Строительство жилых помещений на землях сельскохозяйственного назначения

СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Н. Н. МЕЛЬНИКОВ

Мельников Н. Н., научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу правоотношений, возникающих при строительстве жилых помещений на земельных участках сельскохозяйственного назначения.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, земли для ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, земли населенных пунктов, виды разрешенного использования земельных участков, зонирование территорий, жилое помещение.

Construction of living quarters on lands of agricultural assignment N. N. Melnikov

The article is devoted to construction of living quarters on lands of agricultural assignment.

Key words: lands of agricultural assignment, lands for farming, private part-time farm, dacha, gardening, vegetable-growing activity, lands of inhabited areas, types of permitted use of land plots, zonation of territories, living quarter.

Землями сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ признаются земли, предоставленные для нужд сельскохозяйственного производства или предназначенные для этих целей и расположенные за границами населенных пунктов. Земли сельскохозяйственного назначения по своему составу и качеству неоднородны. Лучшими из них являются сельскохозяйственные угодья, в отношении которых устанавливается особый режим их использования и изъятия (ст. 79 ЗК). Специфика правового режима земель сельскохозяйственного назначения заключается в их способности выступать средством производства, поэтому один из основных принципов земельного законодательства - принцип приоритета охраны земли перед ее использованием в качестве недвижимого имущества (ст. 1 ЗК). По смыслу ст. ст. 77 - 79 ЗК возведение зданий и сооружений производственного назначения на сельскохозяйственных землях не противоречит режиму использования данных земель. Однако в судебной практике сделан вывод о том, что на землях рассматриваемой категории не допускается строительство каких-либо строений "даже в целях их использования в сельскохозяйственной деятельности" (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12 февраля 2009 г. по делу N А13-3769/2008). Полагаю, с такой позицией нельзя согласиться. В литературе правильно отмечалось, что на сельскохозяйственных землях, имеющих вспомогательный по отношению к сельскохозяйственным угодьям характер, возводятся фермы, амбары, гаражи и другие необходимые в аграрном производстве постройки <1>, непосредственно обслуживающие нужды сельского хозяйства <2>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2009. ------------------------------------------------------------------ <1> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С. А. Боголюбов. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011 (автор комментария - Е. Л. Минина) // СПС "Гарант". ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации включен в информационный банк согласно публикации - Норма, 2009. 2-е изд., перераб. ------------------------------------------------------------------ <2> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010 // СПС "Гарант".

Устанавливая правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, законодательство не определяет, допустимо ли строительство на данных землях жилых помещений <3>. Согласно ст. 78 ЗК сельскохозяйственные участки подлежат использованию в иных "связанных с сельскохозяйственным производством целях", однако содержание данных целей в ст. 78 и других положениях Кодекса не раскрывается. -------------------------------- <3> В соответствии со ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, являющееся недвижимым имуществом и пригодное для постоянного проживания граждан.

Само по себе строительство жилого помещения на сельскохозяйственной земле не противоречит целевому назначению данной категории земель. Так, ведение фермерского, личного подсобного, дачного хозяйства предполагает не только выращивание растений, но и отдых, для чего необходимо жилое помещение. Статья 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее - Закон о КФХ) определяет крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ) как объединение граждан, связанных родством или свойством, т. е. хозяйство ведется на семейной основе, что подразумевает право на возведение жилого дома. Вместе с тем в ЗК РФ крестьянское (фермерское) хозяйство упоминается в статье, посвященной нормам предоставления земельных участков (ст. 33), и в статьях, регулирующих порядок использования земель сельскохозяйственного назначения (ст. ст. 78 - 81). При этом согласно п. 1 ст. 81 ЗК РФ гражданам, изъявившим желание вести КФХ, земельные участки из состава сельскохозяйственных земель предоставляются в соответствии с ЗК РФ и Законом о КФХ, который регулирует порядок получения участка исключительно сельскохозяйственного назначения. Суды отказывают фермерам в получении земельных участков, входящих в состав земель населенных пунктов, ссылаясь на п. 1 ст. 11 Закона о КФХ, согласно которому для создания хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 мая 2009 г. N А17-7168/2008). Перевод фермером земельного участка, на котором предполагается строительство жилого дома, в категорию земель населенных пунктов также неправомерен, поскольку указанный случай не подпадает в перечень оснований перевода сельскохозяйственных земель, предусмотренный ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Кроме того, процедура перевода сопровождается установлением или изменением границ населенного пункта, т. е. практически не подходит для земельного участка хозяйства, который может располагаться далеко от соответствующего поселения. В письме Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития России) от 8 апреля 2010 г. N Д23-1219 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка" высказано мнение, что собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения вправе изменить вид разрешенного использования с "для крестьянского (фермерского) хозяйства" на "для дачного строительства". Минэкономразвития России указало, что в отношении земель сельскохозяйственного назначения градостроительный регламент не утверждается, поэтому разрешенное использование также не устанавливается, следовательно, "сельскохозяйственные угодья в составе земель иных категорий могут входить в состав зон сельскохозяйственного использования в соответствии с документами территориального зонирования". Отсюда делается вывод, что правообладатель земельного участка без дополнительных разрешений выбирает вид разрешенного использования участка (КФХ или "дачное строительство"). При этом согласно п. 3 части 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) до принятия правил землепользования и застройки (не позднее 1 января 2012 г.) решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой глава местной администрации принимает с учетом результатов публичных слушаний <4>. По мнению Минэкономразвития России, вид разрешенного использования также устанавливается на основании утвержденного проекта планировки территории в соответствии с п. 5 части 1 ст. 4 Водного закона. -------------------------------- <4> Аналогичный вывод содержится в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 июня 2010 г. N 14-4548-ГЕ.

Высказанная позиция спорна. Деление земель на категории и приоритет сохранения сельскохозяйственных земель - одни из принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения определены в ст. 78 ЗК РФ и не предусматривают такого вида, как дачное строительство. В соответствии с п. 2 ст. 81 ЗК РФ для дачного строительства земельные участки предоставляются в порядке, установленном ЗК и Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ). Согласно ст. 4 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регламентирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту. Отсюда следует, что виды разрешенного использования сельскохозяйственных земель и порядок их изменения не входят в предмет регулирования данного Кодекса, поэтому даже на основании публичных слушаний глава местной администрации не вправе изменить вид разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения с "для сельскохозяйственных целей" на "для дачного строительства" <5>. Правильность приведенного вывода подтверждается и судебной практикой (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 9 октября 2009 г. N А13-1816/2009). -------------------------------- <5> На правовой режим сельскохозяйственной зоны в пределах границ населенного пункта распространяется действие ГрК РФ. Согласно п. 11 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Отношения по ведению личного подсобного хозяйства регулируются Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (ст. 4): Закона земельный участок, на котором ведется хозяйство, состоит из приусадебного участка, находящегося в границах населенного пункта и полевого надела, располагающегося за пределами населенного пункта. Приусадебный земельный участок может использоваться для строительства дома, полевой участок - "исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений". Возможности иного (кроме сельскохозяйственного) использования земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного хозяйства из состава земель сельскохозяйственного назначения, также ограничены, например, на нем нельзя размещать торговый павильон <6>. -------------------------------- <6> Подробнее об этом см: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2010 г. N 884-О-О.

Земельные участки для садоводства, огородничества и дачного хозяйства согласно ст. 12 Закона N 66-ФЗ предоставляются на основании зонирования территорий. Выбор участка в силу ст. 14 названного Закона осуществляется из состава земель фонда перераспределения <7>, следовательно, для садоводства, животноводства и огородничества выделяются земельные участки сельскохозяйственного назначения, порядок использования которых должен соответствовать ст. ст. 77, 78 ЗК. -------------------------------- <7> Фонд перераспределения согласно ст. 80 ЗК формируется из земель сельскохозяйственного назначения, т. е. из участков, располагающихся вне границ населенного пункта.

В литературе высказано мнение, что цели, указанные в ст. 78 ЗК, для которых земельные участки могут предоставляться, следует рассматривать как виды разрешенного использования сельскохозяйственных земель <8>. -------------------------------- <8> См.: Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Минина Е. Л. и др. Все о земельных отношениях: Учебно-практическое пособие. М.: Проспект, 2010 (автор главы - В. В. Устюкова).

С такой постановкой вопроса можно согласиться, однако ЗК РФ не содержит дефиниции "вид разрешенного использования" и не раскрывает содержание данного понятия <9>. В ст. 78 ЗК говорится преимущественно не о видах и целях использования сельскохозяйственных земель, а о субъектах. Вместе с тем направления использования сельскохозяйственных земель весьма многообразны и некоторые из них характеризуются определенной спецификой <10>, поэтому без определения в ЗК РФ видов их разрешенного использования эффективное государственное управление данной категорией земель невозможно. -------------------------------- <9> Соответствующее определение предусмотрено в ст. 37 ГрК РФ, но оно применяется в отношении земель населенных пунктов. Анализ ст. ст. 30.2, 38.2, 85 ЗК приводит к аналогичному выводу. <10> Например, использование сельскохозяйственных земель опытно-производственными, учебными учреждениями, общинами коренных малочисленных народов для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Согласно ст. 7 ЗК вид разрешенного использования выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования из предусмотренных зонированием территорий видов <11>. -------------------------------- <11> Сложности вероятны, поскольку ЗК РФ не раскрывает содержание понятия "зонирование территорий"; о нем лишь упоминается в ст. 7. Дефиниция градостроительного зонирования дана в ст. 1 ГрК РФ. Под зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Согласно ст. 36 ГрК для земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются.

На практике собственники участков нередко обращаются в уполномоченные органы с заявлением о смене вида разрешенного использования с "ведения фермерского крестьянского хозяйства" на "индивидуальное жилищное строительство". Однако действительное содержание такого требования состоит в изменении не вида разрешенного использования, а целевого назначения земельного участка, которое осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством, поэтому данное требование удовлетворению не подлежит (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 1 ноября 2010 г. N Ф03-7550/2010 по делу N А59-412/2010). Поскольку в ст. 78 ЗК приведены виды разрешенного использования, может ли правообладатель участка поменять один вид на другой? Анализ судебной практики позволяет дать отрицательный ответ на данный вопрос. Так, в случае приобретения юридическим лицом земельного участка с видом разрешенного использования "для ведения фермерского хозяйства" органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, отказывают в регистрации перехода права собственности, поскольку земли, предоставленные для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, нельзя зарегистрировать на юридическое лицо (Определение ВАС РФ от 16 ноября 2007 г. N 14933/07). Отказ в государственной регистрации может быть вызван тем, что вид разрешенного использования приобретаемого участка "дачное строительство" отличается от вида разрешенного использования "для ведения КФХ", указанного в ЕГРП при первичной (предшествующей) регистрации прав на данный участок (Определение Московского обл. суда от 30 апреля 2009 г. по делу N 33-5989). Встречаются и противоположные по смыслу решения, когда участок с видом разрешенного использования "для ведения фермерского хозяйства" приобретается юридическим лицом, но впоследствии суды отказывают в изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для ведения фермерского хозяйства" на "дачное строительство", указывая, что заявитель не относится к числу субъектов, которым может быть представлен земельный участок для дачного строительства (Постановление ФАС Московского округа от 30 декабря 2009 г. N КА-А41/12853-09 по делу N А41-9319/09). Аналогичный вывод сделан в других судебных актах (см. Постановление ФАС Московского округа от 25 ноября 2010 г. N КА-А41/14246-10 по делу N А41-1013/10; Постановление ФАС Московского округа от 31 июля 2008 г. N КА-А41/6086-08 по делу N А41-К2-1156/08). Приведенная практика вызывает много вопросов. Не понятно, как в отсутствие в ЗК РФ легального определения вида разрешенного использования суды отказывают в изменении данных видов, хотя в ст. 7 Кодекса содержится четкая норма о праве законного владельца участка на выбор вида разрешенного использования "без дополнительных разрешений и процедур согласования". Исходя из указанных судебных актов, сделки по приобретению юридическими лицами земельных участков, на которых велось фермерское хозяйство или личное подсобное хозяйство, являются недействительными. То есть юридическое лицо, получив отказ в государственной регистрации перехода права собственности, должно обратиться в суд с иском о признании соответствующего договора ничтожным. Но какую норму следует привести в обоснование иска? Ссылка на ст. 78 ЗК является неверной, поскольку в ней лишь перечисляются направления (цели) использования земель сельскохозяйственного назначения, а заключение о том, что данные цели являются видами разрешенного использования, носит предположительный характер и на нем строить судебное решение нельзя <12>. -------------------------------- <12> Статья 81 ЗК РФ также не подлежит применению, поскольку она содержит общие положения о порядке предоставления земельного участка для ведения КФХ, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства из состава государственных или муниципальных земель.

Необходимость ограничения так называемых видов разрешенного использования приводит к выводу, что субъект РФ не правомочен в рамках реализации преимущественного права покупки, предусмотренной ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ), покупать земельный участок с видом разрешенного использования "для ведения фермерского хозяйства". Аналогичным образом земельный участок с видом разрешенного использования "для опытно-производственных, учебных учреждений" не может быть приобретен иными субъектами, кроме данных учреждений. Рассматриваемый подход, с одной стороны, ограничивает свободу оборота земельных участков, с другой - сам по себе не решает вопросов охраны сельскохозяйственных земель, поскольку вне зависимости от вида разрешенного использования земельного участка обязанность по соблюдению правового режима земель соответствующей категории сохраняется, в том числе если в землеустроительном деле указано назначение участка "дачное строительство" (Определение ВАС РФ от 9 апреля 2008 г. N 1223/08). Иными словами, изменение вида разрешенного использования не снимает обязанности по использованию участка в соответствии с целевым назначением. В связи с изложенным ограничение права на изменение видов разрешенного использования земельных участков представляется малоэффективной мерой, а запретительные юридические методы не решают проблемы грамотного управления земельными ресурсами. Статья ст. 1 Закона N 66-ФЗ указывает, что под садовым или дачным земельным участком понимается участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных или иных сельскохозяйственных культур и для отдыха с правом возведения жилого строения. Приобретение такого земельного участка юридическим лицом не повлечет какие-либо негативные последствия по сравнению с нахождением его в собственности физического лица. Возможность массового перевода земельных участков, предназначенных для садоводства и огородничества, в разряд участков под индивидуальное или многоэтажное жилищное строительство не зависит от субъектного состава лиц, являющихся собственниками участков, а виды жилых помещений и их этажность должны определяться путем зонирования территорий. В соответствии со ст. 263 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения при условии соблюдения требований о целевом назначении участка. Предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения для строительства жилых помещений допускается только в случае изменения целевой категории земель. Данный вывод сделан в п. 3.10 Обобщения практики ФАС Северо-Кавказского округа за второе полугодие 2008 г. В случае нарушения этого правила суды признают недействительным акт выбора земельного участка для строительства (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 2 апреля 2008 г. N Ф08-1592/08 по делу N А01-631/2007-10) или договор аренды (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 июня 2008 г. N Ф08-2826/2008 по делу N А01-1137/2007-10; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 11 сентября 2009 г. N Ф03-4538/2009 по делу N А51-9709/2008). Договор аренды также может быть признан недействительным, если перевод земельного участка сельскохозяйственного назначения в иную категорию осуществлен с нарушением законодательства, например на основании решения неуполномоченного органа (Определение ВАС РФ от 22 октября 2007 г. N 13465/07) <13>. -------------------------------- <13> Нарушение процедуры перевода земель сельхозназначения в другую категорию влечет отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка (Определение ВАС РФ от 20 ноября 2009 г. N ВАС-14403/09) либо проведении кадастрового учета вновь образованного земельного участка (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18 октября 2007 г. N А74-993/2007-Ф02-7836/2007 по делу N А74-993/07). Строительство жилого помещения на земельном участке сельскохозяйственного назначения может рассматриваться как доказательство нецелевого использования земельного участка, что влечет применение мер административной ответственности (Постановление ФАС Московского округа от 3 октября 2007 г. N КА-А40/9884-07-П по делу А40-50925/06-92-285).

В то же время, если на момент принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду и заключения договора спорный земельный участок был правомерно переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию, основания для признания договора аренды недействительным отсутствуют (Постановление ФАС Центрального округа от 10 марта 2009 г. N А09-3079/2008-4). Выдача разрешения на строительство жилого помещения на сельскохозяйственных землях не допускается. Суды указывают, что стадия получения разрешения должна предшествовать началу строительных работ, поскольку в ином случае разрешительный документ теряет смысл, а орган власти утрачивает возможность влиять на вопросы градостроительства (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 февраля 2007 г. N Ф08-330/2007 по делу N А32-14779/2005-33/474); для получения разрешения на строительство необходим перевод участка сельскохозяйственного назначения в иную категорию (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 28 февраля 2006 г. N Ф03-А51/06-1/4 по делу N А51-9750/2005-24-466). При возведении жилого дома на земельном участке сельскохозяйственного назначения, не отведенном для этих целей, данная постройка в соответствии со ст. 222 ГК РФ признается самовольной и подлежит сносу (Определение СК по гражданским делам Астраханского обл. суда от 2 июля 2008 г.), а иск о признании права собственности не удовлетворяется (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29 апреля 2008 г. N Ф04-2663/2008(4257-А45-9) по делу N А45-7575/07-42/221) <14>. -------------------------------- <14> Подробнее о спорах, связанных с самовольными постройками, см: п. п. 22 - 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

В то же время, если строительство жилого помещения на участке сельскохозяйственного назначения не оспорено и право собственности на данный объект зарегистрировано, наличие жилого дома на сельскохозяйственной земле не служит основанием для отказа в выкупе земельного участка собственником объекта недвижимости в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК РФ. При этом суды указывают, что закон не связывает возможность предоставления земельных участков в собственность с необходимостью перевода земель из одной категории в другую (Постановление ФАС Уральского округа от 15 октября 2008 г. N Ф09-6343/07-С6 по делу N А07-16505/07). Однако если речь идет о выкупе земельного участка из состава государственных или муниципальных земель фермером-арендатором в соответствии со ст. 10 Закона N 101-ФЗ, то нахождение на участке жилого дома может рассматриваться как нецелевое использование земли, что является основанием для отказа в выкупе, поскольку право на выкуп в силу п. 4 ст. 10 Закона возникает при надлежащем использовании земельного участка (Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2009 г. N А82-1355/2009-14).

* * *

В заключение необходимо отметить следующее. Право на строительство жилого помещения, в том числе на земельном участке сельскохозяйственного назначения, следует признать естественным правом человека <15>. Вместе с тем данные отношения носят комплексный характер и затрагивают широкий спектр общественных отношений. В судебной практике четко проявляется тенденция на запрет строительства жилых помещений на рассматриваемой категории земель. Такой подход во многом объясняется несогласованностью положений земельного и градостроительного законодательства и тем, что отношения, связанные с зонированием территорий и определением видов разрешенного использования земельных участков, не урегулированы. -------------------------------- <15> Здесь имеется в виду возведение индивидуального жилого дома на земельном участке, предоставленном для ведения фермерского, личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства или огородничества либо иного жилого строения, например для размещения рабочих. Многоэтажное жилищное строительство на сельскохозяйственных землях не допускается, кроме случаев перевода участков сельскохозяйственного назначения в состав земель населенных пунктов.

Отношения по строительству жилых помещений на земельных участках сельскохозяйственного назначения должны регламентироваться одновременно с установлением минимального размера земельного участка, определяемого в соответствии со ст. 33 ЗК РФ законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. В литературе на основе анализа региональной практики установления минимального размера земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства отмечалось, что в зависимости от субъекта РФ он колеблется от 1 до 40 га <16>. -------------------------------- <16> См.: Ершов В. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008.

Такой подход представляется спорным, поскольку в некоторых регионах приведет к дроблению земель, а при условии разрешения на участках жилищного строительства - к бесконтрольному выводу сельскохозяйственных угодий из производственного процесса. Решение данной проблемы видится в установлении на федеральном уровне единых правил делимости земельных участков, например путем принятия норм отвода земель для конкретных видов сельскохозяйственной деятельности. По аналогии с Германским гражданским уложением располагающиеся на земельном участке объекты недвижимости (в границах норм отвода) целесообразно признать составными частями земельного участка. Разумным было бы также использование опыта Германии в регулировании понятия поместья как единого объекта, составными частями и принадлежностями которого являются земельный участок, недвижимость, промышленный и сельскохозяйственный инвентарь (§§ 93 - 98 ГГУ) <17>. -------------------------------- <17> Гражданское уложение Германии. М.: Волтерс Клувер, 2008.

В российском законодательстве реализация положений о поместье возможна путем признания поместья имущественным комплексом, для чего необходимо внести соответствующие изменения в ст. 132 ГК РФ.

Название документа Вопрос: На земельном участке находится самовольная постройка. Может ли это обстоятельство стать основанием для отказа в предоставлении такого участка для строительства в соответствии со ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: На земельном участке находится самовольная постройка. Может ли это обстоятельство стать основанием для отказа в предоставлении такого участка для строительства в соответствии со ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ?

Ответ: Указанное обстоятельство не может являться единственным основанием для отказа в предоставлении земельного участка. Однако по данному вопросу существует и другая позиция.

Обоснование: В соответствии с п. 1 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков (далее - ЗУ) для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: - без предварительного согласования мест размещения объектов; - с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление ЗУ для строительства без предварительного согласования места размещения объекта или с предварительным согласованием осуществляется в порядке, предусмотренном п. п. 4 - 5 ст. 30 ЗК РФ. Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ) о предоставлении ЗУ для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) являются основанием: - для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении ЗУ в постоянное (бессрочное) пользование; - заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на ЗУ при предоставлении участка в собственность; - заключения договора аренды ЗУ и государственной регистрации этого договора при передаче участка в аренду (п. 7 ст. 30 ЗК РФ). Согласно п. 8 ст. 30 ЗК РФ решение или выписка из него о предоставлении ЗУ для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в семидневный срок со дня его принятия. Решение об отказе может быть обжаловано заявителем в суд (п. 9 ст. 30 ЗК РФ). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении ЗУ для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении участка для строительства (п. 2 ст. 32 ЗК РФ). Если заинтересованным лицом будут выполнены установленные законом условия для предоставления ЗУ для строительства (ст. 32 ЗК РФ), то у уполномоченного органа не будет оснований для отказа в его предоставлении. Наличие на ЗУ самовольной постройки само по себе не может являться единственным основанием для отказа в предоставлении участка, поскольку гражданское и земельное законодательство не содержит норм, устанавливающих запрет на предоставление земельных участков, занятых самовольными постройками (см., например, Постановления ФАС Уральского округа от 14.12.2010 N Ф09-10447/10-С6, ФАС Центрального округа от 22.06.2009 по делу N А68-7383/08-550/15, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2009 по делу N А70-6881/2009, Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2010 по делу N А68-11279/2009). Представляется обоснованным в рассматриваемом случае учитывать также позицию Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, согласно которой уполномоченный орган вправе предоставить ЗУ, занятый самовольными постройками, как лицу, осуществившему такое строительство, с соблюдением процедур, установленных земельным законодательством, так и иным лицам для строительства, поскольку право уполномоченного органа распоряжаться ЗУ не может зависеть от самовольных действий лица, осуществившего строительство на этом участке (см. Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2008 N 46-Г08-15). Необходимо заметить, что в судебной практике встречается и другой подход, когда суды признают правомерным отказ уполномоченного органа в предоставлении заявителю (самовольному застройщику) ЗУ для строительства. Свою позицию суды мотивируют тем, что на этом участке находится объект самовольного строительства (см., например, Постановление ФАС Центрального округа от 31.07.2008 по делу N А62-1243/2006). На основании изложенного, заинтересованное лицо, получив решение уполномоченного органа об отказе в предоставлении ЗУ для строительства, мотивированное тем, что на участке находится самовольная постройка, может обжаловать его в суде или обратиться в суд по общим правилам подведомственности дел с иском о сносе постройки, сохранение которой нарушает его законные права и интересы (см. п. 22 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации").

Т. М.Шуб Исполнительный директор, юрисконсульт ООО "Юридическая фирма "Экоюрис" Подписано в печать 26.04.2011

Название документа Вопрос: Истцу на праве собственности принадлежит земельный участок, на котором находится самовольная постройка, соответствующая строительным нормам и правилам. Подлежит ли удовлетворению иск о признании права собственности на эту постройку, если истцу было отказано в выдаче разрешения на ее строительство? Имеет ли правовое значение тот факт, что истец ранее не оспорил такой отказ? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: Истцу на праве собственности принадлежит земельный участок, на котором находится самовольная постройка, соответствующая строительным нормам и правилам. Подлежит ли удовлетворению иск о признании права собственности на эту постройку, если истцу было отказано в выдаче разрешения на ее строительство? Имеет ли правовое значение тот факт, что истец ранее не оспорил такой отказ?

Ответ: Иск может быть удовлетворен, если судом будет установлено, что уполномоченный орган неправомерно отказал истцу в выдаче такого разрешения, что сохранение самовольной постройки не нарушает прав и охраняемых законом интересов других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан. При установлении судом неправомерности отказа в выдаче разрешения на строительство тот факт, что истец ранее не оспорил этот отказ, правового значения не имеет.

Обоснование: Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (п. 1 ст. 222 ГК РФ). В ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрСК РФ) указано, что разрешение на строительство - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также на их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 ГрСК РФ). Согласно ч. 2 ст. 51 ГрСК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных ст. 51 ГрСК РФ. К заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются документы, приведенные в ч. 7 ст. 51 ГрСК РФ. Частью 13 этой же статьи установлены основания для отказа в выдаче указанного разрешения. Такой отказ может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (ч. 14 ст. 51 ГрСК РФ). В силу абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ. В п. 3 этой же статьи указано, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает лицу, ее осуществившему, расходы на возведение в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если ее сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку сам по себе не освобождает застройщиков от обязанности выполнять установленные законом и иными нормативными актами правила и условия возведения объектов недвижимости. Признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права и может применяться, если лицо, обратившееся в суд с таким иском, по независящей от него причине не смогло получить правоустанавливающие документы на вновь возведенный объект в определенном законом порядке. Указанные обстоятельства обязан доказать истец, как заявитель требования о признании права собственности на самовольно возведенный объект (см., например, Определение ВАС РФ от 14.07.2009 N ВАС-8954/09, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.07.2010 по делу N А19-19351/09, ФАС Западно-Сибирского округа от 12.11.2010 по делу N А70-188/2009, ФАС Московского округа от 09.09.2010 N КГ-А40/7015-10-Б, ФАС Поволжского округа от 23.11.2010 по делу N А06-4859/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 29.11.2010 по делу N А63-12214/2009, ФАС Уральского округа от 14.03.2011 N Ф09-1001/11-С6). В противном случае, если бы лицо, соорудившее самовольную постройку, для ее легализации обратилось непосредственно в суд, минуя соответствующие органы, и если бы это обращение было удовлетворено, возникла бы упрощенная процедура оформления прав на самовольную постройку. Применение такой процедуры ставило бы добросовестного застройщика, получающего необходимые для строительства документы в установленном порядке, в неравное положение по сравнению с самовольным застройщиком, который не выполнял предусмотренные законом требования (см., например, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 01.10.2010 по делу N А03-851/2010, ФАС Северо-Западного округа от 01.11.2010 по делу N А56-75499/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 13.12.2010 по делу N А32-21566/2009, ФАС Поволжского округа от 16.11.2009 по делу N А57-24322/2008). Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее указанную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта. Данные разъяснения содержатся в абз. 2 п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22). Если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными ее признаками являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен установить, не нарушает ли сохранение такой постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан (абз. 3 п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ N 10/22). Таким образом, в рассматриваемом случае иск может быть удовлетворен, если судом будет установлено, что уполномоченный орган неправомерно отказал истцу в выдаче указанного разрешения и что сохранение самовольной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Если суд установит неправомерность отказа в выдаче разрешения на строительство, тот факт, что истец ранее не оспорил этот отказ, правового значения иметь не будет (см. Постановление ФАС Уральского округа от 19.10.2010 N Ф09-8381/10-С6).

Т. М.Шуб Исполнительный директор, юрисконсульт ООО "Юридическая фирма "Экоюрис" Подписано в печать 26.04.2011

Название документа