Правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: особенности и проблемы

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ: ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

И. А. ИГНАТЬЕВА

Игнатьева И. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в настоящее время находится на новом этапе своего формирования и развития. Идея энергоэффективности была озвучена Президентом Российской Федерации в его Бюджетном послании Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а затем получила развитие в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. как один из приоритетов в модернизации экономики страны. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р <1> была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., в которой одной из мер государственной энергетической политики обозначено формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон) обусловил и активизировал создание необходимого нормативного массива в названной сфере. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5836. Здесь и далее использование текстов нормативных правовых актов осуществлялось при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".

Новый Закон заменил собой ранее действовавший Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении". Ряд мероприятий в области повышения энергоэффективности был предусмотрен также в Федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002 - 2005 гг. и на перспективу до 2010 г., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. N 796 <2>; данная Федеральная программа была завершена в 2006 г. <3>. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4621; 2002. N 2. Ст. 155. <3> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. N 1446-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 43. Ст. 4525.

Законом определены предмет регулирования, необходимые правовые понятия, установлены цель и принципы правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, предусмотрены меры, обеспечивающие реализацию требований Закона к энергосбережению и энергоэффективности. Обозначение предмета регулирования Закона в его ст. 1 как отношений по энергосбережению и повышению энергетической эффективности представляется спорным. Несомненно, что энергосбережение и энергоэффективность возможны лишь там и тогда, где и когда используется энергия. Полагаем, что более удачным было обозначение предмета правового регулирования в Законе 1996 г.: это отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения. Несмотря на некоторую громоздкость определения, оно более соответствует существу правового регулирования анализируемыми актами. Следует признать, что часть из предлагаемых новым Законом мер государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности предусматривалась законодательством и раньше. Так, в новом Законе нашли отражение такие из введенных Законом 1996 г. мер государственного регулирования, как учет энергетических ресурсов, проведение энергетических обследований организаций, в том числе обязательных, информационное обеспечение энергосбережения, государственный контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (ранее - государственный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов). В некоторых случаях прежние законодательные установления в новом Законе были приведены в соответствие с действующим законодательством, конкретизированы, развиты, получили большую проработку и обоснование. Так, требования Закона 1996 г. к энергопотребляющей продукции по стандартизации, обязательной сертификации или декларированию в новом Законе трансформировались в требование к ряду товаров содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках (ст. 10). Предписания о проведении энергетических обследований организаций получили продолжение в ст. 17 Закона, вводящей правовое понятие энергетического паспорта, составляемого по результатам энергетических обследований, и устанавливающей правила сбора и анализа данных энергетических паспортов, а также в ст. 18, в которой сформулированы требования к саморегулируемым организациям в области энергетического обследования. Положения Закона 1996 г. самого абстрактного содержания об энергосбережении преобразовались в продуманные требования обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений (ст. 11) <4>, энергосбережения и повышения энергетической эффективности в жилищном фонде, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (ст. 12). Выделение отдельных, особо значимых для Закона объектов, в отношении которых осуществляется деятельность по энергосбережению и повышению энергоэффективности, формулирование требований с учетом их специфики позволили законодателю закрепить достаточно развитые механизмы реализации данных требований. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. N 18 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 5. Ст. 742.

Особенностью Закона об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности является наличие предписаний не только в отношении к специфическим объектам, но и адресованных отдельным субъектам: бюджетным учреждениям (ст. 24), организациям с участием государства или муниципального образования и организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности (ст. 25). При этом государственные или муниципальные заказчики, органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных нужд, теперь обязываются размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями энергетической эффективности этих товаров, работ, услуг (ст. 26) <5>. -------------------------------- <5> См. также: Письмо Минэкономразвития России от 22 мая 2010 г. N 8189-ЭН/Д07 "О соблюдении требований законодательства об энергосбережении и энергоэффективности".

Новизной в данной сфере правового регулирования обладают законоположения об энергосервисном договоре (контракте) (ст. ст. 19 - 21), предметом которого является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком. Приказом Минэкономразвития России от 11 мая 2010 г. N 174 <6> утверждены примерные условия энергосервисного договора (контракта). -------------------------------- <6> Российская газета. 2010. 30 июня.

К сожалению, новый Закон содержит немало абстрактных, ни к чему не обязывающих деклараций о направлениях и формах государственной поддержки в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (ст. 27), каковые либо могут, либо вправе осуществляться. К числу последних отнесены и такие важные направления, как содействие в осуществлении инвестиционной деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в разработке и использовании объектов, технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, в строительстве многоквартирных домов, имеющих высокий класс энергетической эффективности. В результате государственная поддержка в обозначенной сфере приобретает вариативный характер, ее наличие или отсутствие одинаково допустимо с точки зрения законодателя, что, конечно, не может свидетельствовать о качественности механизма реализации Закона. Успешная реализация Закона зависит от целого ряда факторов, в том числе от качественной и обоснованной детализации его положений в подзаконных нормативных правовых актах <7>, продуманной экономической политики <8>, от налаженности механизма контроля выполнения требований законодательства. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 г. N 579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" <9> справедливо рассматривается специалистами как "инструмент контроля за исполнением региональными чиновниками закона об энергоэффективности" <10>. Согласно Указу при оценке деятельности названных органов должны учитываться дополнительно вводимые показатели, отражающие эффективность их деятельности в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. -------------------------------- <7> В анализируемом Законе содержится 19 отсылок к различным нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации, 12 отсылок к нормативным правовым актам, утверждаемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. <8> Высокий уровень экономической обоснованности Закона отмечен Т. Я. Хабриевой в докладе на круглом столе "Эффективность права и модернизация экономики", проведенном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 21 января 2010 г. (см.: Волкова Н. С. Эффективность права и модернизация экономики // Журнал российского права. 2010. N 2. С. 136). <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 20. Ст. 2432. <10> См.: Эксперт Online. 2010. 24 мая.

Закон построен таким образом, что без внушительного комплекса нормативных правовых актов он действовать практически не может. Например, ст. 14 Закона предусмотрена разработка региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон содержит перечень обязательных положений таких программ, формулирует специальные требования к программам. Однако этого оказывается недостаточно: в Законе предусматривается специальный нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации, который и призван утвердить собственно требования к региональным, муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; при этом устанавливаются подробные требования к содержанию этого акта, своего рода "требования к требованиям". В результате названные программы должны разрабатываться с учетом Постановлений Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1225 "О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" <11> и от 15 мая 2010 г. N 340 "О порядке установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности", а также Приказа Минэкономразвития России от 17 февраля 2010 г. N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности". Ввиду степени зарегламентированности вопроса о содержании программ в части как обязательных мероприятий, так и примерных, есть основания для сомнений в том, что они будут эффективны, смогут быть ориентированными на реальные условия конкретных регионов и населенных пунктов. -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 6. Ст. 645.

На основании ст. 23 Закона создается и функционирует государственная информационная система в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Правительством Российской Федерации в развитие данных законоположений были утверждены Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2010 г. N 391 <12>). Порядок, периодичность и форма представления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления информации для включения в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности устанавливаются Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. N 20 <13>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 23. Ст. 2851. <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 744.

В части правового обеспечения выполнения требований законодательства об оснащении энергопотребителей приборами учета развивается ведомственное нормотворчество. Так, Порядком, утвержденным Приказом Минэнерго России от 7 апреля 2010 г. N 149 (зарег. в Минюсте России 29 июня 2010 г. N 17646) <14>, определяются особенности заключения и существенные условия договора, регулирующего условия установки, замены и (или) эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов (воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии) на объектах, подключенных к электрическим сетям централизованного электро-, тепло-, водо-, газоснабжения и (или) к иным системам централизованного снабжения энергетическими ресурсами. -------------------------------- <14> Российская газета. 2010. 7 июля.

Кроме того, Минэнерго России утверждена примерная форма предложения об оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов (см.: Приказ Минэнерго России от 16 апреля 2010 г. N 178 <15>). -------------------------------- <15> Российская газета. 2010. 2 июня.

Однако практика реализации законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшего развития правового регулирования в части установления приборов учета энергии, поскольку на данный момент оно не исключает возникновения проблем, вызванных отсутствием заинтересованности поставщиков энергии в таких приборах. В этом аспекте примечательно дело по исковому заявлению ООО "Универстрой" к ОАО "Кызылская ТЭЦ" об обязании названного ОАО подписать акт допуска в эксплуатацию узла учета тепловой энергии на источнике теплоты дома, заключить договор теплоснабжения и о взыскании убытков. В ходе рассмотрения дела Арбитражным судом Республики Тыва (решение от 26 февраля 2010 г. по делу N А69-1828/2009), апелляционной жалобы Третьим арбитражным апелляционным судом (Постановление от 2 июля 2010 г. по делу N А69-1828/2009) был установлен факт неправомерного уклонения ответчика от заключения договора теплоснабжения и от допуска узла учета тепловой энергии в эксплуатацию. При этом ответчик полагал, что узел учета тепловой энергии и теплоносителя должен быть установлен на границе балансовой принадлежности, а не на источнике теплоты построенного дома. В результате, несмотря на то что прибор учета энергии был уже установлен, он определенное время не применялся, поскольку ОАО не принимало его к эксплуатации и отказало в согласовании проекта учета тепловой энергии с названным ООО, оплата поставленной энергии не могла осуществляться по прибору учета теплоэнергии. Установления законодательства в части составления энергетического паспорта получили нормативную детализацию в Приказе Минэнерго России от 19 апреля 2010 г. N 182 <16>. Требования к энергетическому паспорту содержат перечень обязательных его разделов, заполненных в соответствии с утвержденными формами. -------------------------------- <16> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 27.

В некоторых случаях отсылки Закона к подзаконным нормативным правовым актам мешают единообразию реализации правовых предписаний. Так, в ст. 10 Закона при введении требования об обязательности информации о классе энергетической эффективности товаров прямо указывается, с какой даты данное требование распространяется на товары из числа бытовых энергопотребляющих устройств, компьютеров, других компьютерных электронных устройств и организационной техники. В отношении других товаров предусмотрено, что дата будет установлена Правительством Российской Федерации. Причем Правительство Российской Федерации устанавливает виды товаров и их характеристики <17>, а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - категории товаров и исключения из них <18>. Следовательно, некоторые товары и даты, определенные в отношении их, прямо названы в Законе, другие будут определяться подзаконными нормативными правовыми актами. -------------------------------- <17> См.: Перечень видов товаров, на которые распространяется требование о содержании информации о классе энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках: приложение к Постановлению Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1222 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 526; Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2010 г. N 1009 "О внесении изменений в перечень видов товаров, на которые распространяется требование о содержании информации о классе энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6732. <18> Приказом Минпромторга России от 29 апреля 2010 г. N 357 утверждены Правила определения производителями и импортерами класса энергетической эффективности товара и иной информации о его энергетической эффективности // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 28, 43. Приказом Минпромторга России от 7 сентября 2010 г. N 769 утверждены два соответствующих перечня, в которые уже дважды вносились изменения: Приказами Минпромторга России от 29 декабря 2010 г. N 1324 и от 2 марта 2011 г. N 244 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 43.

Те же вопросы возникают и при анализе ч. 5 ст. 11, ч. 1 ст. 48 Закона, содержащих перечень зданий, строений, сооружений, на которые не распространяются требования энергетической эффективности. Однако перечень оказался не закрытым, поскольку Правительство Российской Федерации может (или должно? По формулировке ч. 5 ст. 11 это не ясно) определить иные здания, строения, сооружения. В ч. 3 ст. 23 Закона в десяти подпунктах определяется круг сведений, которые в обязательном порядке включаются в состав информации, содержащейся в государственной информационной системе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, но и этот перечень не является исчерпывающим, поскольку иные установленные Правительством Российской Федерации сведения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности также могут стать обязательными. Иными словами, несмотря на законодательное закрепление значительной части содержания данных перечней, законодатель не представляет их окончательными. На этом фоне довольно странно выглядят такие пространные перечни, которые всегда могут быть расширены еще больше. При этом в одном случае основанием для реализации правоположений на практике будет норма Закона, в другом - правительственного акта. Такую непоследовательность в формулировании правовых норм трудно объяснить, разве только спешной подготовкой текста акта на стадии законопроектной работы, отсутствием целостного представления о тех объектах, которые попадают в круг действия приведенных правовых норм. Есть среди обозначенных Законом подзаконных нормативных правовых актов весьма оригинальные как по формулированию их названия, так и по существу: принципы определения перечня обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (ст. ст. 6, 12); принципы правил определения класса энергетической эффективности товара <19> (ст. 10); требования к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов <20>, принципы для утверждения перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме <21>, примерная форма перечня мероприятий (ст. 12) и т. п. -------------------------------- <19> См.: Перечень принципов правил определения класса энергетической эффективности товара, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1222. <20> См.: Требования к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. N 18 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 5. Ст. 742. <21> См.: Принципы формирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2010 г. N 646 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 35. Ст. 4578.

Надо заметить, что практические шаги по реализации требований Закона предусмотрены Планом мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 1830-р <22>. Этот же акт планирует по срокам разработку необходимых во исполнение Закона нормативных правовых актов. Внесенные в данный акт изменения свидетельствуют о продолжающемся перераспределении полномочий ответственных органов власти и продлении срока выполнения <23>. -------------------------------- <22> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6114; 2010. N 18. Ст. 2243. <23> См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2010 г. N 275, от 2 сентября 2010 г. N 659, распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 1579-р.

Закон вносит многочисленные изменения и дополнения в иные законодательные акты, которые по отношению к первому создают условия для механизма его реализации доступными им способами и правовым инструментарием. В этом аспекте интересна структура Закона: шестнадцать статей из пятидесяти, составляющих текст Закона, - это статьи о внесении изменений в другие пятнадцать действующих федеральных законов и кодексов <24>. Вносимые в них изменения показывают, в сколь значительной степени именно эти законодательные акты служат средствами претворения в жизнь положений исследуемого Закона. -------------------------------- <24> Полагаем, что в данном случае такая конструкция оправданна и полезна, так как позволяет преодолеть раздробленность, несогласованность в правовом регулировании таких сложных общественных отношений, как отношения, возникающие в области энергосбережения и энергоэффективности. Заметим, что именно подобные недостатки отмечались в законодательстве об энергоэффективности Украины. См.: Джумагельдиева Г. Д. О направлениях правового обеспечения энергоэффективности // Энергетическое право. 2008. N 2.

Таким образом, правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в значительной степени обусловлено качеством Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" как законодательного акта, положившего начало новому этапу в регулировании соответствующих общественных отношений. Данный Закон позволил во многом конкретизировать ранее лишь намеченные подходы к правовому регулированию отношений, складывающихся в процессе использования энергетических ресурсов в аспекте их сохранения и разумного расходования. Закон формирует новые механизмы для достижения поставленных целей, согласовывает общие положения об энергосбережении и о повышении энергоэффективности с правовыми нормами иных действующих законодательных актов. В то же время содержание Закона свидетельствует о продолжающемся поиске и развитии процесса формирования правовых средств стимулирования деятельности по повышению энергетической эффективности и по энергосбережению. Наличие впечатляющего числа бланкетных норм, присутствие в тексте законотворческих ошибок не могут не отразиться на общей результативности достижения поставленных целей. Безусловно, реализация такого акта, как Закон об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в значительной степени зависит и от объема финансовых инвестиций в данную сферу <25>, и от успешности восприятия обществом идей этого Закона. Так, например, известно, что определенной частью населения не поддерживается запрет в обороте электрических ламп накаливания, вводимый ст. 10 Закона, свидетельством чему является и обращение к этому вопросу Конституционного Суда Российской Федерации <26>. К тому же специалистами решение о лампах накаливания оценивается неоднозначно <27>. При этом проблема утилизации ртутьсодержащих отходов от энергосберегающих ламп до сих пор в законодательстве не решена. Как обоснованно прогнозируют исследователи проблемы на местном уровне, "при массовом использовании энергосберегающих ламп населением возрастет доля ламп в мусорных контейнерах...", "поспешность в сроках вызывает у экологов удивление" <28>. На этом фоне анализ исключительно юридических средств не может дать полного представления о результативности исследуемого законодательства. -------------------------------- <25> См. об этом, например: Никифоров О. Энергоэффективность по остаточному принципу. На внедрение в России энергосберегающих технологий бюджетных средств не хватит // Независимая газета. 2010. 23 апреля. <26> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2010 г. N 881-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кипуса Алексея Игоревича на нарушение его конституционных прав частью 8 статьи 10 Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <27> См., например: Хараз А. Энергосбережение за счет здоровья // Взгляд - Здоровье. 2009. 10 дек. <28> Станковский А. П. Некоторые аспекты применения Закона об энергосбережении // Энергоэффективность: Перспективы для России (Региональный опыт и экспертные предложения). М., 2010. С. 148 - 149.

Последовательная работа по преодолению выявленных уязвимых моментов и в числе первоочередных мер совершенствование базового законодательного акта в исследуемой сфере способны положительно повлиять на эффективность правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетический эффективности, сделать его по-настоящему действенным.

Название документа