Правовые аспекты антикоррупционной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю. С. ДИБИРОВ

Дибиров Юсуп Сайбулаевич, старший преподаватель Дагестанского государственного технического университета.

Статья посвящена анализу правовых аспектов антикоррупционной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Антикоррупционное направление ее деятельности как одно из приоритетных рассматривается в свете актуальных задач, поставленных Президентом в Послании Федеральному Собранию.

Ключевые слова: Генеральная прокуратура РФ, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, антикоррупционная деятельность, правовые аспекты.

Legal aspects of anti-corruption activity of the General prosecutor's office of the Russia Federation Yu. S. Dibirov

The article is dedicated to the analysis of some actual aspects of anticorruption politics of the Prosecutor's Office. Anticorruption activity of the Prosecutor's Office is one of the priorities of its activity which was announced and declared by the President of the Russian Federation.

Key words: Prosecutor's Office, the President of RF, Federal Board of RF, anticorruption activity, legal aspects.

Коррупция (от лат. corrumpere - "растлевать") - неюридический термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Коррупции, на наш взгляд, может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью - властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению. Анализ правоприменительной практики, практики прокурорского надзора, исследования ученых-правоведов и социологов позволяют выделить условно четыре основных вида коррупции: бытовую коррупцию, коррупцию в органах госуправления, коррупцию в судебных, правоохранительных и контролирующих органах, коррупцию в представительных органах власти. Вот именно они, по нашему мнению, и являются основными направлениями, по которым должна разворачиваться работа правоохранительных органов. В последнее время, решая задачи, поставленные в Послании Федеральному Собранию Президента Д. А. Медведева, Генеральная прокуратура Российской Федерации определила противодействие коррупции в качестве приоритетного направления своей деятельности. Так, Генеральной прокуратурой еще 24 сентября 2008 г. было проведено Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, на котором были определены основные направления деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. В качестве приоритетных - повышение качества и эффективности оперативно-розыскных мероприятий; усиление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия; одновременное объединение усилий оперативных служб, следователей, прокуроров при выявлении и расследовании коррупционных преступлений; скоординированность деятельности всех правоохранительных органов. Генеральной прокуратурой Российской Федерации была утверждена Стратегия работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В центральном аппарате создано специальное управление, главной задачей которого стало не только выявление, но и предупреждение коррупционных проявлений в сфере государственной службы. Аналогичные структуры созданы и в прокуратурах субъектов Российской Федерации. При этом все прокурорские работники назначаются в них Генеральным прокурором. В настоящее время органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют системный мониторинг развития ситуации, анализируют состояние законности, связанной с исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе и противодействии коррупции. Ежеквартально обобщаются поступившие статистические данные и информационно-аналитические материалы по данному направлению. На их основе вырабатываются меры по усилению прокурорского надзора и координации деятельности правоохранительных органов. Прокуратура, на наш взгляд, несмотря на то что ей отведено центральное место в преодолении коррупции, должна действовать в тесной связке с другими правоохранительными органами, а если быть точным - со всем государственно-правовым механизмом. Сейчас прокуратура осуществляет антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов, принимаемых в стране. Но это обновление законодательства, безусловно, позитивно влияет и оказывает в первую очередь превентивное, профилактическое воздействие, важнейшее в своем роде. Но мы имеем также дело с огромным количеством уже принятых нормативно-правовых актов, определенное число которых содержит коррупциогенные факторы. Работу прокуратуры по противодействию коррупции можно разделить на несколько этапов, исходя из уровней коррупционных проявлений. Соответственно на каждом этапе применяются разнообразные методы борьбы с коррупцией. Итак, 1-й уровень - работа прокурора по противодействию коррупции на уровне принятия нормативно-правовых актов. 2-й уровень - непосредственное проявление коррупции. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет уголовное преследование и координацию работы правоохранительных органов. Здесь главную функциональную нагрузку несут те же прокуратура, Следственный комитет, МВД РФ, ФСБ РФ. Коррупция проявляет себя в виде экономического преступления. То есть наибольшая нагрузка на этапе оперативной работы ложится на ДЭБ МВД РФ, а также на другие правоохранительные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. В связи с этим главная функция прокуратуры на этой стадии - надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. 3-й уровень - проведение предварительного следствия по уголовным делам, относящимся к коррупции. Надзор за исполнением законов Следственным комитетом РФ, осуществляющим следствие, в том числе и по делам коррупционной направленности, возложен на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством <1>. -------------------------------- <1> Статья 44 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" // URL: http://www. consultant. ru.

4-й уровень - поддержка гособвинения в суде в соответствии с Законом "О прокуратуре РФ", УПК РФ. Что касается коррупции в правоохранительных органах, то здесь будет уместно вспомнить о том, что одной из причин выделения прокурорского следствия в отдельную структуру - СКП было то, что прокуратура сама осуществляла следствие и сама же осуществляла надзор за ним. Сейчас уголовное дело в отношении работника Следственного комитета РФ, равно как и прокурорского работника, возбуждается и расследуется следователями СК РФ, а Генпрокуратура осуществляет надзор за этим расследованием. В последние годы в нашей стране активизировалась работа по противодействию коррупции. Доказательством тому является принятие различных государственных программ в сфере противостояния коррупционной деятельности. Одной из главных в данной области можно выделить Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. Согласно данному акту на органы прокуратуры возлагается ряд задач, требующих неотложного решения, а также акцентирования внимания и усиления работы на других "привычных" направлениях. В соответствии с Национальным планом на Генпрокурора РФ был возложен ряд задач: "Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам в целях предупреждения коррупции и обеспечения борьбы с ней усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизировать работу координационных совещаний, создание и функционирование которых предусмотрено статьей 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". 4. Генеральному прокурору Российской Федерации: а) организовать проверки законности использования государственного имущества. О результатах проверок, принятых мерах и соответствующих предложениях доложить Совету при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 марта 2009 г.; б) при представлении в соответствии со статьей 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в палаты Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней; в) информировать один раз в полгода Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями; г) организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Указ Президента РФ от 31 июля 2008 г. Пр-1568 "Об утверждении Национального плана противодействия коррупции" // URL: http://news. kremlin. ru/acts/996.

Так, во исполнение Национального плана противодействия коррупции принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <3>. В свою очередь, в целях реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, возложенных на органы прокуратуры вышеназванным Законом, Генпрокурор РФ издал Приказ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" <4>. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // URL: http://graph. document. kremlin. ru/page. aspx?1;1019563. <4> Приказ Генпрокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" // URL: http://www. genproc. gov. ru/documents/orders/document-62/?print=1.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, в редакции Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460, происходит дальнейшая конкретизация задач, стоящих перед Генпрокуратурой РФ. Так, согласно подпунктам "а", "б", "в", "г" пункта 4, подпунктам "а", "б" пункта 5 вышеназванного плана "Генеральному прокурору Российской Федерации: а) при ежегодном представлении в соответствии со статьей 12 Закона РФ "О прокуратуре РФ" палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней; б) организовать рассмотрение вопроса о работе прокуроров субъектов Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. О результатах рассмотрения вопроса и принятых мерах по совершенствованию этой работы доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 ноября 2010 г.; в) информировать один раз в полгода президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями; г) проанализировать организацию проведения органами прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и в случае необходимости принять меры по ее совершенствованию. О результатах работы и предложениях по повышению ее эффективности доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 сентября 2011 г. 5. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам: а) принять меры по совершенствованию организации надзора за исполнением законодательства Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. О принятых мерах доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 октября 2011 г.; б) усилить надзор: за исполнением законодательства Российской Федерации, регулирующего использование государственного имущества и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; за исполнением руководителями федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, главами муниципальных образований законодательства Российской Федерации о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной службе; за исполнением законодательства Российской Федерации в области организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля" <5>. -------------------------------- <5> Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 // URL: http://news. kremlin. ru/ref_notes/566.

Требуется колоссальная работа по противодействию этому злу на всех направлениях, в первую очередь социально-экономическом, и, естественно, такая работа нуждается как в упорядочении, управлении, так и в непосредственной координации работы правоохранительных органов, осуществляемых органами прокуратуры. Поскольку в РФ размах коррупции, уровень ее проникновения, а также ущерб, наносимый экономике, государству и обществу, приобрели характер национального бедствия, то, следовательно, антикоррупционное направление деятельности Генпрокуратуры РФ представляет собой одно из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры. Касаясь последних изменений в правоохранительной системе РФ, а именно создания СК РФ, нужно отметить тот момент, что образовался новый орган, мощь которого надо каким-то образом сдерживать. Такого рода сдержки, на наш взгляд, объективно должны проявляться в двух разных формах: во-первых, в виде подотчетности; во-вторых, в виде постоянного юридического контроля мониторинга текущей деятельности, на роль которого объективно может претендовать только Генпрокуратура РФ, которую по определению не могут проводить такие органы, как Счетная палата, контрольное управление Президента РФ, палаты Федерального Собрания РФ и даже Минюст РФ и другие органы. В новейшей истории России столь пристальное внимание к проблеме коррупции, объясняющейся совершением целого ряда последовательных действий высшего должностного лица в Российской Федерации - Президента, уделяется однозначно впервые. 31 июля Указом Президента РФ был утвержден Национальный план по борьбе с коррупцией, предусмотревший принятие ряда мер по борьбе с коррупцией, а именно мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции; мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; мер по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. Что касается искоренения коррупции как таковой, то для этого нужно применять самые различные подходы и методы, хотя бы потому, что на сегодняшний день не известно ни одного государства, полностью преодолевшего это антисоциальное явление. Коррупция действительно имеет место и является актуальной проблемой для всех без исключения государств мира. И Россия в этом списке не является исключением, однако ее масштабность и проникновение во все социальные институты вызывает известную озабоченность руководства страны. О высоком уровне коррупции в России свидетельствуют и различные разоблачения коррупционеров совершенно разных мастей, и так называемые оборотни в погонах, и публичные заявления Президента РФ, и статистические данные, и выводы различных правозащитных организаций, исследовательских центров (Национальный антикоррупционный совет Российской Федерации; Региональный общественный фонд ИНДЕМ; Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл - Р"; Межрегиональная общественная организация "Комитет по борьбе с коррупцией" и другие), ну и, конечно же, правоприменительная практика. Одним из действенных способов защиты нарушенных прав граждан, а также выявления латентных коррупционных проявлений, позволяющим избежать потенциально негативного субъективного фактора, является обращение в интернет-приемную Генпрокурора РФ. Так, в марте 2008 г. на официальном интернет-сайте Генеральной прокуратуры РФ был открыт специальный раздел "Борьба с коррупцией", куда заинтересованные лица могут сообщить об известных фактах коррупционных проявлений. В 2008 г. поступило 2657 обращений. В первом квартале 2009 г. - 865 обращений. Во втором квартале 2009 г. - 1240 обращений. В целом в 2009 г. в интернет-приемную Генеральной прокуратуры РФ в раздел "Борьба с коррупцией" поступило свыше 5 тысяч обращений граждан о возможных нарушениях законодательства в сфере противодействия коррупции. В первом квартале 2010 г. в интернет-приемную Генеральной прокуратуры РФ в раздел "Борьба с коррупцией" поступило 1935 обращений граждан о возможных нарушениях законодательства в сфере противодействия коррупции. В первом полугодии 2010 г. в интернет-приемную Генеральной прокуратуры Российской Федерации в раздел "Борьба с коррупцией" поступило 3907 обращений граждан о возможных нарушениях законодательства в сфере противодействия коррупции. В 2010 г. в интернет-приемную Генеральной прокуратуры Российской Федерации в раздел "Борьба с коррупцией" поступило 8448 обращений граждан о возможных нарушениях законодательства в сфере противодействия коррупции <6>. -------------------------------- <6> URL: http://www. genproc. gov. ru/news/news-57382/?print=1.

Чаще всего люди жалуются на использование должностными лицами своего служебного положения, на факты коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, контролирующих и правоохранительных органах. Значительная часть обращений затрагивает вопросы законности и обоснованности действий и решений органов дознания и предварительного следствия при производстве доследственных проверок и расследовании уголовных дел. Поступают сообщения о нарушениях трудового, жилищного, природоохранного, земельного, градостроительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о пожарной безопасности, о государственной и муниципальной службе, о размещении заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Антикоррупционное направление - новый шаг в прокурорском надзоре, обеспечивающий решение ряда важных задач: во-первых, практически исключается коррупциогенный фактор; во-вторых, борьба с правонарушениями выходит на "нулевой уровень", т. е. обеспечивается превентивность, профилактика правонарушений; в-третьих, происходит связка всех ветвей власти. В регионах совершенно естественно возникают проблемы с этим новым направлением деятельности в силу различных причин. Так, в Республике Дагестан в апреле 2010 г. комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации оказана практическая и методическая помощь в организации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуре Республике Дагестан. В 2009 г. прокурорами выявлено 96 нормативных правовых актов и их проектов, содержавших коррупциогенные факторы, по каждому из которых приняты соответствующие меры прокурорского реагирования. Однако в ходе выборочного изучения нормативных правовых актов республиканских органов власти комиссия выявила коррупциогенные факторы, оставшиеся вне поля зрения прокуратуры <7>. -------------------------------- <7> URL: http://genproc. gov. ru/news/news-11638/?print=1.

К числу явных и потенциально нерешенных проблем на Кавказе относятся: 1. Недостаточный уровень профессионализма у работников прокуратуры субъекта. 2. Отсутствие необходимого опыта данной работы, так как направление новое. 3. Недостаточная проработанность юридической процедуры доведения этой работы прокурора (направление деятельности) до логического конца. 4. Клановость; круговая порука. 5. Высокая коррумпированность. 6. Огромное количество социально-экономических проблем, порождающих "спрос" на внеправовые методы решения различного рода вопросов. 7. Ментальность жителей Северного Кавказа. 8. Правовой нигилизм. 9. Хронический характер рассматриваемой проблемы (пресловутые авгиевы конюшни). То есть для полного искоренения коррупции необходимо применять и другие подходы, учитывая системность, разноплановость и главное - фантастическую живучесть этого социального явления. Несмотря на то что работа по проведению коррупции проводилась и ранее, в том числе органами прокуратуры, именно в 2008 г. произошло качественное изменение антикоррупционной работы прокурорских органов, связанное в первую очередь с совершенно принципиальной позицией по этому вопросу Президента РФ Д. А. Медведева. Один из главных выводов: 1) активизация работы прокурорских органов по борьбе с коррупцией, вызванная в первую очередь изменениями в законодательстве, происходит в русле общего подъема общества, государства и, конечно, инициатив Президента РФ Д. А. Медведева для борьбы с этим "злом"; 2) именно Д. А. Медведев вывел борьбу с коррупцией на качественно новый уровень (виток), коренным образом поменяв, точнее, создав с чистого листа нормативно-правовую базу для эффективного интенсивного хода работы, а не для отмашки. Поскольку весь смысл и назначение антикоррупционной работы прокуратуры предполагает работу в первую очередь на уровне субъектов, то для успешного продвижения этой "работы" предполагается принять комплекс мер: 1) повышение квалификации общей массы работников прокуратуры; 2) стимулирование и поощрение особо отличившихся работников в этой области; 3) получение работниками прокуратуры дополнительных знаний, второго образования; 4) поступление работников в аспирантуру, докторантуру; 5) отдавать приоритет при поступлении в органы прокуратуры лицам, имеющим красный диплом, два высших образования, ученую степень кандидата или доктора наук; 6) для очерчивания круга потенциальных коррупционеров и выявления коррупциогенных факторов усилить взаимодействие с работниками других органов исполнительной власти и правоохранительных органов, в частности УФАС РФ и другими. После "реформирования" вопросов компетенции Генпрокуратуры и передачи следствия от собственно прокуроров к следователям на первый план выходят такие функции органов прокуратуры, как надзорная и правозащитная. Искоренению коррупции препятствует целый ряд причин: морально-нравственные, политические, демографические, ментальные, финансовые и, конечно, правовые. Поскольку коррупция есть системное и разноплановое явление, меры борьбы с ней, безусловно, не исчерпываются чисто юридическими. Особенно это актуально в субъектах РФ в силу ряда специфических региональных особенностей, порожденных временем. Исходя из этого, предстоит долгая работа, главную роль в которой должна, по замыслу руководства государства, играть прокуратура. Однако, на наш взгляд, Генпрокуратуре РФ и прокурорским органам вообще в данном случае очень важно проводить конструктивную работу и иметь взвешенную позицию, так как крайне необходимо прежде всего именно направить эту работу, а не "утонуть" в ворохе огромного количества дел и не повторить опыт советских годов прокуратуры периода застоя, когда прокуратура надзирала в СССР буквально за всем, включая вопросы расписания отправки и прибытия железнодорожных составов. Говоря о новых направлениях работы Генпрокуратуры РФ, нельзя не отметить, что антикоррупционное направление деятельности прокуратуры является одновременно новейшим и важнейшим. Однако здесь важно подчеркнуть то, что антикоррупционная деятельность осуществлялась и до принятия вышеназванных "президентских поправок", но она осуществлялась в рамках "общей" деятельности прокуратуры по борьбе с правонарушениями в области экономики. Также после ряда поправок в процессуальное законодательство расширились пределы возможного участия в деле прокурора, т. е. налицо образовавшийся крен в сторону правовой защиты. После того как у Генпрокуратуры отобрали функции расследования, на первый план выходят такие функции органов прокуратуры, как надзорная и правозащитная. Таким образом, создаются предпосылки для трансформации правового статуса Генпрокуратуры из органа карательного в орган правозащитный. Антикоррупционное направление деятельности прокуратуры является одним из проявлений правозащитной функции прокуратуры, так как обеспечивает защиту нарушенных прав всего общества, а не узкой его части - коррумпированной бюрократии.

Использованные источники

1. УПК РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921. 2. Закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ" // URL: http://www. consultant. ru. 3. Закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете РФ" // URL: http://www. consultant. ru. 4. Послание Президента РФ от 5 ноября 2008 г. // URL: http://news. kremlin. ru/transcripts/1968. 5. Послание Президента РФ от 12 ноября 2009 г. // URL: http://news. kremlin. ru/transcripts/5979. 6. Послание Президента РФ от 30 ноября 2010 г. // URL: http://www. rg. ru/2010/11/30/poslanie-tekst. html.

Название документа