Возобновляемые источники энергии в электроэнергетике

ВОЗОБНОВЛЯЕМЫЕ ИСТОЧНИКИ ЭНЕРГИИ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ

В. Ф. ПОПОНДОПУЛО, О. А. ГОРОДОВ, Д. А. ПЕТРОВ

Попондопуло В. Ф., профессор, заведующий кафедрой коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук.

Городов О. А., профессор кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, руководитель магистерской программы "Энергетическое право", доктор юридических наук.

Петров Д. А., доцент кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук.

Понятие возобновляемых источников энергии. Говоря о возобновляемых источниках энергии, обычно понимают под ними источники непрерывно возобновляемых в биосфере Земли видов энергии - солнечной, ветровой, океанической энергии, геотермальные источники, энергии приливов, гидроэнергии рек, энергии биомассы и пр. <1>. -------------------------------- <1> Землячева Е. А. Административно-правовое регулирование отношений в топливно-энергетической сфере // Адвокатская практика. 2007. N 9; URL: http://ru. wikipedia. org/wiki.

Ранее это понятие предварялось прилагательным "нетрадиционные", что не только не отражало сути указанных источников энергии, поскольку некоторыми из них человечество пользуется уже давно (энергия солнца, ветра, естественного движения водных масс и пр.) и они стали традиционными, но и вступало в противоречие с уже действующими нормативными правовыми актами, вводящими термин "возобновляемые источники энергии". Такое введение обусловливалось, по всей видимости, стремлением подчеркнуть особую роль возобновляемых источников энергии среди иных их разновидностей и выразилось прежде всего в проекте Федерального закона N 98033104-2 "О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии" <2>. Этот законопроект был отклонен, что свидетельствует о его технико-юридических недостатках, но не о незначительности проблемы использования в электроэнергетике возобновляемых источников энергии. -------------------------------- <2> СПС "КонсультантПлюс".

Статьей 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <3> установлено, что возобновляемые источники энергии - это энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177 (далее - Закон об электроэнергетике).

Из содержания указанной нормы следует, что определение возобновляемых источников энергии включает закрытое перечисление видов энергии, относимых к таковым, не подлежащее расширению за счет включения иных видов. В литературе этот перечень воспринимается как исчерпывающий, дающий основание полагать, что не вошедшие в него источники энергии являются невозобновляемыми источниками энергии <4>. -------------------------------- <4> См.: Павлов В. А. Основные термины в электроэнергетике: правовые определения // Журнал российского права. 2008. N 7.

Однако, по существу, считать такой перечень исчерпывающим некорректно. К примеру, возобновляемыми источниками энергии считаются специально выращенные для получения энергии растения. Но тогда подлесок, оставшийся после вырубки деревьев и выросший за 40 - 50 лет до состояния потенциального потребления, т. е. вновь ставший биомассой, способной служить источником энергии, возобновляемым источником энергии уже не считается. Молнии и грозовые разряды в перечне также отсутствуют. Подобный подход - определение возобновляемых источников энергии путем перечисления их физических качеств - свойственен для отечественного законодательства. Так, Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении" <5> возобновляемыми источниками энергии признавал энергию солнца, ветра, тепла земли, естественного движения водных потоков, а также энергию существующих в природе градиентов температур. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1551. Утратил силу с вступлением в силу Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

Но заранее определять перечень возобновляемых источников энергии означает отказ от инновационного пути развития, поскольку развитие науки и совершенствование техники приведут к выявлению возможностей использования иных источников энергии <6>. -------------------------------- <6> Использование возобновляемых источников энергии традиционно относится к наукоемким высокотехнологичным отраслям экономики. См., например: Шемшученко Ю. С., Лахно П. Г. Энергетическое право России и Украины: сравнительно-правовой аспект // Предпринимательское право. 2006. N 3.

Представляется, что в определении возобновляемых источников энергии сам перечень можно оставить, сделав его открытым. Важно другое - указать критерии, руководствуясь которыми можно будет очертить круг источников энергии, признаваемых возобновляемыми. Грань между этими понятиями - "возобновляемые" и "невозобновляемые" источники энергии - зачастую проводят посредством таких характеристик, как восполнимость/невосполнимость и неисчерпаемость/исчерпаемость соответственно <7>. -------------------------------- <7> См.: Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 4, 5.

С философской точки зрения все источники энергии исчерпаемы: Солнце погаснет, Луна отдалится от Земли и приливы перестанут существовать как явление природы и пр. Но с правовой точки зрения исчерпаемость следует воспринимать в относительном смысле - как качественное состояние энергии, не изменяющееся и не уменьшающееся при ее использовании. В этом значении солнечная энергия, энергия ветра и пр. могут быть квалифицированы как неисчерпаемые. Восполнимость означает другое - при однократном использовании энергия источника уменьшится, но впоследствии она восполнится, достигнет того уровня, который существовал до момента использования: водохранилище весной наполнится водой, растения вырастут и т. д. Следует также обратить внимание на то, что в смысле восполнимости предусматриваемое ч. 3 ст. 2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <8> воспроизводство минерально-сырьевой базы, невозобновляемой по своей сути, способно поставить под сомнение критерий восполняемости/невосполняемости. Так, М. М. Бринчук, характеризуя природные ресурсы (нефть, газ, уголь и др.) как невосполнимые и исчерпаемые, обращает внимание, что в этом случае речь идет не о возобновлении в смысле восполнения, появления вновь природных ресурсов (минерально-сырьевой базы), а о поиске новых месторождений полезных ископаемых <9>. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <9> См.: Бринчук М. М. Указ. соч.

Поэтому возобновляемые источники энергии могут быть либо восполняемыми, либо неисчерпаемыми, и эти характеристики должны быть учтены законодателем в рассматриваемой дефиниции. Возобновляемым источникам энергии следует противопоставить невозобновляемые, определение которых в действующем законодательстве отсутствует. Учитывая наличие в достаточной степени четкого определения возобновляемых источников энергии, не вошедшие в него виды энергии следует воспринимать как невозобновляемые, т. е. необратимые в процессе их использования и характеризующиеся в силу этого невосполнимостью и исчерпаемостью. Именно поэтому расширение использования возобновляемых источников энергии представляет одно из направлений развития энергетики. Источники правового регулирования. Понятие возобновляемых источников энергии впервые было введено Федеральным законом от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России" <10>. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5427.

До этого момента правовое регулирование отношений по генерации, передаче и потреблению электроэнергии, произведенной за счет возобновляемых источников энергии, осуществлялось главным образом в контексте энергосбережения (см. абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении" <11>). -------------------------------- <11> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1551. Утратил силу с вступлением в силу Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

Указанными обстоятельствами обусловливались попытки урегулирования на уровне субъектов Российской Федерации отношений, возникающих в связи с осуществлением государственной политики в сфере использования возобновляемых источников энергии, в целях создания благоприятных организационных и экономических условий для приоритетного использования данных источников энергии в интересах улучшения социально-экономического положения населения, охраны окружающей среды и экономии невозобновляемых источников энергии. Примером тому может служить Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. N 723-КЗ "Об использовании возобновляемых источников энергии в Краснодарском крае". В настоящее время Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12>, ставя цели увеличения использования возобновляемых источников энергии, в статье 3 к законодательству об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности относит не только нормативные правовые акты федерального уровня, но и законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

Согласно ст. 14 указанного Закона в составе показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов должны быть утверждены показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Значения целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны отражать увеличение количества случаев использования объектов, использующих возобновляемые источники энергии. Перечень мероприятий <13> по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные, муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, должен включать в себя мероприятия по увеличению количества случаев использования возобновляемых источников энергии, увеличению производства электрической энергии с применением установок по использованию энергии ветра. -------------------------------- <13> См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 17 февраля 2010 г. N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2010. N 5 (часть II).

Пунктом 3 распоряжения Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р <14> органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано в пределах своей компетенции при формировании региональных и муниципальных программ развития предусматривать меры по реализации положений утвержденных указанным распоряжением Основных направлений государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г. -------------------------------- <14> Распоряжение Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р "Об Основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 515.

На необходимость создания условий для расширения производства электрической энергии на основе возобновляемых источников энергии указывается в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" <15>, предполагающей формирование долгосрочной государственной энергетической политики развития возобновляемых источников энергии и создание благоприятных условий для развития инновационной деятельности в этой сфере. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Учет использования возобновляемых источников энергии назван в качестве критерия при рассмотрении вопроса о предоставлении субсидий на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, обращено внимание в Государственной программе "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 2446-р <16>. -------------------------------- <16> См.: распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 2446-р "Об утверждении Государственной программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 4. Ст. 622.

Тем не менее энергосбережение лишь одно из направлений электроэнергетики, и именно Закон об электроэнергетике определяет условия, при которых возможна генерация электроэнергии за счет возобновляемых источников энергии. В силу ст. 4 Закона об электроэнергетике нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством РФ и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, правовое регулирование отношений в сфере электроэнергетики вообще и отношений, связанных с возобновляемыми источниками энергии, в частности осуществляется на федеральном уровне. Компетенция субъектов Российской Федерации ограничена предусмотренными федеральными законами случаями. В силу этого возможность расширения использования возобновляемых источников энергии в электроэнергетике как отрасли экономики связана не с нормотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации, а с совершенствованием федерального законодательства. Кроме того, важной с точки зрения правового регулирования отношений по использованию возобновляемых источников энергии является их оценка в качестве технологий, способствующих охране окружающей среды. Согласно ст. 14 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <17> к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся, в частности, предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Политика использования возобновляемых источников энергии, с одной стороны, опирается на общие правила, устанавливаемые Законом об электроэнергетике, с другой - предполагает необходимость учета присущих этим источникам особенностей, обусловливающих относительную дороговизну вырабатываемой с их помощью электроэнергии. Поэтому квалификация генерирующих объектов как использующих возобновляемые источники энергии влечет применение определяемых законодательством мер государственной поддержки, поскольку государство заинтересовано в развитии возобновляемых источников энергии как альтернативы углеводородным источникам. Утверждение Основных направлений государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики, содержащих целевые показатели объема производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии в совокупном балансе производства и потребления электрической энергии, относится к компетенции Правительства РФ (см. абз. 32 п. 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике). Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г., утвержденные распоряжением Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р <18>, определяют цели и принципы использования возобновляемых источников энергии, содержат целевые показатели объема производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии и ее потребления в совокупном балансе производства и потребления электрической энергии, а также меры по достижению этих показателей. -------------------------------- <18> Распоряжение Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р "Об Основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 515.

Государственная политика в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии включает комплекс мероприятий, направленных на создание условий, стимулирующих развитие использования возобновляемых источников для производства электрической энергии. В качестве одной из задач в области совершенствования системы государственного управления в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии предусматривается обеспечение разработки и реализации мер по привлечению внебюджетных инвестиций для сооружения новых и реконструкции действующих генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, обеспечивающих необходимую динамику роста генерирующих мощностей, по использованию механизма венчурных фондов для инвестирования в объекты электроэнергетики, функционирующие на основе использования возобновляемых источников энергии. Цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора России, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах определены в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. <19>. -------------------------------- <19> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Квалификация генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, как соответствующего целевым показателям, установленным в соответствии с Основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики, осуществляется по правилам, критериям и условиям, устанавливаемым Правительством РФ (абз. 33 п. 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике). Правила квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, утверждены Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2008 г. N 426 <20>. -------------------------------- <20> Постановление Правительства РФ от 3 июня 2008 г. N 426 "О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии" // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2716.

В соответствии с п. п. 2, 3 указанных правил признание генерирующих объектов функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированными генерирующими объектами осуществляет Совет рынка <21>, которому указанное право делегировано нормой абз. 9 п. 3 ст. 33 Закона об электроэнергетике. Генерирующий объект признается квалифицированным при условии соответствия его следующим критериям: -------------------------------- <21> В силу ч. 2 п. 1 ст. 33 Закона об электроэнергетике Советом рынка является некоммерческая организация, которая образована в форме некоммерческого партнерства и объединяет на основе членства субъектов электроэнергетики и крупных потребителей электрической и тепловой энергии.

а) генерирующий объект функционирует на основе использования исключительно возобновляемых источников энергии или в режиме комбинированного использования возобновляемых и иных источников энергии; б) генерирующий объект находится в эксплуатации (введен в эксплуатацию и не выведен в ремонт или из эксплуатации); в) генерирующий объект в установленном порядке присоединен к электрическим сетям сетевой организации и оснащен средствами измерений, соответствующими требованиям законодательства Российской Федерации об электроэнергетике; г) генерирующий объект включен в схему размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации, утверждаемую Министерством энергетики Российской Федерации. В соответствии с п. 24 стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии <22> Совет рынка среди прочей раскрывает информацию о перечне квалифицированных генерирующих объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии, с указанием местонахождения объекта и реквизитов юридического лица, которому принадлежит указанный объект. -------------------------------- <22> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2004 г. N 24 "Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии" // СЗ РФ. 2004. N 4. Ст. 282. Указанный п. 24 введен Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2010 г. N 609.

Таким образом, правила, позволяющие определить статус генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, приняты. Но этого недостаточно. Инвестор, осуществляющий инвестиции в создание подобных объектов, как правило, имеет намерение получить гарантии возврата инвестиций (за счет продажи выработанной электроэнергии) до стадии проектирования. Механизм возврата инвестиций в действующем законодательстве отсутствует, что создает препятствия на пути привлечения внебюджетных инвестиций для сооружения новых и реконструкции действующих генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии. Определенные проблемы для использования генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, создает политика ценообразования, применяемая в рассматриваемом сегменте рынка электроэнергии. Повышенная в сравнении с углеводородными источниками энергии затратность использования возобновляемых источников энергии диктует необходимость установления прибавляемой к равновесной цене оптового рынка надбавки для определения цены электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах. Эта надбавка, используемая в рамках оптового рынка электроэнергии и подвергаемая наряду с ценами (тарифами) государственному регулированию в силу абз. 6 п. 2 ст. 23.1 Закона об электроэнергетике, не установлена. Такая надбавка прибавляется к равновесной цене оптового рынка, определяя тем самым цену электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах. Надбавка рассчитывается исходя из необходимости достижения установленных основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики целевых показателей объема производства и потребления электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах (п. 2 ст. 32 Закона об электроэнергетике). По мнению А. Е. Копылова, уже само по себе решение по надбавкам способно сдвинуть с места вопрос о развитии возобновляемой энергетики в России, по крайней мере в части большой (мощностью более 25 МВт) генерации, которой нет необходимости ждать постановления по компенсации затрат на техприсоединение <23>. Хотя после принятия такого решения потребуется внесение изменений в Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2003 г. N 643 "О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода" <24>, для практической реализации процедур выплат надбавок. -------------------------------- <23> Копылов А. Е. Дальнейшее развитие законодательной поддержки возобновляемых источников энергии в России // Энергетическое право. 2010. N 1. С. 43. <24> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4312 (далее - Правила оптового рынка).

Государственное регулирование ценообразования присутствует и на розничных рынках. Регулированию подвергаются цены (тарифы) или предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), произведенную на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах и приобретаемую в целях компенсации потерь в электрических сетях (абз. 6 п. 3 ст. 23.1 Закона об электроэнергетике). Кроме того, Правительство РФ в силу абз. 34 п. 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике должно осуществлять поддержку использования возобновляемых источников энергии и стимулирование использования энергетических эффективных технологий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Меры такого рода пока не определены. Пока же в силу подп. 5 п. 1 ст. 67 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ <25> возможно предоставление инвестиционного налогового кредита организации, инвестирующей в создание объектов, относящихся к возобновляемым источникам энергии. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Правительство РФ также должно (абз. 35 п. 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике) утвердить критерии для предоставления из федерального бюджета субсидий в порядке компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов с установленной генерирующей мощностью не более 25 МВт, признанных квалифицированными объектами в соответствии с положениями п. 3 ст. 33 Закона об электроэнергетике, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, лицам, которым такие объекты принадлежат на праве собственности или ином законном основании. Подпунктом "г" п. 1 Указа Президента РФ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" <26> Правительству РФ поручено при формировании тарифной политики и проектов федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., а также на последующие годы предусматривать бюджетные ассигнования, необходимые для поддержки и стимулирования реализации проектов использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых производственных технологий. -------------------------------- <26> СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2672.

Однако ни критерии для предоставления субсидий, ни меры поддержки Правительством РФ пока не определены. Окупаемости инвестиционных проектов по созданию генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, должно служить установление для покупателей электрической энергии на оптовом рынке обязательного объема приобретения электрической энергии, произведенной на таких объектах. Это достигается и посредством возложения на сетевые организации обязанности осуществлять компенсацию потерь в электрических сетях в первую очередь за счет приобретения электрической энергии, произведенной на квалифицированных генерирующих объектах, подключенных к сетям сетевых организаций и функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии. Контроль за соблюдением покупателями указанной обязанности осуществляет Совет рынка, что установлено правилом абз. 10 п. 3 ст. 33 Закона об электроэнергетике. Таким образом, мерами по развитию использования возобновляемых источников энергии выступают введение механизма фиксированных надбавок к цене энергии, субсидирование затрат на подключение к сетям, возложение на сетевые организации обязательства для компенсации своих технологических потерь по покупке на рынке электроэнергии, произведенной за счет возобновляемых источников энергии. Но являются ли эти меры достаточными для привлечения инвестиций для организации генерации электроэнергии за счет возобновляемых источников энергии? Полагаем, что нет. И тому есть ряд причин. Инвестиционная политика государства в электроэнергетике далека от совершенства. Государство осуществляет регулирование инвестиционной деятельности организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в порядке, установленном ст. 10 Закона об электроэнергетике, для чего в порядке, определяемом Правительством РФ, разрабатываются и утверждаются схемы и программы развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, утверждаемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила разработки и утверждения схем и программ перспективного развития электроэнергетики, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 октября 2009 г. N 823 "О схемах и программах перспективного развития электроэнергетики" <27>, предусматривают учет возобновляемых источников энергии при разработке Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики и схемы и программы развития Единой энергетической системы России, включающие схему и программу развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период. -------------------------------- <27> СЗ РФ. 2009. N 43. Ст. 5073.

В силу подп. "д" п. 22 указанных правил программа развития Единой энергетической системы России разрабатывается на 7 лет и включает в себя в отношении каждого года планирования, в частности, описание региональной структуры перспективных балансов мощности и электрической энергии с указанием рекомендуемой структуры генерирующих мощностей (включая электростанции, функционирующие на основе использования возобновляемых источников энергии) и прогнозных объемов импорта (экспорта) электрической энергии и мощности. С учетом продолжительности инвестиционного цикла для генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, срок, на который разрабатывается программа развития Единой энергетической системы России, должен быть значительно больше. Проблема коротких сроков проявляет себя и в другом случае - в отношении срока действия регулируемых договоров. Правовые основы функционирования оптового рынка электроэнергии устанавливаются Законом об электроэнергетике и Правилами оптового рынка, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренных Правилами оптового рынка. Организация оптового рынка основана на саморегулировании деятельности его участников, в том числе посредством участия Совета рынка в разработке правил оптового рынка и формировании постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных Правил. Разработку формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламентов оптового рынка, стандартных форм договоров, обеспечивающих осуществление торговли на оптовом рынке электрической энергией, мощностью, иными товарами, обращение которых осуществляется на оптовом рынке, а также оказание услуг, связанных с обращением указанных товаров на оптовом рынке, обеспечивает Совет рынка, а утверждение указанных стандартных форм договоров осуществляется его Наблюдательным советом (п. 3, абз. 4 ч. 5 п. 4 ст. 33 Закона об электроэнергетике). С 1 января 2011 г. участие субъектов оптового рынка в отношениях по продаже мощности, производимой с использованием генерирующих объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии, осуществляется с учетом особенностей, устанавливаемых договором о присоединении к торговой системе оптового рынка <28>. -------------------------------- <28> См.: п. 45.15 Правил ОР, введенный Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. N 89 "О некоторых вопросах организации долгосрочного отбора мощности на конкурентной основе на оптовом рынке электрической энергии (мощности)" // СЗ РФ. 2010. N 15. Ст. 1803.

Согласно подп. "г" п. 18 стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 января 2004 г. N 24 <29>, в обязанности администратора торговой системы вменяется раскрытие формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка электрической энергии, а также формы и условий договоров купли-продажи электрической энергии на оптовом рынке, формы и условий иных договоров, обеспечивающих функционирование торговой системы оптового рынка электрической энергии. -------------------------------- <29> Постановление Правительства РФ от 21 января 2004 г. N 24 "Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии" // СЗ РФ. 2004. N 4. Ст. 282.

Срок действия регулируемого договора и периоды поставки электрической энергии (мощности), периоды платежей, объемы электрической энергии (мощности), покупаемой (продаваемой) по договору, порядок изменения условий договора в случаях, установленных Правилами оптового рынка, определяются регулируемым договором. Срок действия регулируемого договора определяется в соответствии с определенной в установленном порядке категорией потребления. Во исполнение п. 8 Постановления Правительства РФ от 31 августа 2006 г. N 529 "О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)" <30> Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам <31> утверждены категории потребителей электрической энергии (мощности), в отношении которых дифференцируются сроки, на которые заключаются долгосрочные договоры купли-продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам): -------------------------------- <30> СЗ РФ. 2006. N 36. Ст. 3835. <31> Приказ Минпромэнерго РФ от 23 апреля 2007 г. N 135 "Об определении категорий потребителей, в отношении которых дифференцируются сроки, на которые на оптовом рынке электрической энергии (мощности) заключаются договоры купли-продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам)" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23.

1) категория 1, в отношении которой договоры купли-продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам) на оптовом рынке могут быть заключены (продлены) в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка на любой срок (применяемый одновременно ко всей совокупности регулируемых договоров, заключаемых в отношении отдельного потребителя), но не далее 1 января 2011 г.: потребители электрической энергии, присоединенная мощность энергопринимающего оборудования которых в точке присоединения к электрической сети составляет не менее 4 МВА и системы коммерческого учета которых соответствуют положениям п. 125 Правил ОР; 2) категория 2, в отношении которой договоры купли-продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам) на оптовом рынке могут заключаться на срок до конца периода регулирования, в котором они вступают в силу: потребители электрической энергии, присоединенная мощность энергопринимающего оборудования которых в точке присоединения к электрической сети составляет менее 4 МВА или системы коммерческого учета которых не соответствуют положениям п. 125 Правил ОР. Исчисляемые с учетом указанных норм сроки действия регулируемых договоров намного короче продолжительности инвестиционного цикла для генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, что снижает гарантии возврата инвестиций и препятствует более масштабному использованию возобновляемых источников энергии. Отсутствуют и специально разработанные и утвержденные Советом рынка договоры, опосредующие продажу электрической энергии и мощности, произведенной на генерирующих объектах, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии. В заключение следует отметить, что использование возобновляемых источников энергии в электроэнергетике является новым направлением в отрасли. Однако часть предусматриваемых Законом об электроэнергетике положений, исполнение которых позволило бы оптимизировать сферу использования возобновляемых источников энергии, до сих пор не нашли своего нормативного развития, а следовательно, и практического воплощения. Преодоление указанной проблемы является в том числе и задачей юридической науки.

Название документа