Правовое регулирование торговой деятельности в Российской Федерации

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. И. ЕРЕМЕНКО

В статье доктора юридических наук, начальника Отдела права Евразийского патентного ведомства В. И. Еременко исследованы особенности первого российского закона о торговле, основным предметом регулирования которого являются отношения между поставщиками продовольственных товаров и владельцами торговых сетей. Отмечены пробелы и недостатки указанного закона, в частности отсутствие норм, регулирующих положение производителей продовольственных товаров и их потребителей.

Почти пятилетняя эпопея с принятием в России Закона о торговле, как его принято сокращенно называть, завершилась 28 декабря 2009 г., когда был принят Федеральный закон N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле) <1>, вступивший в силу с учетом некоторых исключений с 1 февраля 2010 г. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.

Действующие в этой сфере Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. N 65 "О свободе торговли", а также Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были явно недостаточны для регламентации такой важной отрасли, как торговая деятельность, в частности в плане разграничения полномочий центра и регионов по регулированию торговли. Хотя в названии Закона о торговле обозначена торговая деятельность в целом, большинство его положений относится к продовольственным товарам. Принятый с большим трудом, этот Закон представляет собой нелегкий компромисс между продовольственным и торговым бизнесом. Как известно, на протяжении длительного времени сетевые торговцы доминировали над переработчиками и поставщиками продовольственных товаров. Ускорению прохождения Закона способствовали непосредственное знакомство руководства страны с реальным положением дел в торговле продовольственной продукцией (в частности, с торговыми наценками по сравнению с ценами поставки), а также внесение группой депутатов Государственной Думы альтернативного правительственному законопроекта "Об организации торговой деятельности на потребительском рынке". Закон о торговле сравнительно небольшой, он состоит из 22 статей, разбитых на пять глав. Цель Закона заключается, в частности, в развитии торговой деятельности в целях удовлетворении потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров. Закон о торговле согласно части 3 ст. 1 призван регулировать отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности. Иными словами, он не имеет никакого отношения к непосредственным производителям сельскохозяйственной продукции (т. е. к аграриям), равно как и к конечным покупателям этой продукции (т. е. к потребителям). В Законе о торговле имеются многочисленные исключения либо по видам деятельности, либо по видам продукции. Так, в соответствии с частью 4 ст. 1 его положения не применяются к отношениям, связанным с организацией и осуществлением внешнеторговой деятельности, торговли на товарных биржах, деятельности по продаже товаров на розничных рынках, купли-продажи ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, в том числе электрической энергии (мощности), тепловой энергии и мощности, а также иных видов энергетических ресурсов. В статье 2 закреплен понятийный аппарат, используемый в этом Законе. Так, торговая деятельность (или торговля) - это вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров. Оптовой торговлей считается торговая деятельность, связанная с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием. Под розничной торговлей понимается торговая деятельность, связанная с приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных, домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Торговой сетью признается совокупность двух и более торговых объектов, которые находятся под общим управлением, или совокупность двух и более торговых объектов, которые используются под единым коммерческим обозначением или иным средством индивидуализации. Следует полагать, что в последнем случае речь может идти о товарном знаке, под которым в торговой сети сбываются продовольственные товары. В соответствии с частью 1 ст. 3 правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом РФ, Законом о торговле, Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. При этом следует отметить: Закон о защите прав потребителей не имеет никакого отношения к правовому регулированию в области торговой деятельности по смыслу Закона о торговле; у него своя сфера правового регулирования и упоминание этого Закона в данном контексте имеет сугубо декларативный характер. Согласно части 2 ст. 3 Закона о торговле отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации". В статье 4 Закона о торговле закреплен исчерпывающий (закрытый) перечень методов государственного регулирования торговой деятельности: - установление требований к ее организации и осуществлению; - антимонопольное регулирование в этой области; - информационное обеспечение в этой области; - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в этой области. Наличие среди методов государственного регулирования муниципального контроля противоречит названию данной статьи, в которой упомянуто только государственное регулирование торговой деятельности. В статье 5 Закона о торговле изложены, в частности, полномочия Правительства РФ, в частности, утверждение методики расчета объема всех реализованных продовольственных товаров в границах субъекта Федерации, в том числе в границах городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, в границах муниципального района, городского округа в денежном выражении за финансовый год и определения доли объема всех реализованных таких товаров хозяйствующим субъектом, осуществляющим розничную торговлю такими товарами посредством организации торговой сети (за исключением сельскохозяйственного потребительского кооператива, организации потребительской кооперации), в границах соответствующего административно-территориального образования в денежном выражении за финансовый год. Важное значение имеет норма части 5 ст. 8 Закона о торговле, согласно которой, если в течение 30 календарных дней подряд на территории отдельного субъекта (субъектов) Федерации рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составит 30% и более, Правительство РФ в целях стабилизации розничных цен на данные виды товаров имеет право устанавливать предельно допустимые розничные цены на них на территории таких субъектов на срок не более чем 90 календарных дней. Указанная выше норма заменила норму о допустимой 25% торговой наценке, указанной в законопроекте перед первым чтением. Конкретная величина допустимой торговой наценки, широко применяемой в законодательствах с развитым правопорядком, существенно умеряет аппетиты владельцев торговых сетей по накрутке цен на поставляемые товары, что в конечном счете отвечает интересам потребителей. Таким образом, вместо четкой нормы об ограничении торговой наценки принята норма с весьма неопределенным содержанием. Например, в российском законодательстве отсутствует понятие "социально значимые продовольственные товары первой необходимости". Перечень отдельных видов социально значимых продовольственных товаров первой необходимости и порядок установления предельно допустимых розничных цен на них еще предстоит установить Правительству РФ (ч. 6 ст. 8 Закона о торговле). В статье 9 Закона о торговле урегулированы права и обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и поставки продовольственных товаров в связи с заключением и исполнением соответствующего договора. Так, согласно части 4 указанной статьи соглашением сторон договора поставки продовольственных товаров может предусматриваться включение в его цену вознаграждения, выплачиваемого хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность, в связи с приобретением им у хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров, определенного количества продовольственных товаров. Размер вознаграждения не может превышать 10% цены приобретенных продовольственных товаров и не учитывается при определении цены продовольственных товаров. Кроме того, в соответствии с частью 5 ст. 9 не допускается выплата указанного в части 4 вознаграждения в связи с приобретением хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, отдельных видов социально значимых продовольственных товаров, указанных в перечне, установленном Правительством РФ. Указанное выше 10% вознаграждение за объем продаваемого продовольствия остается единственным бонусом в пользу владельцев торговых сетей. Закон о торговле не предусматривает другие виды бонусов, которых ранее было великое множество, например плату за вход на рынок, требование эксклюзивности договора, предоставление информации обо всех договорах с другими торговыми сетями, плату за изменение ассортимента товара, навязывание услуг по маркетингу и рекламе, занижение цены поставляемого товара. Решен также в пользу поставщиков продовольственных товаров вопрос о предельных сроках платы за поставленную в торговлю продукцию, поскольку ранее сетевые продавцы зачастую злоупотребляли этими сроками, надолго затягивая оплату поставленных и реализованных продовольственных товаров. Отныне согласно части 7 ст. 9 Закона о торговле срок оплаты продовольственных товаров по договору поставки с условием их оплаты через определенное время после их передачи продавцу определяется по следующим правилам: - продовольственные товары, на которые срок годности установлен менее чем 10 дней, подлежат оплате в срок не позднее чем 10 рабочих дней со дня приемки таких товаров; - продовольственные товары, на которые срок годности установлен от 10 до 30 дней включительно, подлежат оплате в срок не позднее чем 30 календарных дней со дня приемки таких товаров; - продовольственные товары, на которые срок годности установлен свыше 30 дней, а также алкогольная продукция, произведенная на территории Российской Федерации, подлежат оплате в срок не позднее чем 45 календарных дней со дня приемки таких товаров. Положения части 10 ст. 9 Закона о торговле, согласно которой в договоре поставки продовольственных товаров не допускается установление запрета на перемену лиц в обязательстве по такому договору путем уступки требования, а также ответственности за несоблюдение указанного запрета сторонами такого договора, противоречит статье 388 ГК РФ, поскольку согласно этой статье договором может быть установлен запрет уступки требования. В статье 10 Закона о торговле изложены особенности размещения нестационарных торговых объектов (представляющих собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижные сооружения). Так, согласно части 4 указанной статьи схемой должно предусматриваться размещение не менее 60% нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества таких объектов. Чрезвычайно важное значение имеет глава 3 Закона о торговле, посвященная антимонопольному регулированию, государственному и муниципальному контролю в области торговой деятельности. Антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и поставки продовольственных товаров, закреплены в статье 13 Закона о торговле. В соответствии с частью 1 указанной статьи хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети и поставки продовольственных товаров в торговые сети, запрещается: 1) создавать дискриминационные условия, в том числе: - создавать препятствия для доступа на товарный рынок или выхода из него других хозяйствующих субъектов; - нарушать установленный нормативными правовыми актами порядок ценообразования; 2) навязывать контрагенту условия: - о запрете на заключение хозяйствующим субъектом договоров поставки продовольственных товаров с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность, а также с другими хозяйствующими субъектами на аналогичных или иных условиях; - об ответственности за неисполнение обязательства хозяйствующего субъекта о поставках продовольственных товаров на условиях, которые лучше, чем условия для других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность; - о предоставлении хозяйствующим субъектом контрагенту сведений о заключаемых им договорах с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность; - о внесении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, платы за право поставок таких товаров хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность посредством организации торговой сети, в функционирующие или открываемые торговые объекты; - о внесении хозяйствующим субъектом платы за изменение ассортимента продовольственных товаров; - о снижении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, их цены до уровня, который при условии установления торговой надбавки (наценки) к их цене не превысит минимальную цену таких товаров при их продаже хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность; - о возмещении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, убытков в связи с утратой или повреждением таких товаров после перехода права собственности на такие товары, за исключением случаев, если утрата или повреждение произошли по вине хозяйствующего субъекта, осуществляющего их поставки; - о возмещении хозяйствующим субъектом затрат, не связанных с исполнением договора поставки продовольственных товаров и последующей продажей конкретной партии таких товаров; - о возврате хозяйствующему субъекту, осуществившему поставки продовольственных товаров, таких товаров, не проданных по истечении определенного срока, за исключением случаев, если возврат таких товаров допускается или предусмотрен законодательством Российской Федерации; - иные условия, если они содержат существенные признаки, предусмотренные выше; 3) осуществлять оптовую торговлю с использованием договора комиссии или смешанного договора, содержащего элементы договора комиссии. Согласно части 2 данной статьи хозяйствующий субъект вправе представить доказательства, что его действия (бездействие), указанные в части 1 настоящей статьи (за исключением указанных в пункте 2 ч. 1), могут быть признаны допустимыми в соответствии с требованиями части 1 ст. 13 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В части 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции закреплено так называемое правило "разумности", согласно которому действия (бездействие) хозяйствующих субъектов могут быть признаны допустимыми, если такими действиями (бездействием), соглашениями и согласованными действиями, сделками, иными действиями не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке <2>. Это правило относится к открытому перечню пункта 1 ст. 13 Закона о торговле, где содержатся два антиконкурентных действия: создавать препятствия для доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка других хозяйствующих субъектов; нарушать установленный нормативными правовыми актами порядок ценообразования. -------------------------------- <2> См.: Еременко В. И. О реформировании российского антимонопольного законодательства // Адвокат. 2008. N 1. С. 23 - 40.

В статье 14 Закона о торговле также установлено серьезное антимонопольное ограничение - порог доминирования на уровне 25%. Так, хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю продовольственными товарами посредством организации торговой сети (за исключением сельскохозяйственного потребительского кооператива, организации потребительской кооперации), доля которого превышает 25% объема всех реализованных продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий финансовый год в границах субъекта Федерации, в том числе в границах города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, в границах муниципального района, городского округа, не вправе приобретать или арендовать в границах соответствующего административно-территориального образования дополнительную площадь торговых объектов для осуществления торговой деятельности по любым основаниям, в том числе в результате введения в эксплуатацию торговых объектов, участия в торгах, проводимых в целях их приобретения. Сделка, совершенная с нарушением предусмотренных выше требований, ничтожна. Требование о применении последствий недействительности такой сделки может быть предъявлено в суд любым заинтересованным лицом, в том числе федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, функции которого выполняет Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Упомянутые выше нормы не будут иметь широкого применения в районах с малым количеством населения, прежде всего в сельскохозяйственных районах. Порог доминирования в 25% является завышенным и для городских районов. Целесообразно обратить внимание на заключительные положения, изложенные в главе 5 Закона о торговле. В соответствии с частью 3 ст. 22 положения статьи 14 Закона не распространяются на сделки, связанные с приобретением, арендой или введением в эксплуатацию торговых объектов и совершенные до дня вступления в силу настоящего Закона (т. е. до 1 февраля 2010 г.) В муниципальных районах и городских округах ограничения, предусмотренные статьей 14 Закона о торговле (относительно 25% порога доминирования на рынке), применяются с 1 июля 2010 г. В статье 15 Закона о торговле определены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Так, органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В частности, запрещается: - возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке; - понуждение указанных выше хозяйствующих субъектов к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации); - понуждение хозяйствующих субъектов продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления; 4) принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих: - установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Федерации; - введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов; - понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, - к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность; - установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, - ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность; - дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры. Государственный контроль (надзор) над соблюдением антимонопольных правил и требований согласно статье 16 Закона о торговле возложен на Федеральную антимонопольную службу и ее территориальные органы с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и в пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации. ФАС России, осуществляющая функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и ее территориальные органы при выявлении нарушений антимонопольных правил и требований, предусмотренных статьями 13 - 15 Закона о торговле, принимают меры в соответствии с Законом о защите конкуренции. В главе 4 Закона о торговле определены меры по развитию торговой деятельности, носящие довольно-таки декларативный характер. В статье 17 описаны мероприятия, которые должны предпринимать органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в целях развития торговой деятельности. Для содействия развитию торговли органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления могут разрабатывать соответствующие региональные и муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, культурные и другие особенности развития субъектов и муниципальных образований (ст. 18 Закона о торговле). В соответствии со статьей 19 Закона о торговле нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъектов Федерации, в том числе для входящих в их состав муниципальных образований, разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов в соответствии с методикой расчета указанных нормативов, утвержденной Правительством РФ. Статьей 20 Закона о торговле предусмотрена система государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности. Одним из ее элементов является размещение (и не реже одного раза в квартал обновление) на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли (т. е. Минпромторга России), и на официальных сайтах уполномоченных органов государственной власти субъектов Федерации информации о среднем уровне цен на отдельные виды товаров. Кроме того, органы государственной власти субъектов Федерации формируют торговые реестры в соответствии с утвержденными Минпромторгом России формой торгового реестра и порядком его формирования, которые включают в себя сведения о сетевых продавцах, о поставщиках товаров (за исключением производителей товаров) и о состоянии торговли на территории соответствующего субъекта Федерации. В заключение следует признать: новый Закон о торговле направлен на урегулирование отношений между двумя группами бизнеса - поставщиками продовольственных товаров и сетевыми торговцами. В результате принятия этого Закона произойдет определенное перераспределение прибыли от торговли в пользу поставщиков продовольственных товаров. Однако другие группы населения ничего не получат от нового торгового закона. Производители продовольственных товаров по-прежнему останутся бесправными перед торговцами, вынужденно уступая им по заниженным ценам свою продукцию. Потребители, в условиях отсутствия нормы, позволяющей государству напрямую влиять на цены и устанавливать ограничительные торговые наценки, по-прежнему будут страдать от завышенных цен на продовольственные товары. Основной изъян Закона о торговле - отсутствие баланса интересов всех участников продовольственной цепочки: от агрария-производителя до покупателя-потребителя.

Название документа