью в деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации, участвуя в обеспечении законности актов судебной власти, она выполняет функции, объективно не присущие органам исполнительной власти. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и контролю за их исполнением в полной мере поднадзорна прокуратуре" <5>. -------------------------------- <5> Шобухин В. Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 28.

По данному вопросу имеется практика Верховного Суда РФ, который в своем решении от 11 февраля 2005 г. N ГКПИ04-1479 <6> указал, что прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале "Законность". -------------------------------- <6> СПС "КонсультантПлюс" (официально не опубликовано).

Хотелось бы обратить внимание на то, что Верховный Суд РФ не относит органы прокуратуры и к судебной власти. Например, в Определении Верховного Суда РФ от 12 марта 2001 г. N ГКПИ2001-526 <7> сказано, что в силу ст. 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с данным конституционным принципом суд не вправе выносить решения, обязывающие органы законодательной и исполнительной власти совершать либо не совершать какие-либо действия, запрещать или разрешать принимать какие-либо решения. -------------------------------- <7> Там же.

Вместе с тем В. Ю. Шобухин полагает, что органы прокуратуры - четвертая ветвь власти <8>. -------------------------------- <8> Шобухин В. Ю. Указ. соч. С. 36 - 37.

Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, пришел к выводу, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь - президентскую власть <9>. В литературе также высказывается мнение, что прокуратура является правовым механизмом реализации полномочий Президента РФ <10>. -------------------------------- <9> Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 14. <10> Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. N 3. С. 6 - 7; Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры: круглый стол // Государство и право. 1994. N 5. С. 26.

Стоит отметить, что в Кыргызстане прокуратура отнесена к органам исполнительной власти <11> (гл. 5 Конституции "Исполнительная власть в Кыргызской Республике"). Более подробно статус и полномочия раскрывают Закон Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. "О прокуратуре Кыргызской Республики". -------------------------------- <11> Додонов В. Н. Прокуратуры стран мира: Справ. / Под общ. науч. ред. С. П. Щербы. М., 2006. С. 112 - 113.

По определению ст. 1 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" названная прокуратура - государственный орган в системе исполнительной власти, осуществляющий надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов органами местного самоуправления, министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и другими органами, создаваемыми при Правительстве Кыргызской Республики местной государственной администрацией, общественными объединениями, должностными лицами, хозяйствующими субъектами (независимо от форм собственности) и гражданами. Генеральный прокурор назначается и освобождается от должности Президентом Кыргызской Республики с согласия Жогорку Кенеша (парламента) Кыргызской Республики <12>. -------------------------------- <12> Там же.

В связи с этим представляется неубедительным довод о том, что прокуратура не может относиться к исполнительной ветви власти, поскольку она осуществляет надзор за федеральными органами исполнительной власти, которые в совокупности с Правительством РФ образуют единую систему органов исполнительной власти. Что касается терминов "исполнительная ветвь власти" и "федеральные органы исполнительной власти", то первый носит характер абстрактной теоретической конструкции, а второй закреплен в законодательстве. Поэтому де-юре прокуратура может и не входить в федеральные органы исполнительной власти, поскольку ее таким статусом не наделил законодатель (в отличие от прокуратуры Кыргызстана), но де-факто этот орган может осуществлять функции исполнительной ветви власти и быть органом исполнительной власти (в контексте теоретической конструкции). Следовательно, считаем обоснованной позицию, что, несмотря на наличие у прокуратуры большого блока надзорных функций, применительно к современной российской государственности она представляет собой относительно автономную составную часть исполнительной ветви власти. Об этом говорит хотя бы тот факт, что прокурор в той же мере, что и должностные лица органов исполнительной власти (следователь, дознаватель, начальник органа дознания, начальник следственного отдела), представляет сторону обвинения, т. е. от имени государства осуществляет уголовное преследование предполагаемых нарушителей закона. Деятельность прокурора и принимаемые им решения также могут быть оспорены в суде, как и действия других должностных лиц или органов исполнительной власти <13>. -------------------------------- <13> См. об этом: Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. М., 2001. С. 27.

Аналогичного мнения придерживается академик В. С. Нерсесянц, который указывает на неопределенность статуса прокуратуры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена к исполнительной власти) <14>. -------------------------------- <14> Проблемы общей теории права и государства: Учеб. / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2004. С. 695.

С. А. Осипян пишет о том, что "прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти" <15>. -------------------------------- <15> Осипян С. А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 15.

Прокуратура наделена функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Органы прокуратуры также расследуют преступления либо надзирают за расследованием, производимым другими следственными органами (МВД, ФСБ России), за исполнением наказаний в уголовно-исполнительной системе Минюста РФ. По мнению Э. П. Григониса, именно "соответственно этому узкому кругу полномочий прокуратуры страны и определяется ее сущность в качестве органа исполнительной власти" <16>. -------------------------------- <16> Григонис Э. П. Правоохранительные органы: Курс лекций: Учеб. пособие. 6-е изд., перераб. и доп. СПб., 2001. С. 10.

В ряде случаев отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти обусловлено расширительным толкованием самого содержания понятия "исполнительная власть", когда предлагается все те органы, которые не входят в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, относить к органам, призванным исполнять законы <17>. -------------------------------- <17> Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. N 3. С. 98 - 99.

Рассмотрим более подробно позиции авторов, придерживающихся мнения о прокуратуре как об органе исполнительной власти. Не оспариваем доводы о том, что у прокуратуры имеются функции, свойственные исполнительной ветви власти <18>. Безусловно, прокурорский надзор - это одна из составляющих контрольной деятельности государства. Никто не будет отрицать, что в системе исполнительной власти имеются органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность. -------------------------------- <18> Подробнее см.: Байкин И. М. Прокуратура и судебная власть // Рос. юстиция. 2009. N 10. С. 36 - 37.

Например, в подп. "б" п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <19> под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Между тем по ст. 21 Закона о прокуратуре в предмет прокурорского надзора включается: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. При этом в п. 2 данной статьи указано, что в осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Выходит, что прокуратура - своего рода высший контрольный орган по надзору за соблюдением законодательства, поскольку осуществляет надзор в том числе за контрольно-надзорными органами исполнительной ветви власти. В связи с этим и с учетом того, что у прокурорского надзора имеются специфические особенности, которые не присущи контрольно-надзорным органам исполнительной власти, представляется достаточно обоснованным вывод: прокуратура является автономной частью исполнительной власти. В литературе приводятся доводы, что контроль и надзор - различные понятия <20>. Вместе с тем данное обстоятельство не дает убедительных оснований не относить функции прокуратуры к сфере государственного управления, т. е. к функциям исполнительных органов власти. Наоборот, прокуратура призвана обеспечивать с помощью надзора надлежащий ход государственной работы, в том числе работы чиновничьего аппарата. -------------------------------- <20> См., например: Беляев В. П. К вопросу об оптимизации контрольной деятельности // Законодательство. 2006. N 6. С. 76 - 81; Грачева Е. Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. N 2. С. 57 - 63.

Участие прокурора в суде - это также функции исполнительной власти, принципы организации деятельности прокуратуры, иерархия, подчинение, особенность методов осуществления надзора свойственны исполнительным органам власти. Это подтверждает практика Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики (далее - ПМР). "Для понимания роли прокуратуры применительно к принципу разделения властей Приднестровской Молдавской Республики ключевым является Постановление Конституционного суда ПМР по делу о толковании ст. 6 Конституции ПМР от 3 июня 2003 г. N 02-П/03. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента ПМР о толковании ст. 6 Конституции ПМР. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании ст. 6 во взаимосвязи с положениями ст. ст. 56, 91, 92 Конституции ПМР относительно того, какое положение занимает прокуратура в системе органов государственной власти и управления ПМР. Статья 91 Конституции устанавливает, что прокуратура Республики осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов судебными органами, министерствами и ведомствами, местными органами власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также проводит предварительное следствие и поддерживает государственное обвинение. В соответствии со ст. 91 Конституции прокуратура Приднестровской Молдавской Республики, поддерживая государственное обвинение в судах, проводит также предварительное следствие, выполняя тем самым, по мнению Конституционного суда, функции исполнительных органов власти" <21>. -------------------------------- <21> Цит. по: Станских С. Н. К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8.

К изложенному добавим, что характерным признаком любой ветви власти считается ее единство, которое достигается системой органов. Одно из определений термина "система" - "форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое" <22>. -------------------------------- <22> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 719.

Например, судебную систему составляет совокупность судебных органов, исполнительная власть представлена правительством и федеральными органами исполнительной власти, парламент образуют две палаты: Совет Федерации и Государственная Дума. Органы прокуратуры также образуют иерархическую систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. При этом по правовому статусу прокуратура независима от других органов власти. Она занимает обособленное положение относительно законодательно оформленных органов исполнительной власти и поэтому, казалось бы, не входит в систему исполнительной ветви власти. Однако если включить нормы о прокуратуре в главу Конституции РФ "Исполнительная власть" (как в Конституции Кыргызской Республики), то можно проследить единство исполнительной ветви власти в совокупности следующих органов: президент, генеральная прокуратура, высшие исполнительные органы власти субъектов Федерации. В соответствии с п. "е" ст. 83 Конституции РФ Президент представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Согласно Уставу (Основному Закону) Ставропольского края прокурор края назначается на должность по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 44); по Уставу Оренбургской области прокурор области назначается по согласованию с губернатором области и Законодательным Собранием (ч. 2 ст. 89) <23>. -------------------------------- <23> Прокурорский надзор: Учеб. / Под ред. А. Я. Сухарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 43.

При этом видно, что органы прокуратуры и осуществляемые ими функции вполне могут вписываться в систему исполнительной власти, отсутствие же прямого подчинения Генерального прокурора Президенту или Председателю Правительства, думается, в сущности, не лишает органы прокуратуры возможности быть организационно целостным с ней. Однако стоит отметить, что в предложенной схеме должны сохраняться относительная независимость прокуратуры, в частности порядок назначения и освобождения Генерального прокурора Советом Федерации по представлению Президента (ст. 12 Закона о прокуратуре), финансирование органов прокуратуры в связке с судебной властью <24>, которое имеется сейчас. Данное положение отвечает требованиям ст. 11 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. <25>, согласно которой "с учетом независимости судебной власти и ее решающей роли в борьбе с коррупцией каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы и без ущерба для независимости судебных органов меры по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов и недопущению любых возможностей для коррупции среди них. Такие меры могут включать правила, касающиеся действий судей и работников судебных органов. -------------------------------- <24> Статья 44 Закона "О прокуратуре РФ" гласит: должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством РФ по представлению Генерального прокурора РФ в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора РФ, который составляет 80% должностного оклада Председателя Верховного Суда РФ. <25> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.

Меры, аналогичные тем, которые принимаются в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, могут внедряться и применяться в органах прокуратуры в тех государствах-участниках, в которых они не входят в состав судебной власти, но пользуются такой же независимостью, как и судебные органы". В самом деле, предложенный вариант, казалось бы, снимает проблему, и прокуратуру можно относить к исполнительной ветви власти. При этом за ней сохраняется относительно обособленный статус в системе исполнительной власти на правах независимого, самостоятельного органа власти. Как известно, в судебной системе также существует иерархия независимых по отношению друг к другу органов. Так, ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <26> определяет, что в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему России. Из смысла указанной статьи следует, что различные судебные органы самостоятельны по отношению друг к другу. Тем не менее данный факт не мешает им в совокупности образовывать единую систему судебной власти. -------------------------------- <26> Там же. 1997. N 1. Ст. 1.

Б. Н. Габричидзе и Б. П. Елисеев считают, что орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; он действует в сфере исполнительной власти, выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Федерации), осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера, обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности <27>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Е. В. Трегубовой "Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 7. ------------------------------------------------------------------ <27> Цит. по: Трегубова Е. В. Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти // Гражданин и право. 2009. N 1. С. 20 - 21.

П. И. Кононов пишет, что орган исполнительной власти - это образованная в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственная организация, осуществляющая в пределах предоставленной ей компетенции функции государственного управления на всей или на определенной части территории РФ и наделенная в этих целях соответствующими нормотворческими, властно-распорядительными и охранительными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, проживающих на данной территории <28>. -------------------------------- <28> Там же.

Из приведенных определений видно, что один из признаков органа исполнительной власти - осуществление исполнительно (властно)-распорядительных полномочий. Однако, по мнению Е. Р. Ергашева, "прокуратура представляет собой государственный орган, основной функцией которого является функция осуществления прокурорского надзора. Особенностью общенадзорных актов прокурорского реагирования <29> является то, что основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения. Акты прокурорского реагирования имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта" <30>. -------------------------------- <29> Закон "О прокуратуре РФ", предоставляя прокурору достаточно широкие полномочия для устранения нарушений законности, четко определяет формы прокурорского реагирования. Это следующие акты: протест, представление, предостережение о недопустимости нарушений закона, постановление. <30> Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3. С. 40.

Анализ судебной практики показывает, что прокурор не обладает властно-распорядительными полномочиями. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 октября 2004 г. N Ф09-3606/04-ГК указано, что "предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений" <31>. -------------------------------- <31> СПС "КонсультантПлюс" (официально не опубликовано).

Данный вывод суда соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 мая 2007 г. N 1865/07 <32>, а также в Определении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <33>. Конституционный Суд РФ указал, что "согласно Закону требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24). По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона, а также учитывая то, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. -------------------------------- <32> Вестн. Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 9. <33> СПС "КонсультантПлюс" (официально не опубликовано).

Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан" <34>. -------------------------------- <34> Там же.

Между тем, не вдаваясь в полемику по вопросу, обладает ли прокурор властно-распорядительными полномочиями, добавим следующее. Идея убедительности актов прокурорского реагирования без присутствия в них элемента принуждения (обязательности исполнения его требований), выглядит весьма сомнительной. Многолетняя практика правозащитной деятельности прокуратуры свидетельствует о характере ее работы в большей части методами принуждения, а не убеждения. Поэтому выводы о том, что акты прокурорского реагирования имеют характер добровольного исполнения, кажутся спорными. Не подлежит сомнению, что в ходе проверок при надзоре за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, требования прокурора подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это не приостанавливает реализацию предложений (требований) прокурора. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет. Пункт 2 ст. 30 Закона о прокуратуре предусматривает, что указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, обязательны для исполнения. Согласно ст. 33 названного Закона прокурор при осуществлении надзора вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Ж. Ренар полагал, что природа исполнительной ветви власти состоит в том, что это власть принудительная, силой заставляющая повиноваться себе <35>. -------------------------------- <35> Теория государства и права: хрестоматия: В 2 т. / Авт.-сост. М. Н. Марченко. М., 2004. Т. 1. Государство. С. 381.

Возникает вопрос: какой смысл Ж. Ренар вкладывает в понятие "принудительная власть"? Представляется, что принудительной властью обладает только единственный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, - Федеральная служба судебных приставов (далее - ФССП) и ее территориальные органы (ст. 5 п. 1 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <36>). -------------------------------- <36> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

С одной стороны, отсутствие в структуре прокуратуры органов, способствующих реализации ее решений (т. е. аппарата принуждения), говорит об отсутствии у нее принудительной власти, соответственно, она не имеет природы исполнительной ветви власти. С другой - в структуре исполнительной ветви власти механизмом, обеспечивающим исполнение актов различных органов власти, наделена только специальная ФССП. В связи с этим получается, что остальные федеральные органы исполнительной власти не обладают функциями по принудительному исполнению актов, тем не менее они входят в состав исполнительной ветви власти. Отсюда можно сделать вывод, что наличие аппарата принуждения, который имеет возможность заставить повиноваться себе силой, свойствен исполнительной власти в целом как ветви власти, но не каждому из ее органов. Также хотелось бы рассмотреть отдельные моменты, например полномочие федеральных органов исполнительной власти (в отличие от прокуратуры) рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы. Статья 23.7 КоАП РФ определяет, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.14 - 15.16. Статья 23.8 КоАП РФ устанавливает, что таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1 и 3 ст. 16.1, ст. ст. 16.2 - 16.23; согласно ст. 23.12 Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.27, ст. ст. 5.28 - 5.34, 5.44 настоящего Кодекса и т. д. Однако наличие у федеральных органов исполнительной власти возможности рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать штрафы не означает, что эти органы могут самостоятельно обеспечить исполнение собственных решений, поскольку им не предоставлено право принудительного взыскания штрафа. Поэтому в случае неуплаты должником штрафа так или иначе функции по реализации их решений будет исполнять ФССП. В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф. При этом прокурор не уполномочен на рассмотрение дел данной категории, они рассматриваются мировыми судьями (ч. 1 и абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Также ему не предоставлено право принудительного взыскания штрафа. Вместе с тем суды и федеральные органы исполнительной власти могут запустить механизм принуждения самостоятельно, например передав материалы на исполнение в ФССП, прокурор же этого лишен, поскольку он не принимает административное решение о привлечении к административной ответственности. Таким образом, власть прокуратуры берет свою силу от судебной власти, которая не может обойтись без аппарата принуждения исполнительной власти, поскольку, как и прокуратура, не имеет специальных органов, обеспечивающих исполнение судебных решений. Но и отдельные органы исполнительной власти при реализации своих решений не могут обойтись без ФССП. Одним словом, прокуратура, судебная и законодательная власть для проведения своей государственной воли нуждаются в исполнительной ветви власти, имеющей аппарат принуждения (ФССП), без воли которой их веления останутся лишь "благими пожеланиями". Однако в случае отказа исполнительной ветви власти следовать закону прокуратура как раз и призвана быть проводником воли законодательной и судебной власти, осуществляя функцию прокурорского надзора. Выходит, что для судебной и законодательной власти важно сохранить независимость и обособленность прокуратуры от других ветвей власти в системе разделения властей. В связи с этим думается, что функции прокуратуры в некоторых аспектах имеют несколько иной характер, нежели у органов исполнительной ветви власти. Однако специфичность функций прокуратуры не является убедительным доводом против включения ее в структуру исполнительной ветви власти на правах обособленного и независимого органа и доказательством того, что прокуратура не может относиться к исполнительной ветви власти.

Bibliography

Bajkin I. M. Nezavisimost' prokuratury - zalog ehffektivnosti ee deyatel'nosti // Ros. yurid. zhurn. 2009. N 3. Bajkin I. M. Prokuratura - organ gosudarstvennoj vlasti // Sovremennoe pravo. 2009. N 12. Bajkin I. M. Prokuratura i sudebnaya vlast' // Ros. yusticiya. 2009. N 10. Bajkin I. M. Prokuratura kak osnovnoe zveno v formirovanii nadzornoj vlasti v Rossii // Sovremennoe pravo. 2009. N 8. Belyaev V. P. K voprosu ob optimizacii kontrol'noj deyatel'nosti // Zakonodatel'stvo. 2006. N 6. Chebotarev G. N. Princip razdeleniya vlastej v konstitucionnoj sisteme Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Ekaterinburg, 1998. Dodonov V. N. Prokuratury stran mira: Sprav. / Pod obshh. nauch. red. S. P. Shherby. M., 2006. Ergashev E. R. Principy instituta nadzora za ispolneniem zakonov // Ispolnitel'noe pravo. 2006. N 3. Gracheva E. Yu. Finansovyj kontrol' - podotrasl' finansovogo prava // Finansovoe pravo. 2002. N 2. Grigonis Eh. P. Pravooxranitel'nye organy: kurs lekcij: Ucheb. posobie. 6-e izd., pererab. i dop. SPb., 2001. Malyj A. F. Gosudarstvennaya vlast' kak pravovaya kategoriya // Gosudarstvo i pravo. 2001. N 3. Osipyan S. A. Rossijskij federalizm i konstitucionno-pravovoj status prokuratury: konceptual'nye problemy: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2006. Ozhegov S. I., Shvedova N. Yu. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka. M., 1997. Petruxin I. L. Prokurorskij nadzor i sudebnaya vlast': Ucheb. posobie. M., 2001. Problemy obshhej teorii prava i gosudarstva: Ucheb. / Pod obshh. red. V. S. Nersesyanca. M., 2004. Prokurorskij nadzor: Ucheb. / Pod red. A. Ya. Suxareva. 3-e izd., pererab. i dop. M., 2009. Shobuxin V. Yu. Pravovoj status prokuratury i prokurorskix rabotnikov Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Ekaterinburg, 2005. Skuratov Yu. I. Konceptual'nye voprosy razvitiya prokuratury v period pravovoj reformy v Rossijskoj Federacii // Zakonnost'. 1997. N 3. Stanovlenie pravovogo gosudarstva v Rossijskoj Federacii i funkcii prokuratury: kruglyj stol // Gosudarstvo i pravo. 1994. N 5. Stanskix S. N. K kakoj vetvi vlasti prinadlezhit prokuratura: opyt Konstitucionnogo suda Pridnestrovskoj Moldavskoj Respubliki // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2005. N 8. Teoriya gosudarstva i prava: xrestomatiya: V 2 t. / Avt.-sost. M. N. Marchenko. M., 2004. T. 1: Gosudarstvo. Tregubova E. V. Administrativnye zaprety v yurisdikcionnoj deyatel'nosti organov ispolnitel'noj vlasti // Grazhdanin i pravo. 2009. N 1.

Название документа